Муниципальная служба. 2

      «Муниципальная  служба» 

      1. Понятие и правовые основы  муниципальной службы 

      Понятие муниципальной службы 

           Для России муниципальная служба  является новой формой службы. До перехода к организации  местной власти на началах  самоуправления понятие «муниципальная  служба» в законодательстве не  использовалось, потому, что служащие  местных органов власти – местных   Советов и исполнительных органов  – являлись государственными  служащими. Не было этого понятия  и в первых законодательных  актов государства о местном  самоуправлении. Эта служба трактовалась  как часть государственной службы. Государственный и муниципальный  служащие рассматривались как  одинаковые понятия. Получалось, что муниципальный служащий –  это государственный служащий, работающий  в органах местного самоуправления. Этим нарушался принцип независимости  местного самоуправления от государства,  его самостоятельности и просматривалось  вмешательство государства в  дела местного самоуправления. 

           Институты местного самоуправления  создаются населением для эффективного  ведения общественных дел местного  значения, и люди занимающие различные муниципальные должности, воспитываются и выдвигаются из среды населения муниципального образования. Каков человеческий потенциал самого муниципального образования, таков во многом и персонал органов местного самоуправления. Поэтому открытость деятельности органов местного самоуправления обществу и степень вовлечения граждан в управление местными делами муниципального образования характеризуют уровень развития государства в целом как демократического и правового.  

           В общественной мысли внимание  общества к муниципальному управлению  справедливо связывается с таким  социально-правовым институтом как  муниципальная служба. При этом  всегда, когда говорится о муниципальной  службе, имеется в виду не частные,  а публично-правовые отношения,  состоящие в том, что гражданин  не только трудится в каком-либо  органе местного самоуправления, а находится на службе у  муниципального образования. Человек  служит обществу, закону, а не  «своим» начальникам, которые  решают вопросы о его продвижении  по службе. В этом проявляется  особенность муниципальной службы, ее предназначение и производный от общества характер. 

          Муниципальная служба представляет  собой практическое участие гражданина  в осуществлении целей и функций  местного самоуправления посредством  исполнения обязанностей и осуществления  полномочий по муниципальной  должности. Именно исполнение, означающее  не просто работу в определенный  отрезок времени, отведенный на  нее, или какое-либо количество  подготовленных и подписанных  документов, а формирование властно-управленческих  взаимоотношений между органом  местного самоуправления и населением  муниципального образования, гражданином,  отношений способствующих достижению  общественно значимых интересов  каждого члена общества в демократическом  правовом государстве. Именно  такой подход к муниципальной  службе позволяет осознать особенность  правоотношений в сфере местного  самоуправления. Именно в таком  контексте понимается и развивается  муниципальная служба в большинстве  развитых демократических государств. 

      Признаки  муниципальной службы    

           Федеральное законодательство в  соответствии с конституционными  положениями провело разграничение  между государственной и муниципальной  службой. В соответствии с Законом  об общих принципах организации  местного самоуправления от 12.08.1995 года муниципальная служба –  это профессиональная деятельность  на постоянной основе в органах  местного самоуправления по исполнению  их полномочий. Федеральный закон  «Об основах муниципальной службы  в Российской Федерации» от 08.01.1998 года дает возможность выделить  следующие признаки муниципальной  службы, которые предопределены  конституционными положениями о  статусе местного самоуправления: 

         ♦ учреждается и функционирует в сфере публичной власти, поскольку местное самоуправление является одной из форм осуществления публично-властной деятельности, как и государственное управление; 

         ♦ имеет специфические задачи по обеспечению полномочий местного самоуправления в масштабах муниципального образования и выступает одной из гарантий его самостоятельности; 

         ♦ система правового регулирования имеет три уровня: федеральный, региональный (субъекта Федерации) и местный (муниципальный), что приводит к различию правового статуса муниципального служащего в различных муниципальных образованиях при наличии общих основ; 

         ♦ регулирование муниципальной службы (формирование, аттестация и др.) осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно на основе федерального законодательства и своей нормативно-правовой базы; 

         ♦ финансирование муниципальной службы осуществляется из местного бюджета. 

      Принципы  муниципальной службы  

           Правовую основу муниципальной  службы составляет федеральное  законодательство, законодательство  субъекта Федерации и нормативно-правовые  акты муниципальных образований. 

          В основе муниципальной службы  лежат положения Европейской  Хартии местного самоуправления, Конституции РФ о правах человека  и гражданина и об организации  и осуществления местного самоуправления. К основным принципам муниципальной службы, закрепленных в Законе об основах муниципальной службы относятся: 

        › верховенство Конституции РФ, федеральных законов и законов  субъектов Федерации над иными  нормативными актами (инструкциями, положениями); 

        › приоритет прав и свобод  человека и гражданина и их  непосредственное прямое действие; 

        › самостоятельность органов  местного самоуправления в пределах  своих полномочий; 

        › профессионализм и компетентность  муниципальных служащих; 

        › ответственность муниципальных  служащих за неисполнение или  ненадлежащее исполнение своих  должностных обязанностей; 

        › равный доступ граждан к  муниципальной службе в соответствии  с их способностями и профессиональной  подготовкой; 

        › единство основных требований  и положений муниципальной службы, действующих в России, с учетом  местных особенностей и традиций; 

        › правовая и социальная защищенность  муниципальных служащих; 

        › внепартийность муниципальной  службы и недопустимость контроля  муниципальной службы партийными  и иными организациями. 

          Таким образом, муниципальной  службой является профессиональная  деятельность в органах местного  самоуправления, осуществляемая на  постоянной основе  на муниципальной должности, не являющейся выборной, за замещение которой выплачивается денежное вознаграждение из средств местного бюджета. 

           Муниципальная служба как специфический  вид деятельности обладает определенными  чертами: 

         a) Она носит прикладной характер. Сама по себе она не имеет ценности, а предназначена для реализации целей и функций местного самоуправления. Поэтому её можно представить как совокупность выработанных людьми навыков, умений, способов, средств и действий человека в сфере управления.  

         b) Отличается интеллектуальным содержанием. Это качество двояко проявляется: с одной стороны – выработка решения и его реализация не возможно без интеллектуальной деятельности должностных лиц органов местного самоуправления, с другой стороны - требует того же от управляемого объекта - людей, осознания ими управленческого воздействия. Помимо этого, главный смысл управленческой деятельности заключается в получении нового качества управляемого процесса, что невозможно без умственных, творческих усилий.  

         c) Информационность.  В своей основе управленческая деятельность во многом связана с поиском и обработкой огромного массива информации, на основе которого принимаются управленческие решения. В современных условиях поток информации возрос во много раз, поэтому приемы работы муниципальных служащих с информацией должны постоянно совершенствоваться, вырабатываться новые приемы и способы, новые технические средства программы и системы обработки информации. От качества информации, ее достоверности зависит эффективность принимаемых решений и в целом решение задач в интересах населения муниципального образования. 

         d) Социально-психологический характер с выраженным проявлением воли. Специфика муниципальной службы связана с постоянным выполнением обязательных определенных действий, подчинения и исполнения, работы в определенном коллективе, требует подчинения собственного «Я» исполнению должности, напряжения личных качеств и согласования своих действий с целями местного самоуправления.  

         e) Коллективность. Управленческая деятельность всегда осуществляется в коллективе, предполагает взаимодействие одних коллективов с другими, как внутри управляющего субъекта, так и с коллективами объектов управленческого воздействия, социальными группами и т.п. Формальное построение органа местного самоуправления по подразделениям и должностям создает только логическую схему для упорядочивания коллективного труда многих. Чем выше согласованность отдельных звеньев управленческой системы, отдельных должностных лиц между собой, тем эффективность местного самоуправления выше. 

         f) Комплексное явление. Управленческая деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц включает многие компоненты: люди, информация, технические средства и многое другое. Только сбалансированное введение в действие всех элементов управления придает ему рациональность и эффективность.  

         g)  Юридическая заданность. Несмотря на влияние субъективного человеческого фактора на характер управленческой деятельности, многие её элементы закрепляются юридически, «привязываются» к компетенции, сфере деятельности, способам выполнения управленческих функций и т.п. 

      2. Муниципальная должность 

      Понятие муниципальной должности 

           Необходимым элементом любой  управленческой структуры, в том  числе и структуры местного  самоуправления является должность.  

          Служебная деятельность в органах  государственной власти и местного  самоуправления осуществляется  на основе замещения должности.  Определение муниципальной должности  и её признаки даются в Законе  об основах муниципальной службы. Муниципальная должность – это должность предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за осуществление этих обязанностей. 

          К основным признакам муниципальной  должности относятся: 

         a) устанавливается уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов местного самоуправления; 

         b) предполагает ответственность за исполнение связанных с ней обязанностей; 

         c) замещается на постоянной основе, в порядке установленном законом; 

         d) наличие определённого комплекса прав и обязанностей, необходимых для осуществления задач и функций местного самоуправления. 

           В соответствии с Законом муниципальная  должность – это должность,  предусмотренная уставом муниципального  образования с установленными  полномочиями на решение вопросов  местного значения и ответственностью  за осуществление этих полномочий. 

      Виды  муниципальных должностей 

          Законодательство различает два  вида муниципальных должностей: 

      » выборные должностные лица, избранные: 

          › аселением непосредственно (депутаты, выборные должностные лица, выборные органы); 

         › представительным и иным  выборным органом местного самоуправления  из своего состава 

      » замещаемые на основе трудового договора – собственно муниципальная должность  муниципальной службы (муниципальные  служащие): 

         = должности с полномочиями на  решение вопросов местного значения; 

         = должности с обязанностями по  исполнению и обеспечению полномочий  органов местного самоуправления. 

           Введение муниципальных должностей  осуществляется муниципальным образованием  самостоятельно на основании  реестра должностей, утверждаемого  субъектом Федерации. В Московской  области в соответствии с Законом  Московской области от 31.07.1997 г. (ред.1999) «О муниципальных должностях  и муниципальной службе в Московской  области» утвержден Реестр муниципальных  должностей и должностей муниципальной  службы в Московской области.  Согласно этому Реестру муниципальные  должности подразделяются на: 

        1. должности категории «А» (выборные  муниципальные должности – глава  муниципального образования, председатель  представительного органа и др.);

         2. должности муниципальной службы: 

          a) должности категории «Б» - должности для обеспечения деятельности должностных лиц категории «А» (помощник и консультант главы муниципального образования и др.); 

          b) должности категории «В» - должности для обеспечения полномочий органов местного самоуправления (назначаемый глава администрации, его заместители, начальники управлений, отделов администрации, их заместители, консультанты, специалисты и другие. 

          Муниципальные должности согласно указанного Реестра Московской области подразделяются на группы:

      высшие (назначаемые глава администрации  и его заместители и другие);

      главные  (руководители структурных подразделений  администрации); 

          Высшие и главные должности  муниципальной службы устанавливаются  уставом и нормативными правовыми  актами муниципального образования в соответствии с законами Московской области.

      ведущие (заместители руководителей структурных  подразделений, консультанты администрации  и др.);

      старшие (главные и ведущие специалисты);

      младшие (специалисты 1-й и 2-й категории, специалисты). 

          Ведущие и старшие должности  устанавливаются нормативными правовыми  актами муниципального образования  в соответствии с уставом муниципального  образования и законами Московской  области. 

          Младшие должности устанавливаются  нормативно-правовыми актами муниципального  образования в соответствии с  его уставом. 

          Федеральный Закон об основах  муниципальной службы предусматривает  установление законами субъектов  Федерации соотношение муниципальных  должностей с должностями государственной  службы с учетом квалификационных  требований предъявляемых к ним. 

          Муниципальные должности муниципальной  службы необходимо отличать от  технических должностей в органах  местного самоуправления. 

           В случае если для конкретной  должности установлены круг обязанностей  по исполнению и обеспечению  полномочий органа местного самоуправления  и ответственность за исполнение  этих обязанностей, она относится  к должностям муниципальной службы. Если же речь идет об исполнении  функций, непосредственно не связанных  с полномочиями органа местного  самоуправления (уборка помещений,  работа в гардеробе и т.д.), такие  должности не относятся к должностям  муниципальной службы. 

           Гражданам Российской Федерации  гарантируется равный доступ  к муниципальной службе независимо  от пола, расы, национальности, языка,  происхождения, имущественного и  должностного положения, места  жительства, отношения к религии,  убеждений, принадлежности к общественным  объединениям. 

      3. Муниципальный  служащий и  его правовой статус 

      Понятие и виды муниципального служащего  

          В статье 7 Закона об основах  муниципальной службы  муниципальный  служащий определяется как гражданин  России, исполняющий обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое из местного бюджета.  

          Основным признаком муниципального  служащего является отнесение  должности к муниципальной и  исполнение обязанностей по этой  должности. Данный признак отграничивает  муниципальных служащих от других. Главным моментом в этом признаке  является исполнение обязанностей  на основании трудового договора, заключаемого гражданином с органом  местного самоуправления. В связи  с этим Закон не относит  к муниципальным служащим:

      лиц, замещающих выборные муниципальные  должности, правовой статус которых  определяется другими законодательными актами;

      руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций, поскольку муниципальная  служба осуществляется в органах  местного самоуправления по исполнению их полномочий;

      лиц, исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности органов  местного самоуправления и не замещающих должности муниципальной службы.  

          Другим признаком муниципального  служащего исполнение и обеспечение  полномочий органов местного  самоуправления на профессиональной  и постоянной основе. 

          Следующим определяющим признаком  муниципального служащего является  выплата ему денежного вознаграждения  из средств местного бюджета  за исполнение им обязанностей  по муниципальной должности.  

          Таким образом, организационные,  функциональные и финансовые  признаки подчеркивают своего  рода «привязанность» муниципальной  должности и муниципального служащего  к муниципальному образованию  и органам местного самоуправления.  

          Используя различные основания  (с учетом закона Московской  области), муниципальных служащих  можно классифицировать на следующие  виды: 

         a) по характеру и объему полномочий:

      руководители  – должностные лица местного самоуправления, выполняющие организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления: руководители органов и структурных  подразделений местного самоуправления, их заместители;

      специалисты – лица обеспечивающие полномочия органов и выборных должностных  лиц местного самоуправления: консультант  главы муниципального образования, управления, отдела, службы, главный  и ведущий специалисты и др. 

         b) в зависимости от требований, предъявляемых к уровню образования и профессиональной подготовки подразделяются на группы соответственно делению муниципальных должностей муниципальной службы:   высшие,   главные,   ведущие,   старшие,   младшие. 

         c) с учетом квалификационных разрядов: 

           › действительный муниципальный  советник Московской области  1, 2, 3-го класса; 

           › муниципальный советник Московской  области 1, 2, 3-го класса; 

           › советник Московской области  1, 2, 3-го класса; 

           › старший референт муниципальной  службы 1, 2, 3-го класса; 

          › референт муниципальной службы 1, 2, 3-го класса. 

      Правовой  статус муниципального  служащего  

          Правовое положение муниципального  служащего определяется в федеральном  законодательстве (Конституция РФ, Законы и др.), в законах и  нормативно-правовых актах субъектов  Федерации, а также в уставах  и иных правовых актах муниципальных  образований. 

          Возможность физического лица  вступать в качестве муниципального  служащего в административно-правовые  отношения, быть носителями конкретных  юридических прав и обязанностей  по муниципальной службе связана  с наличием у него правового  качества, которое называется правосубъектность. Правосубъектность муниципального служащего возникает с момента замещения (назначения на должность) им определенной муниципальной должности и составляет основу правового статуса муниципального служащего, который включает в себя три основных элемента: права, обязанности и ответственность и дополнительных -  ограничения и гарантии.  

          Основной правового статуса муниципального  служащего являются его права  и обязанности. Согласно разграничению  полномочий в сфере регулирования  муниципальной службы федеральные  законы не содержат их конкретного  перечня, он устанавливается законодательством  субъектов Федерации. При этом  надо иметь в виду, что он  не является исчерпывающим, а  определяет только основные из  них. Дополнительно к ним муниципальные  образования в своих уставах  могут отражать и другие права  и обязанности исходя из местных  условий и традиций, специфики  муниципального образования (экономическое  развитие, специализация экономики)  и других факторов. 

          Административно-правовой статус  муниципального служащего имеет  свои особенности: 

         a) права и обязанности муниципального служащего устанавливаются в пределах компетенции органа местного самоуправления; 

         b) носит производный характер - деятельность муниципального служащего подчинена осуществлению задач и функций органа местного самоуправления, в котором он проходит службу; 

         c) права и обязанности обладают единством – права являются и обязанностью и должны осуществляться в интересах населения муниципального образования и государства; 

         d) предписания муниципальных служащих обязательны для исполнения на территории данного муниципального образования всеми физическими и юридическими лицами, независимо от их организационно-правовой формы и их форм собственности; 

         e) реализация прав и обязанностей гарантируется государством; 

         f) ограничения общегражданских прав и особая дополнительная ответственность направлена на повышение эффективности муниципальной службы. 

          Содержание правового положения  муниципального служащего характеризуется  общегражданскими (муниципальные служащие  пользуются всеми правами и  свободами и несут обязанности наравне со всеми гражданами) и служебными правами и обязанностями. 

          Должностные обязанности муниципального  служащего являются производными  от задач, функций и полномочий  органа местного самоуправления, обеспечить исполнение которых  и должна муниципальная служба.  

          Служебные права и обязанности  подразделяются на: 

        ? общие для всех муниципальных служащих: 

          = относящиеся к существу служебной  деятельности по осуществлению  местного самоуправления (обеспечивать  соблюдение и защиту Конституции  РФ, законом государства, прав  и законных интересов граждан  на территории данного муниципального  образования и др.); 

          = сопутствующие статусу муниципального служащего (не совершать действий, подрывающих авторитет муниципального служащего, хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и др.). 

         ? специальные, связанные с конкретными  должностями и сферами деятельности  органа местного самоуправления.