Правовое регулирование банковской деятельности

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ  БАНКОВСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Банковскую систему российской Федерации составляют: Государственный  Центральный Банк Российской Федерации, коммерческие банки и другие кредитные  организации. Такая двухуровневая  система банков закреплена в ст.2 Федерального закона "О банках и  банковской деятельности"1.

Банковская система страны предназначена для осуществления  денежных расчетов между организациями, необходимость которых вызывается в первую очередь осуществлением предпринимательской деятельности. Через банковскую систему проходят практически все денежные ресурсы, кроме наличности, находящейся на руках у населения. От работы банков во многом зависит нормальное функционирование денежного оборота, финансовой системы  и экономики в целом. Наглядным  доказательством этого можно  назвать события, вызванные решениями  Правительства РФ от 17 августа 1998 года, за которыми последовало разрушение многих банков, нарушение денежных расчетов между юридическими лицами и потеря доверия иностранных  инвесторов. И это при том, что  существующие в стране банки представляют собой не простую совокупность разрозненных кредитных организаций, а организованную систему.

В первые годы перестроечного процесса в стране появлялось огромное число различных коммерческих банков с разветвленной сетью филиалов и отделений по всей стране. Многие из них, не выдерживая конкуренции или  просто не найдя своей ниши в банковской структуре, прекращали свою деятельность, вызывая неблагоприятные экономические  последствия для своих клиентов.

Количественный состав кредитных  учреждений в рыночной экономике  не может регулироваться государством. Он может зависеть лишь от объективной  потребности экономики в банках. Регулирование со стороны государства должно быть направлено на упорядочение банковской системы, обеспечение ее стабильности и эффективности.

Банковская сфера России открыта и доступна для иностранных  инвестиций. В нашей стране могут  создаваться кредитные организации  с долевым или полным участием иностранного капитала. Зарубежным банкам предоставлена возможность учреждать  в России свои дочерние кредитные  организации - юридические лица, открывать  филиалы и представительства.

Кредитные организации с  участием иностранного капитала подчиняются  действующему в Российской Федерации  правовому режиму и входят в банковскую систему России. Подобные же кредитные  учреждения российских банков за рубежом  подчиняются установленному в стране пребывания национальному правовому  режиму и не входят в состав российской банковской системы.

Таким образом, банковскую систему  Российской Федерации составляют: Банк России, его учреждения, кредитные  организации, включая дочерние банки  иностранных и международных  банков, их филиалы и представительства.

Центральный Банк Российской Федерации (Банк России) возглавляет  банковскую систему России.

Функции ЦБ РФ определены Федеральным  законом РФ от 26 апреля 1995 г. "О  внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О центральном  банке РСФСР (Банке России)"1. Важнейшими его функциями являются: разработка и проведение единой государственной  денежно-кредитной политики, направленной на защиту и обеспечение устойчивости рубля; осуществление валютного  регулирования, включая операции по покупке и продаже иностранной  валюты; организация и осуществление  валютного контроля как непосредственно, так и через уполномоченные банки  и др.

По своей сущности, задачам  и функциям Центральный Банк Российской Федерации имеет двойственную природу. Он может работать в режиме кредитной организации и в то же время является органом исполнительной власти государства относительно всех других кредитных учреждений и всех участников кредитно-расчетных правоотношений2.

Основные цели и задачи Центрального банка РФ заключаются  в организации финансовых отношений  и контроле за их состоянием. Центральный банк РФ монопольно осуществляет эмиссию денежной массы, организует обращение денег.

В качестве органа исполнительной власти Банк России наделен широкими полномочиями по регулированию кредитно-расчетных  отношений. К его компетенции  в соответствии с действующим  законодательством относится:

установление правил расчетных  и других банковских операций;

государственная регистрация  кредитных организаций;

выдача лицензий кредитным  организациям и организациям, занимающимся их аудитом; отзыв выданных лицензий;

определение порядка ведения  кассовых операций, всех налогов, сборов, пошлин и других платежей на территории Российской Федерации (ч.3 ст.26 указанного закона);

установление обязательных для кредитных организаций экономических  нормативов;

организация системы рефинансирования, т.е. аккумулирование части финансовых резервов кредитных организаций  и использование аккумулированных средств как своих кредитных  ресурсов, предоставляемых коммерческим банкам в качестве кредитов;

регулирование размера ссудного процента путем установления учетной  ставки по кредитам Банка России (ставки рефинансирования);

надзор за деятельностью  кредитных организаций;

регистрация эмиссии ценных бумаг кредитными организациями;

валютное регулирование  и валютный контроль и иные полномочия, предусмотренные Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)"1 и другими законодательными актами.

В качестве кредитной организации  Банк России:

- осуществляет межбанковское кредитование, т.е. представляет кредиты коммерческим банкам на условиях срочности, возвратности и возмездности;

- совершает операции по покупке и продаже иностранной валюты, в частности, систематически участвует в аукционных торгах на Московской межбанковской валютной бирже (ММВБ), по результатам которых определяется текущий обменный курс рубля относительно американского доллара и других иностранных валют;

- открывает и обслуживает банковские счета некоторых организаций, финансируемых из федерального бюджета через Федеральное казначейство.

Банк России вправе осуществлять самостоятельно или по поручению  Правительства Российской Федерации  все виды банковских операций, если это не запрещено законом.

За оказание некоторых  видов услуг Банк России вправе взимать  плату (например, за расчетные услуги, оказываемые кредитным организациям) 2.

Уставный капитал и  иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Центральному банку РФ принадлежит доля в уставных капиталах Сберегательного банка  Российской Федерации, Внешторгбанка  Российской Федерации и пяти российских заграничных банков, а также в  уставном капитале некоторых других российских банков, но с 1 января 2000 г. Банк России обязан произвести отчуждение этих долей1. В ведении Банка России находятся резервы иностранной валюты, золотой запас, драгоценные металлы и некоторые другие ценности Российского государства.

Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Основными структурными подразделениями Банка России являются его главные территориальные управления и национальные (централизованные государственные банки) субъектов Федерации; безналичные расчеты осуществляются через действующие при этих подразделениях расчетно-кассовые центры, в которых открыты корреспондентские счета кредитных организаций; инкассация денежной наличности производится местными отделениями Российского объединения инкассации.

Высшим органом Банка  России является Совет директоров в  составе Председателя Банка России и двенадцати членов. Председатель Банка России назначается на должность  Государственной Думой по представлению  Президента Российской Федерации сроком на 4 года.

Двойственная правовая природа  Центрального Банка РФ сказывается  на его правовом статусе. В соответствии с Законом, Банк России является юридическим  лицом, но тем не менее он не регистрируется в налоговых органах как налогоплательщик. Законом Банк России и его учреждения освобождены от уплаты всех налогов, сборов, пошлин и других платежей на территории Российской Федерации (ч.3 ст.26 указанного закона). Это вызвано особым правовым режимом прибыли Банка России, которая является единым из основных источников федерального бюджета.

По Закону получение прибыли  не является целью деятельности Банка  России (ст.3). Но, совершая банковские операции как обычная кредитная организация, например, продавая иностранную валюту, золото, совершая сделки по купле-продаже  ценных бумаг, Банк России не может  не преследовать цели извлечения прибыли, иначе он не был бы банком. К тому же совершение таких сделок без получения  прибыли противоречило бы интересам  государства.

Законодатель обязывает  Банк России перечислять в Федеральный  бюджет 50% фактически полученной балансовой прибыли по итогам года после утверждения  годового отчета Банка России Советом  директоров. Оставшаяся прибыль Банка  России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения (ч.1 ст.26). Таким образом, де-факто Банка России является коммерческой организацией, но законодатель не отнес его к коммерческим организациям с тем, чтобы создать для Банка России особые правовые условия деятельности, отличные от других кредитных организаций.

У Банка России нет устава. Свою деятельность он осуществляет непосредственно  на основании Федерального закона "О  Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)".

Поскольку Банк России обладает всеми признаками юридического лица и признан таковым Законом, он является участником гражданско-правовых отношений. В случае неисполнения или  ненадлежащего исполнения Банком России своих обязательств, он должен нести  ответственность перед лицами, чьи  интересы им нарушены. Имущественная  ответственность Банка России как  участника кредитно-расчетных правоотношений должна строиться согласно п.3 ст.401 ГК РФ независимо от его вины.

Не исключена ответственность  Банка России и как государственного органа в порядке ст.16 ГК РФ за убытки, причиненные незаконными действиями (или бездействием), например, в случаях  несвоевременного отзыва лицензии у  коммерческого банка, прекратившего  в одностороннем порядке банковские операции, необоснованного отказа в  регистрации эмиссии ценных бумаг  коммерческого банка, просрочки  возврата резервного фонда банку, находящемуся в процессе ликвидации и т.д. В  сфере управленческих отношений  Банк России несет имущественную  ответственность только при наличии  вины.

Оборот финансовых ресурсов, кредитно-расчетные операции, инкассация и выдача денежной наличности осуществляются через кредитные организации  и с их участием.

Легальное понятие кредитной  организации дано в ч.1 ст.1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности": кредитная организация - юридическое лицо, которое для  извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального Банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные Федеральным законом. Перечень банковских операций содержится в ч.1 ст.5 того же Закона. К ним относятся:

1) привлечение денежных  средств физических и юридических  лиц во вклады (до востребования  и на определенный срок);

2) размещение привлеченных  средств от своего имени и  за свой счет;

3) открытие и ведение  банковских счетов физических  и юридических лиц;

4) осуществление расчетов  по поручению физических и  юридических лиц, в том числе  банков - корреспондентов, по их  банковским счетам;

5) инкассация денежных  средств, векселей, платежных и  расчетных документов и кассовое  обслуживание физических и юридических  лиц;

6) купля-продажа иностранной  валюты в наличной и безналичной  форме;

7) привлечение во вклады  и размещение драгоценных металлов;

8) выдача банковских гарантий.

Этот перечень является исчерпывающим. Однако некоторые из названных операций могут совершаться и не кредитными организациями. Например, сделки по купле-продаже  валюты могут совершаться любыми физическими и юридическими лицами. Банковские гарантии по закону могут  выдавать не только банки и иные кредитные организации, но и страховые  организации (ст.368 ГК РФ). Кредиты под  залог драгоценностей и других движимых вещей с передачей их залогодержателю (заклад) выдаются гражданам специально создаваемыми для этой цели организациями - ломбардами.

Не является исключительной прерогативой кредитных организаций  и деятельность по привлечению денежных средств физических и юридических  лиц. Помимо кредитных организаций  этой деятельностью занимаются так  же разнообразные коммерческие организации, ставящие перед собой цель привлечения как можно больше денежных средств с тем, чтобы выгодно вкладывать их в инвестиционные или иные проекты и такими способами извлекать прибыль.

В качестве критерия разграничения  банковских операций по привлечению  денежных средств других лиц и аналогичных им операций организаций, не являющихся кредитными, в законодательстве использована правовая форма взаимоотношений между привлекающей организацией, с одной стороны, и субъектом, денежные средства которого привлекаются, с другой стороны. Эти взаимоотношения могут быть построены по различным правовым моделям:

1) по модели договора  банковского вклада, из которого  возникает обязательство банка  перед вкладчиком "возвратить  сумму вклада и выплатить проценты  на ее условиях и в порядке,  предусмотренных договором" (п.1 ст.834 ГК РФ);

2) по модели договора  доверительного управления в  тех, предусмотренных законом,  случаях, когда самостоятельным  объектом доверительного управления  могут быть деньги (п.2 ст.1013 ГК  РФ);

3) по модели долевого  участия в инвестиционном процессе  опосредуемого договором простого  товарищества (п.1 ст.1041 ГК РФ): 4) по  моделям корпоративных правовых  отношений, когда субъекты, чьи  денежные средства привлекаются, становятся участниками (акционерами,  пайщиками, дольщиками, вкладчиками)  тех хозяйственных товариществ  и обществ, которые привлекают  их деньги;

5) по модели договора  возмездного оказания услуг (п.1 ст.779 ГК РФ), которую с успехом  используют действующие по принципу "финансовых пирамид" разнообразные  структуры: дисконтные клубы,  таймшеры, фирмы, предлагающие опционы на автомобили, иные товары повышенного спроса и т.п.;

6) по модели предварительной  оплаты дебетовой пластиковой  карты, выдача которой опосредуется  сложным договором между эмитентом  карты и ее владельцем, включающим  в себя элементы нескольких  гражданско-правовых договоров:  купли-продажи, банковского вклада, займа, возмездного оказания услуг1. Но из п.1 ст.835 ГК РФ и п.1 ст.5 Закона "О банках и банковской деятельности" следует, что, во-первых, банковской операцией является не любое привлечение денежных средств других лиц, а привлечение денег именно во вклады; во-вторых, что такие операции являются исключительной прерогативой даже не любых кредитных организаций, а только коммерческих банков. Организации, привлекающие денежные средства других лиц по иным правовым основаниям, не относятся к кредитным организациям. Если они осуществляют банковские операции без соответствующих лицензий, их деятельность является незаконной и должна быть пресечена.

Лицензии институциональным  инвесторам выдаются Федеральной комиссией  по рынку ценных бумаг; иным видам  организаций, привлекающим денежные средства других лиц, - Министерством финансов РФ и его органами на местах. Лицензии кредитным организациям выдаются Центральным  банком РФ, который осуществляет контроль за их деятельностью.

Кредитные организации в  структуре экономики страны занимают строго определенное место: их социально-экономическое  назначение - расчетно-кассовое обслуживание юридических лиц и граждан, предоставление кредитов, оказание иных финансовых услуг.

Однако не все кредитные  организации выполняют весь комплекс банковских операций. В зависимости  от того, осуществляет ли кредитная  организация открытие и ведение  расчетных (текущих) счетов физических и юридических лиц и привлечение  денежных средств других лиц во вклады, все кредитные организации делятся на две классификационные группы: небанковские кредитные организации и коммерческие банки (ст.1 Закона "О банках и банковской деятельности").

Кредитные организации, не ведущие  расчетных счетов юридических лиц  и текущих счетов граждан и  потому не являющиеся банками, могут  совершать отдельные виды банковских операций на основании лицензии Банка  России. Виды банковских операций для  небанковских кредитных организаций  указываются в лицензии. В зависимости от своего функционального назначения небанковские кредитные организации могут осуществлять обслуживание юридических лиц, в том числе кредитных организаций, на межбанковском, валютном рынках, рынке ценных бумаг; осуществлять расчеты по пластиковым картам, инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридических лиц, операции по купле-продаже иностранной валюты в безналичной форме, а также иные сделки, предусмотренные их уставами. Небанковские кредитные организации не вправе привлекать денежные средства юридических и физических лиц во вклады в целях их размещения от своего имени и за свой счет1.

Среди небанковских кредитных  организаций выделяют расчетные, кредитные, организации инкассации и кредитные  союзы. Примером расчетных небанковских кредитных организаций являются клиринговые организации (центры, дома, палаты), проводящие расчеты путем  зачета взаимных требований юридических  лиц - участников цепочки взаимоотношений2.

Небанковские кредитные  организации участвуют, как правило, только в кредитных организациях либо в роли заимодавцев, либо в роли посредников - финансовых брокеров, оказывающих  посреднические услуги при совершении кредитных сделок. Организации инкассации вправе осуществлять лишь один вид  деятельности: инкассацию денежных средств, векселей, других платежных и расчетных  документов. Кредитные союзы учреждаются ограниченным составом участников, как правило, взаимосвязанных между собой какими-то групповыми интересами; участники кредитного союза периодически вносят в его складочный капитал денежные взносы; аккумулированные таким способом финансовые ресурсы служат источником кредитов, которые могут предоставляться только членам кредитного союза.

Все виды небанковских кредитных  организаций входят в банковскую систему и осуществляют свою деятельность под контролем Банка России.

Основным видом кредитных  организаций и основным звеном банковской системы являются коммерческие банки. Определение банка дано в ст.1 Закона "О банках и банковской деятельности": банк - это кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой свет на условиях возвратности, платности и срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

В зависимости от специализации  коммерческие банки могут быть универсальными и специализированными. Большинство  коммерческих банков осуществляют весь комплекс кредитно-расчетных операций, эти банки являются универсальными. Некоторые банки сосредоточиваются  на определенном участке финансового  рынка. Такими специализированными  банками являются, например, инвестиционные, ипотечные банки, банки развития и реконструкции.

По составу обслуживаемых  клиентов можно выделить банки, которые  обслуживают организации отдельных  отраслей народного хозяйства ("Газпромбанк", "Нефтехимбанк", "Желдорбанк", "Промрадтехбанк").

По территории деятельности различают банки межрегиональные  и региональные (местные).

В процессе своей деятельности кредитные организации нередко  вынуждены взаимодействовать и  координировать свои действия. Путем  заключения договоров многие. банки устанавливают между собой корреспондентские отношения, т.е. открывают и ведут взаимные счета друг друга, проводят расчеты и взаимозачеты через общие расчетные и клиринговые центры, предоставляют друг другу межбанковские кредиты, осуществляют многоходовые комбинации с государственными ценными бумагами.

Наиболее типичными для  банковской системы являются следующие  варианты взаимодействия кредитных  организаций.

Банковский альянс - группа банков, заключивших между собой  договор о координации и совместном осуществлении каких-либо банковских операций. Банковский альянс не является юридическим лицом.

Банковский консорциум - группа банков, договаривающихся о  совместном финансировании какого-либо проекта или программы; консорциум не является юридическим лицом; входящие в него банки действуют на основании  и в рамках заключенного договора простого товарищества.

Банковский холдинг - хозяйственное  общество, которое владеет крупными пакетами акций других хозяйственных  обществ.

В Федеральном законе "О  банках и банковской деятельности" указано, что "холдинги образуются путем  получения кредитной организацией (основной кредитной организацией) в силу преобладающего участия в  уставном капитале одной или нескольких кредитных организаций либо в  соответствии с заключенным с  одной или несколькими кредитными организациями договором возможности  определять решения, принимаемые указанными кредитными организациями".

Банковские объединения, как и любые объединения, согласно п.1 и 2 ст.121 ГК РФ, являются некоммерческими  организациями, они не могут преследовать цели извлечения прибыли и не вправе осуществлять банковские операции.

Процесс создания кредитных  организаций подчиняется общим  правилам, но имеет и свои особенности, специальные правила.

По общему правилу учредителями кредитной организации могут  быть юридические лица и граждане. Однако юридические лица - учредители кредитных организаций должны иметь  устойчивое финансовое положение и  выполнять обязательства перед  федеральным бюджетом, бюджетами  субъектов Российской Федерации  и местными бюджетами за последние  три года; в состав учредителей  не может входить юридическое  лицо, имеющее задолженность перед  бюджетом.

Минимальный размер уставного  капитала для создаваемых кредитных  организаций регулируется Банком России путем установления конкретных значений специального минимального размера  уставного капитала на определенные даты и постепенного повышения этих значений на будущие периоды по сравнению  с предшествующими. Так, на первое полугодие 1998 года Банк России установил следующие минимальные размеры уставного капитала для создаваемых кредитных организаций и для действующих, заявляющих о дополнительных лицензиях:

для банков, не являющихся дочерними  кредитными организациями иностранных  банков, ходатайствующих о получении  лицензии на осуществление операций: а) со средствами в рублях (без права  привлечения во вклады средств физических лиц) - 26,4 млн. руб.; б) со средствами в  рублях и иностранной валюте (без  права привлечения во вклады средств  физических лиц) - 33,0 млн. руб.; в) с драгоценными металлами - 33,0 млн. руб.; г) для дочерних кредитных организаций иностранных банков - 66,0 млн. руб.; д) для небанковских кредитных организаций - 0,66 млн. руб.;

для действующих банков: а) для получения лицензии на привлечение  во вклады средств физических лиц  в рублях - 26,4 млн. руб.; б) для получения лицензий на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во вклады средств физических лиц в рублях и иностранной валюте), лицензии на привлечение во вклады средств физических лиц в рублях и иностранной валюте, лицензии на осуществление операций с драгоценными металлами - 33,0 млн. руб.; в) для получения генеральной лицензии на осуществление банковских операций устанавливается минимальный размер собственных средств (капитала) - 33,0 млн. руб.1

Вклады в уставный капитал  кредитной организации могут  вноситься в виде денежных средств  и материальных активов; предельный размер неденежной части уставного капитала кредитной организации не должен превышать 20% первые два года ее деятельности и 10% в последующие годы; нематериальные активы, в том числе права аренды помещения и ценные бумаги, не могут быть внесены в уставный капитал кредитной организации.

Кредитная организация может  создаваться в организационно-правовой форме только хозяйственного общества: открытого или закрытого акционерного общества либо общества с ограниченной или дополнительной ответственностью.

Кандидаты на должность руководителей  исполнительных органов и главного бухгалтера кредитной организации  должны соответствовать определенным критериям: высшее или среднее специальное  образование, опыт работы в банковской организации, отсутствие судимости.

Банковское здание (помещение) кредитной организации должно иметь  специальное оборудование, охранно-пожарную и тревожную сигнализацию, а для  осуществления кассовых операций - технически укрепленный кассовый узел, отвечающий соответствующим требованиям.

Пакет учредительных документов представляется учредителями кредитной  организации в территориальное  учреждение Банка России по месту  нахождения кредитной организации, которое дает заключение о возможности государственной регистрации кредитной организации и передает документы в Банк России.

Решение о государственной  регистрации кредитной организации  и выдаче лицензии на осуществление  банковских операций принимается Банком России в срок, не превышающий шести  месяцев с даты представления всех документов. В течение одного месяца после регистрации кредитной организации ее учредители должны оплатить 100% уставного капитала. И только после этого в течение трех рабочих дней после получения заключения территориального учреждения Банка России о правомерности оплаты 100% уставного капитала Банк России принимает решение о выдаче лицензии2.

Отказ в государственной  регистрации кредитной организации  и выдаче лицензии на осуществление  банковских операций возможен только по основаниям, указанным в ст.16 Федерального закона "О банках и банковской деятельности": несоответствие документов, поданных для государственной регистрации  кредитной организации и получения  лицензии, конкретным требованиям федеральных  законов. Например, в государственной регистрации и выдаче лицензии кредитной организации должно быть отказано, если кандидат на руководящую должность был хотя бы один раз за последние два года уволен с работы по п.2 ст.254 КЗоТ РФ (по причине совершения виновных действий работником, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти действия дали основание для утраты доверия к нему со стороны администрации.

Отказ в государственной  регистрации и выдаче лицензии, непринятие Банком России соответствующего решения  в установленный срок могут быть обжалованы учредителями в арбитражный  суд.