Министерство  образования и науки РФ 

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ

ТОМСКИЙ ПОЛИТЕХНИЧЕСКИЙ  УНИВЕРСИТЕТ»

Институт инженерного  предпринимательства

Направление (специальность) – Международный менеджмент 
 

ОРГАНЫ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ИХ СТРУКТУРА И  ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ

Реферат 
 

Студент группы 14а02   ___________Ермашенок Е.В. 

Преподаватель      _____________Черкас Н.И.

       _____________

            (дата) 
 
 
 
 
 
 

Томск–2011

 
ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение 

     Местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление — децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ.

     Актуальность темы исследования заключается в том, что последнее время в науке и  государственной жизни достаточно широко рассматриваются проблемы самоуправления. Интерес к ним вызван политическими и экономическими процессами, которые происходят сегодня в обществе.

     Действующая Конституция нашей страны определила местное самоуправление как один из элементов основ конституционного строя, как самостоятельную форму  осуществления народом принадлежащей  ему власти. Кроме того, она закрепила  важное положение в отношении местного самоуправления: в пределах своих полномочий оно самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти.

     В 1993 году в период поэтапной конституционной  реформы Президент РФ провёл реформу  местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год.

     Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Новый Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна была закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу. Однако, по признанию Дмитрия Медведева реального самоуправления в России не было создано даже к 2011 году: «Муниципалитеты — это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство». 
 
 

1. Теории местного самоуправления

1.1 Теория свободной общины.

     Эта теория впервые объяснила сущность местного самоуправления, что община первична по отношению к государству, следовательно, государство должно уважать свободу общинного управления.

     Основные  принципы немецкие учёные заимствовали из бельгийского и французского права. Теория свободной общины доказывала, что право общины на заведование своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления.

     Таким образом, из теории свободной общины выделяют следующие принципы организации  местного самоуправления:

• местное самоуправление – управление собственными общинными делами, отличными от дел государства;
• избираемость органов местного самоуправления членами общины;
• разделение общинных дел на собственные дела и дела, перепорученные ей государством;
• органы государства не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общин. Они должны только следить за тем, чтобы община при реализации собственных функций не выходила за пределы своей компетенции.

Эти принципы оказали влияние на развитие законодательства 1830 – 1840-х гг. 

1.2 Общественная (общественно-хозяйственная) теория самоуправления.

     Данная  теория исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. В виде основного признака местного самоуправления сторонники этой теории выдвинули на первый план негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Представители общественной теории (Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков) усматривали сущность самоуправления в том, что в его компетенцию входит выполнение местными союзами тех задач, которые они сами себе ставят, то есть органы самоуправления являются органами не государства, а «местного сообщества».

     В рамках данной теории самоуправляющаяся  община признается в качестве самостоятельного субъекта права, а так же делается упор на признание в ней содержания коммунальной деятельности. «Общественная  теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое, ведало только свои собственные интересы».

     Недостатком данной теории можно считать то, что она смешивала самоуправляющиеся  территориальные единицы с разного рода частноправовыми объединениями. Но принадлежность к какому-либо частноправовому объединению, как и выход из него, зависит от человека, тогда как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления территориальной единицы установлены законом и связаны с местом проживания человека. 

1.3 Государственная теория самоуправления.

     Государственная теория самоуправления получила развитие на основе взглядов, критически оценивающих  общественную теорию. Основные положения  государственной теории были разработаны выдающимися немецкими учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом и более подробно развиты в России видными дореволюционными юристами Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым.

     Сторонники  теории исходили из тесной связи местного самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Они рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного самоуправления. С их точки зрения, любое управление публичного характера – дело государственное.

     Пик популярности государственной теории в России пришелся на середину 70-х  гг. XIX в. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских  учреждениях. В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. В целом, государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного самоуправления 1890–1892 гг. Стоит отметить, что эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью контролируема центральной властью. Но и она не была эффективной, поскольку не приносила, ни реальной пользы населению, ни экономических выгод государству. 
 

1.4 Теория социального обслуживания

     Делает упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач, а именно – предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Согласно данной теории, основная цель муниципальной деятельности – обеспечение благосостояния жителей коммуны.

     Также существуют и социал-реформистские  муниципальные концепции, сторонники которых исходят из возможности  социалистической эволюции буржуазного  местного самоуправления как одного из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на сущность местного самоуправления были в своё время распространены и в России. Например, по мнению М.Д. Загряцкого, классовые буржуазные государства создают правовые формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. И из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление. 

2. Формы осуществления местного самоуправления

     В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Формы непосредственного  осуществления населением местного самоуправления:

• местный референдум
• муниципальные выборы
• голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления
• голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования
• сход граждан
• другие формы

Формы участия населения  в осуществлении  местного самоуправления:

• правотворческая инициатива граждан
• территориальное общественное самоуправление
• публичные слушания
• собрание граждан
• конференция граждан (собрание делегатов)
• опрос граждан
• обращения граждан в органы местного самоуправления
• наказы избирателей
• другие формы

   3. Структура местного  самоуправления

   К органам местного самоуправления относятся: представительные и иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Наименование, структура и порядок деятельности органов местного самоуправления определяется уставами муниципальных образований, федеральным законодательством и законами субъектов Федерации.

   Законодательством установлено обязательное наличие  выборного представительного органа местного самоуправления и предоставляет возможность выбора разных организационных схем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на местном уровне. Закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит понятия «исполнительный орган местного самоуправления».

   Лица, занимающие должности в органах  местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы осуществляется в соответствии с уставом муниципального образования и ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08.01.1998 г. и законами субъектов Федерации.   

 Муниципальные  должности подразделяются:

• на выборные, занимаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления);
• занимаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав этих органов в результате муниципальных выборов;
• иные муниципальные должности, занятые путем заключения трудового договора, которые относятся к муниципальным должностям муниципальной службы.

3.1. Представительные органы, порядок их формирования и организации работы   

 Представительными  органами местного самоуправления  являются дума, муниципальное собрание, муниципальный комитет, совет  и т.п., представляющие собой коллегиальный  орган местного самоуправления. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и в соответствии с порядком, установленным Законом об общих принципах организации местного самоуправления (ст.15). Название, полномочия, структура, организационные формы деятельности и численный состав представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Срок полномочий депутата не может быть менее 2 лет и не более 5 лет, что определяется уставом муниципального образования.

     Свои  полномочия депутаты осуществляют на общественных началах или на постоянной основе с момента их избрания и  до выборов нового состава депутатов.

     Из  своего состава депутаты выбирают председателя представительного органа местного самоуправления, который организует работу этого органа: созывает и ведет заседания, подписывает решения представительного органа и осуществляет другие полномочия в соответствии с уставом муниципального образования и регламентов работы представительного органа.

     Если  уставом предусмотрена должность  главы муниципального образования, то он может быть наделен правом входить в состав представительного  органа местного самоуправления, председательствовать на его заседаниях. В таких случаях  председатель представительного органа из состава депутатов не избирается, а его функции выполняет глава муниципального образования – выборное должностное лицо.

     Представительный  орган образует из числа депутатов  комиссии, комитеты, другие органы для  подготовки вопросов к рассмотрению на заседании представительного органа. К работе этих структурных органов могут привлекаться на общественных началах специалисты (экономисты, социологи и т.п.). Решения комитетов и комиссий, принимаемые по вопросам их ведения, носят рекомендательный характер.

     Депутаты  представительного органа могут  объединяться в депутатские группы (фракции) по партийной принадлежности, политическим и иным интересам. Подобные группы регистрируются в представительном органе.

     Депутаты, избранные от смежных территориальных избирательных округов, могут объединяться в территориальные депутатские группы. Эти группы взаимодействуют с расположенными на их территории предприятиями, организациями, учреждениями, органами территориального общественного самоуправления, изучают общественное мнение, ведут прием избирателей, участвуют в решении вопросов благоустройства территории.

     Правовое, организационно-методическое, информационное и материально-техническое обеспечение  деятельности представительного органа осуществляется обычно через аппарат исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. В этих же целях представительный орган в соответствии с уставом может создавать и собственный аппарат.

     Основной  формой деятельности представительного  органа является сессия (заседание), периодичность созыва которых определяется в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа - как правило не реже одного раза в месяц, в соответствии с планом работы представительного органа. Кроме плановых заседаний могут созываться внеочередные сессии (заседания) по инициативе главы муниципального образования или по требованию депутатов. Для полномочия сессии обычно необходимо присутствие двух третей состава депутатов, конкретное количество депутатов (кворум) устанавливается уставом муниципального образования.

     Депутаты, как правило, работают на непостоянной основе, однако представительный орган  может принять решение о работе всех депутатов на постоянной основе. Депутаты, работающие на постоянной основе из местного бюджета получают заработную плату, размер которой устанавливается решением представительного органа.

     В соответствии с законодательством  депутату установлены соответствующие  полномочия, гарантии и льготы, которые  находят свое отражение в уставе муниципального образования и решениях представительного органа местного самоуправления.   

3.2. Исполнительные органы местного самоуправления

     Муниципальные образования в структуре органов  местного самоуправления создают кроме  представительного органа и иные органы. К иным органам относятся исполнительные органы местного самоуправления. Это соответствует положениям ст.3 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования, «могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Наиболее распространенным наименованием исполнительного органа местного самоуправления в России является «администрация муниципального образования» или «местная администрация». Опираясь на федеральное законодательство и законы субъектов Федерации муниципальные образования самостоятельно выбирают и устанавливают организационную схему исполнительного органа.

     Факторами, влияющими на выбор организационной  структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления являются: размер и уровень социально-экономического развития территории, численность населения, финансовые возможности, национальные и иные местные традиции и др. В крупных муниципальных образованиях исполнительные органы имеют разветвленную структуру и относительно большой штат. Устанавливая штатное расписание исполнительного органа, муниципальное образование руководствуется реестром муниципальных должностей муниципальной службы, который утвержден законом субъекта Федерации.

     В Законе об общих принципах организации  местного самоуправления предлагаются возможные варианты образования  исполнительных органов. Может предусматриваться  должность главы муниципального образования– выборного должностного лица, который возглавляет исполнительный орган местного самоуправления. Он может именоваться главой, мэром города, района и т.п. Руководство исполнительным органом он осуществляет на принципе единоначалия. Глава муниципального образования может избираться населением или представительным органом из числа его депутатов. Это высшее должностное лицо муниципального образования.

     Другой  возможный вариант организации  руководства исполнительным органом  местного самоуправления предусматривает  учреждение должности главы администрации. В отличие от главы муниципального образования он не может возглавлять деятельность по осуществлению местного самоуправления, не входит в состав представительного органа и не может председательствовать на его заседаниях, а является только руководителем администрации муниципального образования и замещает эту должность на контрактной основе (трудового договора).

     Закон об общих принципах организации  местного самоуправления не исключает  возможности образования коллегиального органа управления в системе местного самоуправления.

     В соответствии с уставом муниципального образования руководитель исполнительного  органа либо самостоятельно, либо с  согласия представительного органа назначает своих заместителей и  распределяет между ними обязанности. Обычно в сфере финансово-экономической деятельности, социальной защиты населения и социальной политики, коммунально-бытового обслуживания и др.

     Структура исполнительного органа местного самоуправления включает различные подразделения  отраслевого и функционального  назначения: отделы, управления, комитеты (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и др.). Имеется и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и др.

     Структурные подразделения исполнительного  органа создаются в соответствии со схемой управления конкретным муниципальным образованием, возглавляются руководителем и имеют соответствующие полномочия по осуществлению исполнительной и распорядительной деятельности в определенной сфере согласно уставу муниципального образования и законодательству. Структурные подразделения в соответствии с уставом могут наделяться правами юридического лица.

     Функции и полномочия структурных подразделений  исполнительного органа, организация  и порядок их деятельности определяются специальными положениями, которые утверждаются в порядке, установленном уставом муниципального образования. Сотрудники структурных подразделений исполнительного органа действуют на основании должностных инструкций, утверждаемых, как правило, руководителем соответствующего подразделения по согласованию с руководителем исполнительного органа местного самоуправления.

     Управления  и отделы исполнительного органа самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, руководят  подчиненными им предприятиями, организациями, учреждениями. При структурных подразделениях  в качестве совещательных органов могут создаваться коллегии или консультативные общественные советы, рекомендации которых, в случае необходимости, могут оформляться в форме приказов соответствующих руководителей исполнительного органа.

Заключение

     Говоря  о реализации конституционного права  населения на осуществление местного самоуправления, необходимо осознавать, что эффективность этого процесса во многом зависит не только от наличия  всего комплекса необходимых законов, обеспечивающих организационную и экономическую самостоятельность муниципальных образований, но и от понимания населением своих прав и возможностей в осуществлении местного самоуправления, от действительной способности этими правами грамотно воспользоваться, способности реализации права на местное самоуправление.

     Для действительной способности реализации права на местное самоуправление представляется необходимым:

1) наличие  механизмов осуществления права,  то есть наличие органов, создаваемых населением для реализации своих прав в решении местных вопросов, процедур прямого волеизъявления (референдумы, конференции, сходы) или зависимости от населения создаваемых им органов (выборы, формы контроля). 
Эти вопросы в основном решены в рамках первого, организационного этапа;

2) наличие  возможности осуществления права,  то есть наличие финансово-экономической  базы для обеспечения реальной  самостоятельности населения и  дееспособности создаваемых им  органов (основная задача второго,  экономического этапа);

3) наличие  осознанной воли в осуществлении  права, то есть активное участие  в процессе организации местного  самоуправления не только государства  (через официальные решения его  органов и реализацию их должностными  лицами), но и населения (через  широкое участие в процессе, заинтересованность в его результате). 
Решение этой задачи, видимо, будет являться в основном целью следующего этапа 
(назовем его условно "социальным").