ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ  УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

МСХА  им. К.А. ТИМИРЯЗЕВА

 «Правовое положение зон чрезвычайной экологической ситуации» 
 
 

Выполнил : 
 
 

Москва

2010г. 
 
 

Введение

       Одним из условий нормального существования  и развития человека, а также общества в целом, является благоприятная  экологическая обстановка, экологическая  безопасность.

       Экологическая безопасность - это состояние защищенности окружающей среды, населения, территорий, хозяйственных и иных объектов от различных угроз, возникающих вследствие негативных изменений компонентов  окружающей среды в результате антропогенной  деятельности, природных явлений  и противоправных деяний.

       Угроза  экологической безопасности выражается в повышенной вероятности гибели отдельных природных объектов, существенного  загрязнения, отравления или заражения  окружающей среды. Масштабы негативного воздействия на окружающую среду определяются исходя из размеров поражения окружающей среды, его устойчивости, возможности устранения, воздействия на жизнь и здоровье населения. Контроль за состоянием окружающей среды со стороны государства выражается в детальном правовом регулировании данного вопроса.

       Актуальность  темы обусловлена усилением негативного  антропогенного воздействия на окружающую среду, и, как следствие, необходимости  более четкого правового регулирования  взаимодействия человеческого общества с окружающей средой. 
 
 
 

Глава 1. Понятие зоны чрезвычайной экологической ситуации

       Чрезвычайная  ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного  бедствия, которые могут повлечь  или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или  окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение  условий жизнедеятельности людей.¹¹ ст. 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» № 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года (Принят Государственной Думой 11 ноября 1994 года)

       Чрезвычайные  ситуации классифицируются в зависимости  от количества людей, пострадавших в  этих ситуациях, у которых оказались  нарушены условия жизнедеятельности, размеры материального ущерба, а  также границы зон распространения  поражающих факторов чрезвычайных ситуаций. Они подразделяются на локальные, муниципальные, межмуниципальные, региональные, межрегиональные, федеральные. Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяются на:

       а) чрезвычайную ситуацию локального характера, в результате которой территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности  людей (далее - зона чрезвычайной ситуации), не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью (далее - количество пострадавших), составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей природной среде и  материальных потерь (далее - размер материального  ущерба) составляет не более 100 тыс. рублей;

       б) чрезвычайную ситуацию муниципального характера, в результате которой  зона чрезвычайной ситуации не выходит  за пределы территории одного поселения  или внутригородской территории города федерального значения, при  этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального  ущерба составляет не более 5 млн. рублей, а также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера;

       в) чрезвычайную ситуацию межмуниципального  характера, в результате которой  зона чрезвычайной ситуации затрагивает  территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную  территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей;

       г) чрезвычайную ситуацию регионального  характера, в результате которой  зона чрезвычайной ситуации не выходит  за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального  ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;

       д) чрезвычайную ситуацию межрегионального характера, в результате которой  зона чрезвычайной ситуации затрагивает  территорию двух и более субъектов  Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального  ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей;

       е) чрезвычайную ситуацию федерального характера, в результате которой количество пострадавших составляет свыше 500 человек  либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей. ²² ст. 1 Постановления Правительства РФ от 21 мая 2007 года № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»

       Под чрезвычайными ситуациями иногда понимают не только экологические и иные ситуации, связанные со стихийными бедствиями, взрывами магистральных трубопроводов, наводнениями, землетрясениями и  т.д. Такие нарушения окружающей среды нередко затрагивают целые  экосистемы и носят устойчивый характер, для ликвидации последствий которых, как правило, необходимы большие  сроки и громадные материальные средства.

       Зонами  чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории, где в результате хозяйственной  и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. ³³ ст. 58 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ (Принят Государственной Думой 20 декабря 2001 года, Одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 года)

Признаки  зоны чрезвычайной экологической ситуации:

• начало процесса разрушения экологических систем; глобальное загрязнение среды, многократно превышающее ПДК;
• дефицит пресной воды, истощение поверхностных и подземных вод, потеря плодородия почв, полное истощение лесов, оскудение животного мира; резкое увеличение заболеваемости и смертности.

       Зонами  чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия могут  объявляться водные объекты, их части  и их водосборные площади, где  в результате хозяйственной деятельности или природных процессов происходят изменения, угрожающие здоровью людей, животному и растительному миру, состоянию окружающей природной  среды.⁴⁴ Абанина Е.Н., Зенюкова О.В., Сухова Е.А. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды". - Изд-во «Ось-89» 2006 г. - 480 с.

Глава 2. Порядок образования  и функционирования зон чрезвычайной экологической ситуации

       Зоны  чрезвычайной экологической ситуации объявляются указами Президента или постановлениями Правительства  РФ в случаях крупных аварий, катастроф, стихийных бедствий, повлекших нарушение  экологического равновесия, уничтожение  естественных экологических систем, угрожающих здоровью и жизни людей  на основании заключения государственной  экологической экспертизы.

       Инициаторами  объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации могут быть федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъекта РФ, органы местного самоуправления этих территорий. Для постановки вопроса об объявлении территории зоной чрезвычайной экологической  ситуации инициатор подготавливает материалы о состоянии окружающей природной среды и организует разработку программы экологической  реабилитации территории. Затем инициатор  объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации обращается в Правительство РФ с обоснованием необходимости объявления территории в таком качестве. По поручению  Правительства РФ Минприроды России проводит государственную экологическую  экспертизу материалов о состоянии  окружающей природной среды. По ее результатам  Минприроды России подготавливает и  вносит в Правительство РФ проект Указа Президента РФ «Об объявлении территории зоной чрезвычайной экологической  ситуации».

       Границы зон чрезвычайных ситуаций определяются назначенными в соответствии с законодательством  Российской Федерации и законодательством  субъектов Российской Федерации  руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации  чрезвычайных ситуаций, установленной  Правительством Российской Федерации, и по согласованию с исполнительными  органами государственной власти и  органами местного самоуправления, на территориях которых сложились  чрезвычайные ситуации.⁵⁵ ст. 5 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» № 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года (Принят Государственной Думой 11 ноября 1994 года)

       В зоне чрезвычайной экологической ситуации проводятся следующие мероприятия:

• во-первых, ограничение, приостановление, прекращение или перепрофилирование экологически вредных производств,
• во-вторых, осуществление мероприятий по восстановлению потерь в природной среде, оздоровлению окружающей среды,
• в-третьих, компенсация вреда здоровью граждан, выдача экологического пособия и других льгот.

       Финансирование  затрат по оздоровлению зон экологического бедствия, компенсации причиненного вреда, осуществление различного рода экологических льгот производится за счет средств предприятий, учреждений, организаций, - непосредственных виновников деградации природной среды, аварий или катастроф, а также за счет целевых средств федерального, региональных и муниципальных бюджетов.

       Общее руководство созданием и функционированием  зон чрезвычайных (а не только экологических) ситуаций в целом Правительство  возложило на Министерство РФ по делам  гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий  стихийных бедствий (МЧС). МЧС РФ действует на основе Положения «О Российской системе предупреждения и действий в чрезвычайных ситуация», утвержденного Правительством РФ 18 апреля 1992 г. Положение подразделяет всю систему предупреждения и  действия на две подсистемы: территориальную  и функциональную.

       В рамках территории и функций МЧС  РФ координирует свои связи с органами Минприроды, Госкомсанэпиднадзора, МВД, МИД Безопасности, Минсельхоза, Госатомнадзора, Госгортехнадзора, Минздрава, Минэкономики, Минфина и т.д. Финансовые средства на ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций расходуются из резервного фонда Правительства РФ. Основанием для расходования средств является решение

Правительства РФ, которое принимается на основе заявки МЧС, Минфинансов, Минэкономики. Выделенные средства расходуются на выполнение аварийно-спасательных работ, оказание материальной помощи пострадавшим, развертывание и содержание временных  пунктов проживания.⁶⁶ Доржиев Ж.Б., Хамнаев И.В. Экологическое право: Учебно-методическое пособие. - Улан-Удэ: Изд-во ВСГТУ, 2006. 292 с.

Глава 3. Предупреждение и  ликвидация последствий  чрезвычайных ситуаций

       Предупреждение  чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно  и направленных на максимально возможное  уменьшение риска возникновения  чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде  и материальных потерь в случае их возникновения.⁷⁷ ст. 1 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» № 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года (Принят Государственной Думой 11 ноября 1994 года)

       Для осуществления данных мероприятий  создана Единая государственная  система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, которая объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов  местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение  вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

       Основными задачами единой государственной системы  предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются:

• разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
• осуществление целевых и научно-технических программ, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повышение устойчивости функционирования организаций, а также объектов социального назначения в чрезвычайных ситуациях;
• обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;
• сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
• подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях;
• организация своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях в местах массового пребывания людей;
• прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций;
• создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
• осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
• ликвидация чрезвычайных ситуаций;
• осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, проведение гуманитарных акций;
• реализация прав и обязанностей населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций, а также лиц, непосредственно участвующих в их ликвидации;

международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.⁸⁸ ст. 4 Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» № 68-ФЗ от 21 декабря 1994 года (Принят Государственной Думой 11 ноября 1994 года)

       Ликвидация  чрезвычайных ситуаций включает аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию  зон чрезвычайных ситуаций, прекращение  действия характерных для них  опасных факторов.

       Ликвидация  чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов  местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях  которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных  сил и средств в установленном  законодательством порядке привлекаются силы и средства федеральных органов  исполнительной власти.

       Важной  предпосылкой минимизации неблагоприятных  последствий чрезвычайных ситуаций является подготовка населения в  области защиты от них и лиц, которые  могут быть вовлечены в деятельность по ликвидации таких ситуаций.

       Подготовка  населения к действиям в чрезвычайных ситуациях осуществляется в организациях, в том числе в образовательных  учреждениях, а также по месту  жительства. Подготовка руководителей  и специалистов организаций, а также  сил единой государственной системы  предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется в учреждениях  среднего и высшего профессионального  образования, повышения квалификации, на курсах, в специальных учебно-методических центрах и непосредственно по месту работы.⁹⁹ Бринчук М.М. Экологическое право:Учебник. -М.: Изд-во «Юристъ»,2005. - 670с.

       Комплекс  мероприятий по оздоровлению экологической  обстановки, включая реабилитацию нарушенных природных комплексов, снижение уровня воздействия хозяйственной и  иной деятельности на окружающую среду  оформляется в виде проекта федеральной  целевой Программы неотложных мер  по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения.

       Функции государственного заказчика федеральной  целевой Программы неотложных мер  по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения  возлагаются на инициатора объявления территории зоной чрезвычайной экологической  ситуации, который осуществляет разработку проекта Программы совместно  с местными природоохранительными  и санитарно-эпидемиологическими  органами управления и контроля, научно-исследовательскими и проектными организациями.

Подготовка  федеральной целевой Программы  включает в себя два аспекта:

• разработку неотложных мер и мероприятий по улучшению состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки, здоровья населения;
• создание условий для субъектов хозяйствования в целях организации устойчивого социально-экономического развития территории.

       Источниками финансирования Программы являются целевые средства федерального бюджета; средства бюджетов различных уровней; средства предприятий-экологопользователей, загрязняющих окружающую среду, и их отраслевых объединений; средства экологического фонда; заемные средства (кредиты). Используются также средства благотворительных  фондов и иностранные инвестиции.

       Организация деятельности по выполнению утвержденной Программы и ответственность  за ее выполнение возлагаются на главу  администрации территории, объявленной  зоной чрезвычайной экологической  ситуации.

       По  истечении срока выполнения этой Программы администрация территории подготавливает материалы о состоянии  окружающей среды и реализации мероприятий  Программы и представляет их на государственную  экологическую экспертизу.

       Вопрос  о снятии статуса зоны чрезвычайной экологической ситуации принимается  по результатам государственной  экологической экспертизы по истечении  срока, который был установлен Правительством РФ при подготовке решения об объявлении зоны. Госкомэкология РФ подготавливает и вносит в Правительство РФ проект Указа Президента РФ «О снятии с  территории статуса зоны чрезвычайной эко-логической ситуации». После рассмотрения и одобрения материалов государственной  экологической экспертизы Правительство  РФ представляет Президенту РФ этот проект для принятия соответствующего решения.¹¹⁰ Приказ МПР РФ от 6 февраля 1995 года N 45 Об утверждении "Временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации"⁰

       Предупреждение  и ликвидация последствий вредного воздействия вод должны осуществляться федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными собственниками водных объектов, которые обязаны принимать меры для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия  вод, таких, как наводнения, затопления и подтопления; разрушения берегов, плотин, дамб и других сооружений; заболачивания  и засоления земель; эрозии почв, образования оврагов, оползней, селевых  потоков.

       В случаях, предусмотренных законодательством  РФ, для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия  вод Правительством РФ и (или) органами исполнительной власти субъектов РФ могут создаваться специальные  комиссии, решения которых, принятые в пределах их полномочий, являются обязательными для всех граждан  и юридических лиц.

       Водопользователи  в случае стихийных бедствий и  аварий на водных объектах призваны принимать  участие в мероприятиях по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Эти мероприятия  проводятся по согласованию с федеральным  уполномоченным Правительством РФ государственным  органом исполнительной власти в  области управления использованием и охраной водного фонда и  с органами местного самоуправления.

       Правительством  РФ утвержден План взаимодействия федеральных  органов исполнительной власти при  проведении работ по поиску и спасанию людей на море и в водных бассейнах  Российской Федерации; ежегодно утверждается план основных мероприятий РФ по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; утверждены Федеральные целевые  программы "Создание и развитие Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях", "Защита от наводнений населенных пунктов, народнохозяйственных объектов, сельскохозяйственных и других ценных земель в Приморском крае".

       Значительную  угрозу представляет подтопление. В  целях защиты городов, населенных пунктов, хозяйственных и других объектов от подтопления подземными водами, предотвращения аварийных ситуаций и улучшения санитарно-эпидемиологической и экологической обстановки систематически принимаются постановления Правительства  РФ, одобряются меры по защите от подтопления  территорий Российской Федерации. Среди  них:

• разработка концепции защиты освоенных территорий России от подтопления и его неблагоприятных последствий; организация и введение учета наличия и состояния подтопленных земель на территориях Российской Федерации;
• обеспечение контроля за соблюдением нормативных требований при использовании подверженных подтоплению земель включая их застройку и эксплуатацию зданий и сооружений;
• разработка и осуществление неотложных организационных и инженерных мероприятий по защите территорий от подтопления; изучение процессов подтопления территорий промышленных районов и сельскохозяйственных земель.

       Одним из распространенных в России видов  стихийных бедствий и подтоплений  являются ежегодные паводки в  апреле - мае. Ежегодным постановлением Правительства РФ, например "Об организации  безаварийного пропуска паводка... года", предусматривались обеспечение  безопасности и информирование населения, подготовка его возможной эвакуации, организация медицинской помощи и жизнеобеспечения, комплекс первоочередных противопаводковых работ по защите городов, населенных пунктов и хозяйственных  объектов, расположенных на паводкоопасных территориях.

       Подобные  постановления адресуются: Федеральному агентству водных ресурсов; Министерству РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Федеральной службе по гидрометеорологии  и мониторингу окружающей среды; Министерству промышленности и энергетики РФ; органам исполнительной власти субъектов РФ, т.е. организаций, заинтересованных в предупреждении высокого весеннего  паводка.

       Паводковые  комиссии, создаваемые Правительством РФ и (или) органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления, являются наиболее распространенными из специальных  комиссий для предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия  вод. Комиссиям предоставляются  широкие права, в частности по приостановлению водопользования  в соответствии с ВК РФ; внесению предложений и принятию решений, за неисполнение которых устанавливается  и применяется административная ответственность в соответствии с КоАП РФ; ограничению прав собственности  на водные объекты согласно ГК РФ.

       Обильные  водостоки как на европейской, так  и на азиатской части России актуализируют  проблемы предупреждения вредного воздействия  вод. Наводнения на реках Лене и Кубани уже в XXI в., повлекшие человеческие жертвы и принесшие значительный ущерб поселениям, имуществу, потребовали  пересмотра отношения общества, государства  к финансированию противопаводковых  мероприятий, к принятию срочных  мер, предусмотренных водным законодательством.

       Против  виновных в невыполнении требований законодательства возбуждены уголовные  дела, за короткий период с федеральной  помощью восстановлен г. Ленск в  Республике Саха (Якутия), перенесены на более высокие места строения ряда поселений в Краснодарском  крае.¹¹¹ С.А. Боголюбов, Н.В. Кичигин, М.В. Пономарев. Комментарий к Водному Кодексу Российской Федерации (постатейный) ЗАО «Юстицинформ», 2007 г.¹

       Законодательством предусматривается порядок организации  работы железнодорожного транспорта в  чрезвычайных ситуациях. В частности, в ней сказано, что владелец инфраструктуры и перевозчик принимают незамедлительные меры по ликвидации последствий транспортных происшествий, стихийных бедствий (заносов, наводнений, пожаров и других), вызывающих нарушение работы железнодорожного транспорта. Для принятия указанных  в настоящем пункте мер владелец инфраструктуры и перевозчик за счет собственных средств должны содержать  специализированные подразделения  по ликвидации чрезвычайных ситуаций, иметь запас материальных и технических  средств, перечень которых определяется федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта по согласованию с заинтересованными  федеральными органами исполнительной власти, или заключить соответствующие  договоры со сторонними специализированными  организациями.