Органы местного самоуправления. 12

Глава 1. Компетенция органов местного самоуправления

Местное самоуправление - один из важнейших институтов, необходимый  элемент демократической организации  государственной и общественной жизни любого государства, считающего себя правовым. Некоторые авторы, в  связи с этим, справедливо отмечают, что, разграничивая в теории сферу  государственной власти и сферу  местного самоуправления, надо иметь  в виду не иную природу органов  местного самоуправления, а специфику  их функций.

В компетенции муниципальных  органов интегрируются многие сложные  и важные проблемы российской государственности. В ней отражается реальное соотношение  центра и мест в нашем государстве, объем децентрализованных функций  государственного руководства. Правовая регламентация компетенции имеет  особое социально-политическое значение. Признание и гарантированность  государством местного самоуправления, установление основных полномочий органов  местного самоуправления в Конституции  РФ или законе предполагают определенные обязательства государства по созданию необходимых экономических, финансовых и правовых условий и предпосылок  реализации компетенции. Объем компетенции  местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным  правом (сложившейся традицией), инициативой  органов местного самоуправления, уровнем  обеспеченности компетенции необходимыми материально-финансовыми ресурсами.

Принадлежащая органам местного самоуправления компетенция реализуется  посредством принятия нормативных  и иных правовых актов. Анализ юридической  силы актов представительных органов, глав муниципальных образований  и глав местных администраций  приводит к заключению, что акты представительных органов обладают большей юридической силой, чем  акты выборных должностных лиц местного самоуправления. В уставах некоторых  муниципальных образований предусматривается право глав муниципальных образований опротестовывать акты представительных органов через механизм «права вето» и через суд.

Существенное значение для  исследования проблем компетенции  органов местного самоуправления имеет  категория «отдельных государственных  полномочий», которыми наделяются органы местного самоуправления. Действующее  законодательство позволяет говорить о двух группах государственных  полномочий в сфере местного самоуправления. Во-первых, это полномочия, принадлежащие  Российской Федерации, а во-вторых, - полномочия, признаваемые за органами государственной власти субъектов  Федерации. Делегирование части  государственных полномочий на уровень  местного самоуправления позволяет  решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для субъекта Федерации и  всего государства. Это, в частности следующие полномочия: содействие децентрализации государственной власти и развитию самоуправленческих начал в жизни общества; обеспечение участия народа в осуществлении государственных властных полномочий; повышение эффективности реагирования на разнообразные интересы и ожидания местных сообществ, отдельных граждан; осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и исполнения программных решений, реализации задач местного значения; создание через передаваемые государственные полномочия рычагов для более гибкого реагирования на требования, связанные с характером переходного этапа в стране.

Принцип передачи властных полномочий, закрепленный в Европейской  Хартии о местном самоуправлении, находит все большее признание  в России. Делегирование полномочий рассматривается как принцип  соответствия данного уровня власти определенному уровню ответственности. Самое большое распространение  практика делегирования государственных  полномочий органам местного самоуправления получила в Швеции, Нидерландах, Германии, Испании. Опыт зарубежных государств показывает, что такая передача полномочий муниципальным органам является одним из средств решения и самой большой проблемы местного самоуправления - финансовой, так как муниципальные органы обеспечивают большую эффективность использования финансовых ресурсов.

В федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ пока нет перечня тех государственных  полномочий, которые могут передаваться муниципальным органам. Такая позиция  имеет как плюсы, так и минусы. С одной стороны, субъекты права  делегирования полномочий вправе оставлять  за собой свободу действий по определению  в каждый конкретный период круга  тех полномочий, которыми могут наделяться муниципальные органы. С другой стороны, отсутствие в законе хотя бы примерного перечня таких полномочий лишает субъекты Федерации определенных ориентиров в собственной законотворческой деятельности в этом направлении. К таким полномочиям могут быть отнесены полномочия в сферах: зашиты прав и свобод человека и гражданина; защиты прав национальных меньшинств; ценовой политики, статистического и бухгалтерского учета; природопользования, охраны окружающей среды; обеспечения экологической безопасности; охраны памятников истории и культуры; защиты прав потребителей; занятости и социальной защищенности населения; осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий; административного производства и др.

Если полномочия передаются законом, то сила правоприменительных  актов органов местного самоуправления не может быть приравнена к силе закона. Поэтому формирование механизма  регулирования отношений, складывающихся при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должно основываться на следующих принципиальных положениях. Во-первых, в законе о наделении органов местного самоуправления

 полномочиями должно содержаться поручение им издавать правоприменительные акты; во-вторых, форма этих актов не может быть иной, кроме той, что указана в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав муниципальных образований); в-третьих, юридическая сила правоприменительных актов не может быть приравнена к силе закона; в-четвертых, органы государственной власти с передачей полномочий не теряют права издания по этим вопросам своих нормативных правовых актов; в-пятых, органы местного самоуправления, получив право издания актов по вопросам, связанным с переданными им полномочиями, не могут вносить изменения в акты Российской Федерации и ее субъектов, принятые ранее по этим вопросам в порядке текущего правового регулирования; в-шестых, следует закрепить за органами местного самоуправления право вносить в установленном порядке предложения с законодательной инициативой (на уровне субъекта Федерации) по вопросам применения либо принятия нового законодательного акта в сфере переданных им государственных полномочий.

Под компетенцией местного самоуправления следует понимать закрепленные за муниципальными образованиями законами, иными нормативными правовыми актами бессрочно либо на определенный срок и обеспеченные необходимыми экономическими и финансовыми ресурсами (но не ниже определенного в установленном  порядке минимального уровня такой  обеспеченности) права, обязанности  и предметы ведения муниципальных  образований, которые они осуществляют в пределах своей территории.

Четко выраженный  в конституционной  норме принцип самостоятельности  управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение  не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке. Разумеется это не исключает необходимости координации действий с государственными органами, чтобы обеспечить поддержку ими планов, программ или конкретных мероприятий органов местного самоуправления.

Федеральный Закон от 12 августа 1995 года "Об основах местного самоуправления" содержит перечень вопросов местного значения, которые праве решать органы местного самоуправления.  В соответствии с Федеральным законом к полномочиям органов государственной власти Ставропольского края в области местного самоуправления относятся:

    1) принятие и  изменение законов Ставропольского  края о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

    2) обеспечение  соответствия законов Ставропольского  края о местном самоуправлении  Конституции Российской Федерации  и законам Российской Федерации;

    3) регулирование  порядка передачи и передача  объектов собственности Ставропольского  края в муниципальную собственность;

    4) регулирование  отношений между краевым бюджетом  Ставропольского края и местными  бюджетами;

    5) обеспечение  сбалансированности минимальных  местных бюджетов на основе  нормативов минимальной бюджетной  обеспеченности;

    6) наделение органов  местного самоуправления законом  отдельными полномочиями Ставропольского  края, передача материальных и  финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

    7) принятие краевых  программ развития местного самоуправления;

    8) защита прав  граждан на осуществление местного  самоуправления;

    9) обеспечение  гарантий финансовой самостоятельности  местного самоуправления;

    10) обеспечение  государственных минимальных социальных  стандартов;

    11) установление  и изменение порядка образования,  объединения, преобразования или  упразднения муниципальных образований,  установление и изменение их  границ и наименований;

    12) компенсация  местному самоуправлению дополнительных  расходов, возникших в результате  решений, принятых органами государственной  власти Ставропольского края;

    13) регулирование  законами Ставропольского края  в соответствии с Федеральным  законом особенностей организации  местного самоуправления с учетом  исторических и иных местных  традиций;

    14) законодательство  о муниципальной службе;

    15) принятие и  изменение законов Ставропольского  края об административных правонарушениях  по вопросам, связанным с осуществлением  местного самоуправления;

    16) установление  порядка регистрации уставов  муниципальных образований.

Вопросы государственного значения, которые могут быть переданы органам местного самоуправления. Приведенный в пункте 3.3. перечень вопросов не является исчерпывающим, так как пунктом 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Рассматривая вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями надо иметь ввиду ряд положений:

1. В соответствии с  Конституцией Российской Федерации  наделение полномочиями производиться  только законом. Но так как  определение правового статуса  местного самоуправления находиться  в совместном ведении Российской  федерации и ее субъектов, передача полномочий осуществляется законом или актами субъектов Российской Федерации, обладающими соответствующей юридической силой.

2. Объем передаваемых  или делегируемых полномочий  не может быть слишком велик.  Не случайно в Конституции  Российской Федерации говорится  об отдельных государственных  полномочиях, хотя критерии оценки этого найти крайне сложно.

3. Наделение полномочиями  должно сопровождаться передачей  необходимых для их осуществления  материальных и финансовых средств.  Это чрезвычайно важное, новое  для российской практики условие,  гарантирующее само выполнение  полномочий и продолжение осуществления  местным самоуправлением присущих  ему главных функций.

4. Государство оставляет  за собой право контроля за реализацией этих полномочий. Такой контроль по общему правилу означает возможность соответствующих органов: давать указания органам местного самоуправления по поводу реализации переданных полномочий, оценивать решения, принимаемые органами местного самоуправления, не только с точки зрения законности, но и по мотивам их целесообразности, отменять или приостанавливать при необходимости отдельные решения.

5. Государственное влияние  не сводиться только к контролю. Оно функционирует в соответствии  с требованиями законности, в режиме общего правопорядка.

В число государственных  полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления в Ставропольском крае, могут входить:

    1) организация  и обеспечение деятельности учреждений  и предприятий социальной защиты  и социального обеспечения;

    2) обеспечение  занятости населения;

    3) охрана окружающей  среды на территории муниципального  образования;

    4) осуществление  государственного архитектурно - строительного  контроля;

    5) ведение записи  актов гражданского состояния;

    6) ведение военного  учета;

    7) организация  деятельности по вопросам гражданской  обороны и чрезвычайным ситуациям;

    8) обеспечение  санитарно - эпидемиологической безопасности;

    9) другие полномочия, предусмотренные законами Ставропольского края.

Можно сделать вывод, что  принцип самостоятельности управленческих действий органов местного самоуправления означает следующее: во-первых, в пределах, установленных законом, это свобода  инициативы и выбора решения по всем этим и иным вопросам местного значения; во-вторых, любое, не противоречащее закону и находящееся в его рамках решение  не требует ни предварительного согласования, ни последующего утверждения государственным органом и тем более не может быт отменено ни в административном, ни в судебном порядке.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной  собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают  местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а  также решают другие вопросы местного значения.

В результате анализа действующего законодательства можно сделать  вывод о неудачной регламентации  компетенции местного самоуправления на федеральном уровне. Дело в том, что в Федеральном законе «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляются лишь предметы ведения муниципальных образований, а полномочия органов местного самоуправления закреплены в серьезно устаревшем законе РФ 1991 г. «О  местном самоуправлении в Российской Федерации». Не вносят должной ясности в этот вопрос и отраслевые нормативные правовые акты, наделяющие органы местного самоуправления  все новыми полномочиями в разных отраслях и сферах, поскольку полномочия эти они устанавливают применительно  к органам местного самоуправления вообще, а не тому или иному их уровню конкретно. Органы же местного самоуправления не могут сами себе устанавливать полномочия,   даже если в обшей форме предметы их ведения определены.

Исследование компетенции  органов местного самоуправления детерминирует  раскрытие сущности муниципального управления, осуществляемого органами местного самоуправления. Муниципальное  управление по сути своей является частью государственного управления, поскольку самостоятельность местного самоуправления в осуществлении своих полномочий не предполагает оторванности органов местного самоуправления от реализации задач и функций государства.

Глава 2. Полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений и в сфере коммунального обслуживания

В соответствии с Федеральным  законом № 131-ФЗ вопросом местного значения поселения и городского округа является обеспечение малоимущих граждан, проживающих  в поселении и нуждающихся  в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с  жилищным законодательством. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ в ст. 14 устанавливает  следующие полномочия органов местного самоуправления в области жилищных отношений:

·учет муниципального жилищного фонда;

·установление размера дохода, приходящегося на каждого члена  семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи  и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан  малоимущими и предоставления им по договорам социального найма  жилых помещений муниципального жилищного фонда;

·ведение в установленном  порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального  найма;

·определение порядка  предоставления жилых помещений  муниципального специализированного жилищного фонда;

·предоставление в установленном  порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма  жилых помещений муниципального жилищного фонда;

·принятие в установленном  порядке решений о переводе жилых  помещений в нежилые помещения  и нежилых помещений в жилые  помещения;

         ·согласование переустройства и перепланировки жилых помещений;

·признание в установленном  порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

·осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, соответствием  жилых помещений данного фонда установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства;

·определение порядка  получения документа, подтверждающего  принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения  в соответствии с условиями и  порядком переустройства и перепланировки жилых помещений и иные вопросы, отнесенные законодательством к их полномочиям.

Кроме этого, органы местного самоуправления поселений и городских  округов осуществляют полномочия по вопросам местного значения в сфере  коммунального обслуживания. Это: 1) организация в границах поселения  электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; 2) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; 3) организация благоустройства и озеленения территории поселения; 4) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

Органы местного самоуправления городских округов и муниципальных  районов осуществляют полномочия по вопросам организации утилизации и  переработки бытовых и промышленных отходов. Органы местного самоуправления муниципальных районов также  решают вопросы по организации в  границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений.

Правовой основой осуществления  данных полномочий является Постановление  Правительства РФ от 23 мая 2006 г. № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам», в котором коммунальные услуги определяются как деятельность исполнителя коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению, водоотведению, электроснабжению, газоснабжению и отоплению, обеспечивающая комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях.

Данным постановлением регулируются отношения между исполнителями  и потребителями коммунальных услуг, устанавливаются их права и обязанности, ответственность, а также порядок  контроля качества предоставления коммунальных услуг, порядок определения размера  платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии, порядок перерасчета размера  платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом жилом помещении  и порядок изменения размера платы за коммунальные услуги при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность.

Контроль за соблюдением законности предоставления коммунальных услуг осуществляется наряду с федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации также органами местного самоуправления в пределах собственных полномочий.

Правовые основы обращения  с отходами производства и потребления  в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую природную среду, а  также вовлечения таких отходов  в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья регулирует Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Ст. 13 данного закона, формулируя требования к обращению  с отходами на территориях муниципальных  образований, устанавливает, что такие  территории подлежат регулярной очистке  от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Ее организация осуществляется органами местного самоуправления. Порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека.

Глава 3. Полномочия органов местного самоуправления в области тарифного регулирования, ценообразования и определения нормативов потребления

Тарифное регулирование как одно из основных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения предусмотрено ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ. Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов устанавливают тарифы на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами, а также осуществляют регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей.

Полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию  тарифов на товары и услуги организаций  коммунального комплекса (за исключением  тарифов на товары и услуги организаций  коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере  электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей могут полностью или частично передаваться на основе соглашений между органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят указанные поселения.

Более подробно данные полномочия регулируются Федеральным законом  от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах  регулирования тарифов организаций  коммунального комплекса». Он устанавливает  основы регулирования тарифов организаций  коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение  и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к  тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

В соответствии с законом подлежат регулированию: тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов. Под тарифами на товары и услуги организаций коммунального комплекса понимают ценовые ставки (одноставочные или двухставочные тарифы), по которым осуществляются расчеты с организациями коммунального комплекса за производимые ими товары (оказываемые услуги) и которые включаются в цену (тариф) для потребителей, без учета надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Тарифы на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости к системе коммунальной инфраструктуры - совокупности производственных и имущественных объектов, в том числе трубопроводов, линий электропередачи и иных объектов, используемых в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, расположенных (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенных для нужд потребителей этих муниципальных образований; тарифы организаций коммунального комплекса на подключение; надбавки к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

Законом также регулируются общие принципы регулирования тарифов  и надбавок. С учетом данных принципов представительные органы муниципальных образований осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса: а) утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры; б) утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; в) устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.

Основы ценообразования  в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, определяющие принципы и методы регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений, иных объектов) к системе коммунальной инфраструктуры и тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, а также предельных индексов максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Этим документом также поясняется порядок реализации методов - установления фиксированных тарифов, установления предельных тарифов, индексации установленных тарифов.

Правила регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в  сфере деятельности организаций  коммунального комплекса, которые  определяют порядок установления тарифов  на товары и услуги организаций коммунального  комплекса, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса, тарифов на подключение вновь создаваемых (реконструируемых) объектов недвижимости (зданий, строений, сооружений, иных объектов) к системе коммунальной инфраструктуры и тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, а также предельных индексов максимально и минимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

В целом, следует отметить, что неадекватная тарифная политика препятствует выводу жилищно-коммунального  хозяйства из кризиса. Повсеместный рост тарифов не влечет за собой  повышения качества и надежности предоставляемых услуг. Тарифное регулирование  должно учитывать прежде всего социальную предназначенность данного комплекса.