Понятие, принципы и виды государственной службы

1. Понятие, принципы и виды государственной службы.

Государственная служба в  России имеет глубокие исторические корни,  а ее традиции уходят корнями  в глубины времени более чем  на тысячу лет. Наша страна переходила от этапа к этапу постепенно,  от дружинной «администрации» к  дворянской, далее к государевой  службе,  главным достижением  которой, в свое время была «Табель  о рангах».  Часто дата ее принятия (24 января 1722 г.) отождествляется с началом государственной службы в России. «Табель» установила три иерархические,  как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб,  по 14 ступеней в каждой.

Далее история государственной  службы проходила непосредственно  соответствуя истории монархической  России. Точку в этой истории поставила  революция 1917г.

 Формирование после  прихода большевиков к власти  в октябре 1917г. новой государственности,  получившей название советской  и просуществовавшей более семидесяти  лет, привело к коренным изменениям  в принципах управления страной  и организации государственной  службы. Становление жестко централизованной  системы власти происходило на  базе аппарата партии большевиков.  Кадровый корпус госслужащих  первоначально формировался прежде  всего из членов РКП(б).

Номенклатурный принцип  начал складываться сразу после  прихода к власти большевиков, но в полном своем виде оформился  только к концу 30-х годов и просуществовал до конца 80-х - полстолетия (номенклатура была упразднена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990г.). Руководящие  посты могли быть заняты только членами  КПСС, рекомендованными на эти должности  соответствующими партийными комитетами. Характерные черты номенклатурной бюрократии: секретность, закрытость, строгий отбор по принципу преданности  компартии, военизированный характер.¹

 Распад СССР и  появление на его месте   нескольких государств, самостоятельных  субъектов международного права,  падение союзного центра остро  поставили перед Российской Федерацией  проблему обеспечения самостоятельного  государственного существования,  задачи становления новой российской  государственности.

До последнего времени  в законодательстве отсутствовало  определение понятия «государственная служба». В юридической литературе в это понятие включалось выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений и  т.д.) трудовой деятельности в соответствии с занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций  государства и оплачиваемой им. При  этом государственными служащими считались  все служащие в любой государственной  организации.

В специальной литературе чаще всего оно определяется на основе действующих правовых актов, исходя из признания того, что государственная  служба есть:

а) разновидность труда  работников государственных организаций, являющихся государственными служащими;

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная служба понимается в широком и узком смысле. Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле — это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах.

Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено  необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления  деятельности государственных организаций.

Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок  прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности  служащих, основания прекращения  и другие вопросы государственной  службы, образуют правовой институт государственной  службы. В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового  и других отраслей права. Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной  службы, составляют часть этого института  и самостоятельный институт административного  права.

Административное право  обслуживает, прежде всего, государственное  управление. Оно определяет административно-правовой статус главным образом государственных  служащих системы государственного управления.

Несмотря на многочисленность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной службы, законодательство в этой сфере имеет  значительные пробелы. Подавляющее  большинство источников - акты Президента. Ни один федеральный закон не принят на основе Федерального закона "Об основах  государственной службы Российской Федерации", хотя в его тексте содержатся отсылочные нормы более  чем к двадцати специальным федеральным  законам.

Государственная служба появилась  в системе социальных отношений  как необходимое условие для  нормальной жизнедеятельности общества и как средство обеспечения других видов социальной деятельности, прежде всего производства, обеспечения  производства главным образом в  интеллектуальном отношении. Недаром  долгое время под службой вообще понималась сфера умственного труда. Однако в настоящее время такой тезис отвергается в качестве критерия для отграничения службы от других видов социальной деятельности.

Государственная служба функционирует  практически во всех сферах жизнедеятельности  государства и общества, таких, как:

а) управление социально-культурной сферой (образованием, здравоохранением, наукой, социальной защитой населения);

б) управление экономикой (промышленностью, сельским хозяйством, использованием и охраной природных  ресурсов, торговлей, финансами, внешнеэкономической  деятельностью);

в) управление административно-политической сферой (обороной, безопасностью, внутренними  и иностранными делами, юстицией).

Необходимо различать  государственную службу как деятельность, с одной стороны, и как совокупность норм права, т.е. правовой институт государственной  службы, с другой.

Анализируя ст. 2 Федерального закона "Об основах государственной  службы РФ"² можно выделить следующие признаки государственной службы:

во-первых, это профессиональная деятельность, т.е. осуществляемая но основе специальных знаний и навыков;

во-вторых, в процессе осуществления  этой деятельности происходит реализация компетенции государственных органов,

в-третьих, эта деятельность направлена на обеспечение функционирования государственных органов;

в-четвертых, такая деятельность представляет собой исполнение должностных  обязанностей конкретными лицами, замещающими  штатные государственные должности. И, наконец, деятельность эта должна быть оплачена исключительно из государственного бюджета.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся  лишь кадры судебных и правоохранительных органов (кстати, судьи являются лицами, замещающими государственные должности  государственной службы со всеми  вытекающими из этого последствиями, в частности на них не распространяется действие Закона об основах: государственной  службы).

Правовые, организационные  и финансово-экономические основы государственной службы Российской Федерации устанавливаются Федеральным  законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ «О государственной  гражданской службе Российской Федерации», Федеральным законом от 27 мая 2003 года N 58-ФЗ «О системе государственной  службы Российской Федерации» и Конституцией Российской Федерации. Актом, специально посвященным регламентации основных вопросов федеральной государственной  службы, является «Закон об основах  государственной службы». Однако правовая основа федеральной государственной  службы не ограничивается только этим Законом. Она осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными правовыми  актами. Более того, Закон не подменяет  во всем ранее изданные правовые акты, регулирующие государственную службу в федеральных органах государственной  власти ряда специализированных отраслей и сфер управления. В соответствии с этим Законом могут приниматься  федеральные законы, устанавливающие  особенности государственной службы отдельных государственных органах.

Законом об основах государственной  службы регламентируется широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной, службы, ее прохождением, социальной защитой государственных  служащих и т.д.

Как отмечалось, Конституция  Российской Федерации в прямой форме  не затрагивает вопроса о государственной  службе в субъектах Российской Федерации. Но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную службу, тем самым предрешает, что государственная  служба в субъектах Федерации  находится в их ведении. Однако,

во-первых, вопросы государственной  службы не во всех субъектах Российской Федерации получили специальную  регламентацию, подобно федеральной  государственной службе;

во-вторых, государственная  служба здесь осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными правовыми  актами;

в-третьих, отдельные вопросы  государственной службы в субъектах  Российской Федерации регламентируются их конституциями и иными правовыми  актами;

в-четвертых, Конституция  Российской Федерации не исключает  издания федеральными органами актов  по вопросам государственной службы в субъектах Российской Федерации. Например, на государственных служащих субъектов Российской Федерации  распространяется, за установленными исключениями, действие трудового законодательства, находящегося, как известно, в совместном ведении Российской Федерации и  ее субъектов.³

В таком же ведении находится  установление общих принципов организации  органов государственной власти, которому могут сопутствовать вопросы  государственной службы в соответствующих  органах.

Закон Российской Федерации  об основах государственной службы является, в сущности, «стержневым», ибо содержит по определенным вопросам нормы, которые обязаны соблюдаться  при регламентации и функционировании государственной службы также в  субъектах Российской Федерации. Например, понятие служащего, квалификационные требования к нему, ограничения при  прохождении им государственной  службы и т.д.⁴

В настоящее время важные полномочия в области государственной  службы субъектов Российской Федерации  осуществляются на федеральном уровне. Например, Указом Президента Российской Федерации установлен порядок назначения на должность и освобождения от должности  глав администраций субъектов Российской Федерации; Законом Российской Федерации  о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной  администрации предусмотрены основания  для досрочного прекращения ее полномочий. Следовательно, решение кадровых вопросов относится не только к правоохранительным органам, о чем имеется прямое указание в Конституции Российской Федерации, но и к другим органам  субъектов Российской Федерации.

Однако с точки зрения конституционного разграничения предметов  ведения и полномочий, по общему правилу, государственная служба субъектов  Российской Федерации находится  в их ведении.

В зависимости от принципа разделения властей различается  государственная служба в органах  представительной, исполнительной и  судебной властей. За этими рамками  остается служба в органах прокуратуры, которая также является государственной. Но вопрос о принадлежности органов  прокуратуры к той или иной власти остается проблематичным. Включение  статей о прокуратуре в главу  Конституции Российской Федерации  «Судебная власть» является механическим, то есть не имеющим концептуальной основы.

Государственная служба организуется и осуществляется с непременным  учетом многообразия и специфики  сфер государственной деятельности. В специальном смысле к государственной  относится служба в различных  специализированных отраслях и сферах — военная служба, служба в органах  внутренних дел, таможенных, налоговых  органах, налоговой полиции и  др. Характерным для регулирования  этих и подобных им видов службы является то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.

2. Понятие и виды государственных служащих.

В соответствии с законом об основах  государственной службы государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, признаки государственного служащего сводятся к тому, что он:

а) гражданин Российской Федерации;

б) замещает государственную должность  в государственном органе;

в) замещает в таком органе должность  государственной службы;

г) выполняет обязанности, определяемые данной должностью;

д) получает за их выполнение денежное вознаграждение за счет средств бюджета.

Лица, занимающие должности в государственных  органах, а также на государственных  предприятиях, в учреждениях и  организациях, но не характеризующиеся  указанными признаками, по Закону об основах  государственной службы, государственными служащими не являются.

Через государственных  служащих реализуются полномочия государственных  органов во всех сферах жизни общества.

Однако состав государственных  служащих неоднороден, их функциональное назначение по реализации полномочий государственных органов разнообразно и трудятся они в неодинаковых условиях. Поэтому их можно подразделить на определенные группы по различным  критериям (см. Рис 3.1.).

1. По масштабу деятельности  органов государственной власти, где они служат, государственные  служащие могут быть разделены  на федеральных служащих и  служащих субъектов Федерации.

Характер деятельности федеральных государственных служащих вытекает из полномочий соответствующих  федеральных государственных органов: Администрации Президента, Аппарата Правительства, аппаратов палат  Федерального Собрания РФ и т.д.

Рис. 3.1. Классификация  государственных служащих⁵

В субъектах Федерации  сосредоточена основная часть государственных  служащих, что во многом обусловлено  продолжающейся децентрализацией государственного управления. На государственной службе субъектов Федерации состоят  государственные служащие, осуществляющие полномочия по предметам ведения  органов государственной власти этих субъектов.

2. Если взять за основу  такой критерий, как особенности  службы в федеральных государственных  органах, то выделяются гражданские  и милитаризованные служащие (военнослужащие, сотрудники органов внутренних  дел, налоговой полиции и др.). Например, военная служба как  особый вид государственной службы  предусматривает исполнение военнослужащими  специфических обязанностей, в том  числе при необходимости участие  в боевых действиях, несение  боевого дежурства (боевой службы), защиту жизни, здоровья, чести  и достоинства личности, оказание  помощи правоохранительным органам  в обеспечении законности и  правопорядка.

3. В соответствии с  принципом разделения властей  различаются государственные служащие  органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.

Органы законодательной  власти выполняют законодательную  и контрольную функции в отношении  органов исполнительной власти в  пределах, установленных Конституцией РФ. Для успешного выполнения этих ответственных функций, например, палаты Федерального Собрания должны располагать  высококвалифицированными аппаратами сотрудников. Поэтому сюда на должности  категорий «Б» и «В» (руководители аппарата и секретариата, их помощники  и советники, начальники управлений и отделов и др.) подбираются  специалисты-практики и ученые в  области государственного управления, информатики, экономики, финансов, права. Только такой аппарат способен обеспечивать нормальную работу парламента.

Органы исполнительной власти осуществляют организационно-управленческую и исполнительно-распорядительную деятельность, обеспечивающую бесперебойное  функционирование государства и  его аппарата. В их системе занято более 85% государственных служащих. Управление требует прежде всего  способностей к комплексному, системному и прогностическому видению общественных явлений, процессов, отношений. Эти  качества необходимы всем руководителям, самостоятельно принимающим управленческие решения, и другим государственным  служащим, участвующим в подготовке таких решений. Главным критерием  пригодности для занятия той  или иной должности категорий  «Б» и «В» в сфере исполнительной власти становится профессиональная подготовка на уровне мировых стандартов.

Судебная власть, согласно ст. 118 Конституции, осуществляется посредством  конституционного, гражданского, административного  и уголовного судопроизводства. Есть у судебной власти и другая функция  – возможность контроля за законностью  актов государственных и иных органов (ч. 2 ст. 120 Конституции). Обеспечение  исполнения полномочий судей возложено  прежде всего на аппараты соответствующих  судов, в которых учреждены должности  категорий «Б» и «В». Кроме  того, имеются специальные государственные  органы, на которые возложен ряд  функций по обеспечению исполнения полномочий судей. Так, Федеральным  законом от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах» на службу судебных приставов возложены задачи по обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также по исполнению судебных актов и актов других органов.

4. По объему должностных  полномочий государственные служащие  подразделяются на должностных  лиц и служащих, не являющихся  должностными лицами. Применявшееся  ранее разделение служащих внутри  категории: руководителей, специалистов  и технических исполнителей –  с чем были связаны государственно-властные  полномочия и их объем –  утратило свое значение. Теперь  характер государственно-служебных  отношений и объем государственно-властных  полномочий государственных служащих  вытекает из установленного деления  занимаемых ими государственных  должностей категорий «А», «Б»  и «В».  

5. В зависимости от  срока службы можно выделить  государственных служащих, назначаемых  на государственную должность  на неопределенный срок (например, на должность категории «В»), на  определенное время (например, на  должность категории «Б»), с установленным  испытательным сроком (при поступлении  на государственную службу).

6. В зависимости от  требований, предъявляемых к уровню  образования и профессиональной  подготовке, государственные служащие  подразделяются на пять групп  соответственно делению государственных  должностей государственной службы (высшие, главные, ведущие, старшие  и младшие).

7. Критерием для подразделения  государственных служащих являются  и квалификационные разряды (звания, классы, чины, ранги). Их особенностью  является то, что они присваиваются  персонально каждому государственному  служащему, замещающему должность  категории «Б» или «В», с  учетом его личных достоинств, по результатам квалификационного  экзамена или аттестации. Лица, которым  присвоены соответствующие квалификационные  разряды, носят форменную одежду, могут иметь знаки различия, в частности погоны.

Квалификационные разряды  подразделяются на группы соответственно тем группам, на которые подразделяются государственные должности государственной  службы. В этом выражается неразрывность  сущности квалификационного разряда  с той или иной должностью категории  «Б» или «В», зависимость разряда 6т замещаемой должности. Следовательно, квалификационные разряды указывают  на соответствие государственных служащих квалификационным требованиям, предъявляемым  к государственным должностям государственной  службы соответствующих групп. При  продвижении на более высокую  должность у государственного служащего, отвечающего другим установленным  требованиям, возникает право на присвоение ему квалификационного  разряда (звания, класса, чина, ранга), предусмотренного для этой должности.

1. Государственные должности.

В общем виде под должностью понимается учрежденная в установленном порядке первичная структурная (организационная) единица, отражающая содержание и объем полномочий занимающего ее лица. Эта организационно-правовая категория присуща только служащим: другие группы населения работают по специальности (например, рабочие в промышленном комплексе), учатся (студенты, учащиеся) и т.д.

В Федеральном законе от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной  службы Российской Федерации» дано понятие  государственной должности в  современном ее значении в отличие  от всякой другой – негосударственной. Государственной называется только должность в федеральных органах  государственной власти, органах  государственной власти субъектов  Федерации, а также в иных государственных  органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, с установленным  кругом обязанностей по исполнению и  обеспечению полномочий данного  государственного органа, денежным содержанием  и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

К числу «иных» государственных  органов, образуемых в соответствии с Конституцией, относятся: Центральный  банк России, Совет Безопасности, Администрация  Президента и его полномочные  представители, дипломатические представители  Российской Федерации в иностранных  государствах и международных организациях, Счетная палата, Прокуратура, Аппарат  Правительства, должности Уполномоченного  по правам человека, Председателя, заместителя  Председателя, секретаря и члена  Центральной избирательной комиссии РФ, занимающего должность на постоянной основе, а также территориальные  органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти для осуществления  своих полномочий.

¹ А.В. Оболонский Государственная служба, М.1999г.

² ФЗ от 31.07.95 «Об основах государственной службы РФ» //СЗРФ, 95, №31

³ Овсянко Д.М. «Административное право» Учебное пособие для юридических институтов и факультетов – М., Юристъ, 1997г

⁴ Тихомиров Ю.А. «Курс административного права и процесса» – М., 1998г