Правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации

Реферат на тему: Правовое регулирование банковской деятельности в Российской Федерации.

Анализируя  и оценивая правовое регулирование  банковской деятельности, следует иметь  в виду, что оно имеет свою специфику. В первую очередь, это процесс  установления правил ведения банковской деятельности в России в порядке законодательной и иной нормотворческой деятельности. С одной стороны, Центробанк России осуществляет надзор за соблюдением законодательства субъектами второго уровня банковской системы; с другой стороны, Президент РФ и Государственная Дума РФ контролируют Центробанк России. Судебная же власть за нарушения установленных правил поведения любым субъектом банковской системы применяет принуждение.

Цели системы  государственного управления в сфере  банковской деятельности определяются целями государственной экономической политики, которые в самом общем виде могут быть представлены как обеспечение экономической стабильности и роста общества. Поэтому к целям государственного управления банковской системой можно отнести: обеспечение стабильности финансовой системы, эффективности использования банками общественных средств, мобилизацию банковской системы на решение стоящих перед государством экономических и политических задач, обеспечение сохранности денежных средств населения, организацию денежного рынка страны и платежной системы, регулирование конкуренции на банковском рынке, обеспечение открытости рынка банковских услуг для всех социальных групп населения.

Цели государственного регулирования банковской системы  подразумевают установление общих правовых рамок банковской деятельности и основ структурного построения банковской системы. Большое значение имеет создание правовых рамок организации контроля и надзора за банковской деятельностью. Стабильное развитие банковской системы возможно только при эффективном управлении ею со стороны государственных органов.

Система государственного управления в сфере банковской деятельности должна обеспечивать согласованные  совместные действия уполномоченных государственных  органов, прежде всего федеральных органов исполнительной власти. Это ставит задачи четкого разграничения компетенции между ними, создания условий для взаимодействия, исключения дублирования полномочий в рассматриваемой сфере.

Важное место  в управлении банковской системой занимает Президент России, который, будучи главой государства, руководит всеми вопросами экономического, в том числе кредитно-финансового, характера, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). Президент представляет Государственной Думе РФ кандидатуру Председателя Банка России и ставит вопрос об освобождении его от должности (ст. 83 Конституции РФ); он направляет трех человек в Национальный банковский совет; с ним согласуют и кандидатуры членов Совета директоров Банка России. В связи с этим Центральный банк обязан обеспечить Президента РФ всей необходимой информацией о состоянии и функционировании банковской системы.

В соответствии с действующим законодательством  важное место в системе регулирования деятельности банковской системы отводится Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Согласно ст. 5 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)", Банк России подотчетен Государственной Думе. Государственная Дума в сфере управления банковской деятельностью реализует следующие полномочия:

- назначает  на должность и освобождает  от нее Председателя Банка

России по представлению  Президента Российской Федерации;

- назначает  на должность и освобождает  от нее членов Совета

директоров Банка России (далее – Совет директоров) по представлению

Председателя  Банка России, согласованному с Президентом  РФ;

- направляет  в Национальный банковский совет  и отзывает из него

своих представителей в рамках квоты (квота составляет три человека);

- рассматривает основные направления единой государственной

денежно-кредитной  политики и принимает по ним решение;

- рассматривает  годовой отчет Банка России  и принимает по нему

решение;

- принимает  решение о проверке Счетной  палатой РФ финансово-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений; это решение может быть принято только на основании предложения Национального банковского совета;

- проводит парламентские  слушания о деятельности Банка  России с участием его представителей;

- заслушивает  доклады Председателя Банка России  о деятельности Центробанка (при  представлении годового отчета  и основных направлений единой  государственной денежно-кредитной  политики).

Очевидно, что  все перечисленные выше полномочия имеют непосредственное отношение к управлению банковской системой. Имеет отношение к руководству банковской системой и Совет Федерации РФ, который направляет двух человек в Национальный банковский совет (ст. 12 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".

Значительную  роль в управлении банковской системой играет Правительство РФ. Эта роль проявляется, прежде всего, во взаимоотношениях Правительства и Банка России. Как отмечает Н.Б. Топорнин, известны две модели взаимодействия центральных банков с органами государственной власти. В первом, более распространенном в мировой практике случае центральный банк подчиняется министерству финансов и проводит финансовую политику правительства. Во втором случае Центральный банк РФ сохраняет независимость от правительства и проводит более самостоятельную финансовую политику. Центральный банк Российской Федерации формально "провозглашен" Конституцией страны как независимый от других органов государственной власти субъект, подотчетный только Государственной Думе. Тем не менее его отношения с Правительством довольно тесные.

Согласно действующему законодательству Банк России участвует  в разработке экономической политики Правительства РФ. Банк России и  Правительство РФ информируют друг друга о предполагаемых действиях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные взаимные консультации. Банк России консультирует Министерство финансов по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг РФ и погашения государственного долга с учетом их воздействия на состояние банковской системы России и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики.

Определенную  роль в руководстве деятельностью  банковской системы играет Счетная  палата Российской Федерации, которая, согласно ст. 19 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации", проверяет финансово-хозяйственную деятельность Центрального банка, его структурных подразделений и учреждений. Указанные проверки проводятся в соответствии с решениями Государственной Думы, принимаемыми только на основании предложений Национального банковского совета.

В 2002 г. был создан еще один орган, чья деятельность связана с управлением банковской системой страны, – Национальный банковский совет. Согласно ст. 12 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", Национальный банковский совет является коллегиальным органом Банка России. Численность Национального банковского совета составляет 12 человек, из которых двое направляются Советом Федерации Федерального Собрания РФ из числа членов Совета Федерации, трое – Государственной Думой из числа депутатов, трое – Президентом РФ, трое – Правительством РФ.

В состав Национального  банковского совета входит также  Председатель Банка России. Указанный орган определяет важнейшие вопросы деятельности Центрального банка РФ.

Главная роль в  управлении банковской системой в России отведена Центральному банку, который  сам является звеном банковской системы, но в условиях существования двухуровневой банковской системы связан с иными кредитными организациями отношениями власти-подчинения, руководит их деятельностью, как и функционированием всей банковской системы. Следует согласиться с мнением Т. Бурляевой о том, что, "…несмотря на то, что к управлению банковской системой Российской Федерации имеют отношение почти все основные органы государственной власти, в действительности монопольное право руководить этой системой принадлежит Центральному банку".

Монопольная власть Банка России в банковской системе обусловлена тем, что он, согласно действующему законодательству, единолично устанавливает правила банковской деятельности в России путем издания нормативных актов (при этом нормотворчество Банка России регулирует и его собственную деятельность), выступает надзорным органом банковской системы (в том числе и над самим собой), выполняет контрольные функции в отношении кредитных организаций – субъектов второго уровня банковской системы, применяет санкции к тем, кто не выполняет его предписаний и распоряжений, осуществляет банковское лицензирование, а также отзывает лицензии на ведение банковской деятельности, выполняет расчетные функции, при этом сам устанавливает правила проведения расчетных операций в России, является эмиссионным центром России, выступает кредитором в последней инстанции, разрабатывает и проводит учетную политику, активно осуществляет коммерческую деятельность.

В современной  России государственное управление банковской системой предусматривает  использование рыночных механизмов опосредованного (косвенного) управления ею. В этих условиях становится актуальным государственное регулирование банковской деятельности, которое призвано решать следующие задачи:

а) повысить эффективность  государственного влияния на экономику

России, включая  денежно-кредитную сферу;

б) обеспечить целостность  Российской Федерации, единство системы  ее государственной власти и экономического пространства; способствовать устойчивости экономики России, ее банковской системы  и национальной валюты, т.е. соблюдению публичных интересов в процессе банковской деятельности;

в) обеспечить свободу  предпринимательства, конкуренцию  кредитных организаций в банковской сфере, их оперативную (хозяйственную) независимость и, наряду с этим, создать  правовые гарантии прав и законных интересов потребителей банковских услуг.

Анализ нормативных  правовых актов РФ, регулирующих банковскую деятельность, а также научной  литературы позволяет выделить следующие  направления государственного регулирования  этой сферы деятельности:

а) нормотворчество, в процессе которого устанавливаются правовые

нормы, регулирующие организацию и принципы функционирования банковской системы РФ, порядок создания, регистрации и лицензирования кредитных  организаций; порядок банковской

деятельности, банковского надзора и контроля;

б) регистрация  и лицензирование деятельности конкретных кредитных

организаций, филиалов и представительств иностранных  банков, оформление

разрешений  на использование иностранного капитала при создании кредитных организаций  в России, согласование сделок с долями (акциями) кредитных организаций;

в) банковское регулирование  с использованием инструментов и  методов

денежно-кредитной  политики;

г) проведение государственного контроля и надзора за банковской

системой и  банковской деятельностью;

д) принятие судами судебных решений по вопросам банковской деятельности, банкротства, ликвидации кредитных организаций, назначения арбитражных управляющих и т.п.

Таким образом, осуществление государственного надзора  и контроля над банковской системой и банковской деятельностью является одним из важнейших направлений государственного регулирования банковской деятельности, нацеленной на обеспечение надежности и эффективности функционирования банковской системы.

Как отмечалось в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 18 апреля 2002 г., "нам нужны изменения в законы и подзаконные акты, которые уточнят и упорядочат полномочия надзорных органов. А где можно – заменят их более эффективными мерами ответственности самих экономических субъектов. Действовать, конечно, в этом плане нужно очень аккуратно". Президент также отметил, что "важнейшим условием динамичного экономического развития является и эффективная банковская система. В этой связи необходимо наверстать отставание в банковской реформе. Необходимо усилить банковский надзор, обеспечить прозрачность в деятельности банков, принять меры по повышению их капитализации".

В широком смысле контроль как социально-правовое явление  проявляется в виде двух самостоятельных  направлений – собственно контроля и надзора. При этом наблюдение и проверка исполнения правовых норм и принятых решений, сточки зрения юридической науки и практики, несомненно, являются контрольной деятельностью.

В банковском законодательстве используются термины "банковский надзор" (ст. 55 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)"), "валютный контроль" (ст. 4, 53 указанного Закона, "антимонопольный контроль" (ст. 32 Закона о банках), "исполнение лицензионных, надзорных и контрольных функции" (ст. 26 упомянутого Закона). Однако их содержание и особенности в законодательстве не раскрываются. В юридическом смысле проблемы банковского надзора и контроля также разработаны явно недостаточно. Поэтому особенности контрольно-надзорной деятельности в банковской системе могут быть познаны на основе анализа федерального законодательства с учетом имеющихся в отечественной юридической науке концептуальных представлений о контроле и надзоре.

Теория и  практика банковской деятельности настоятельно требуют не только экономического, но и юридического анализа особенностей контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере. Между тем в научных работах, посвященных проблемам банковского контроля и надзора, анализируются, как правило, экономические, а не юридические проблемы. Понимание юридической сущности банковского контроля и надзора требует комплексного подхода, предполагающего, что особенности того или иного вида контрольно-надзорной деятельности обусловлены его объектом, субъектом, предметом и методом.

Анализ федерального законодательства позволяет утверждать, что в банковской системе России используются несколько различных направлений государственной и негосударственной контрольно-надзорной деятельности. Безусловно, основным направлением контрольно-надзорной деятельности в банковской сфере является государственный банковский контроль и надзор за кредитными организациями.

При выделении  банковского контроля и надзора  как самостоятельных направлений  государственной деятельности следует  учитывать: а) особую сферу их применения (банковская система и банковская деятельность); б) специальный состав контрольно-надзорных органов, наделенных соответствующими полномочиями в банковской сфере; в) строго определенный круг лиц, признаваемых объектами такого контроля и надзора (например, кредитные организации); г) наличие особой группы правовых норм, объединенных в единое комплексное образование, именуемое банковским правом; д) специальные методы и формы контрольно-надзорной деятельности.

Но, помимо банковского надзора  и контроля, федеральное законодательство предусматривает и другие виды государственной контрольно-надзорной деятельности за банковской системой. Например, государство контролирует деятельность не только кредитных организаций, но и самого Банка России, как элемента банковской системы России (контроль со стороны Государственной Думы РФ, Счетной палаты РФ, внешний аудит по назначению Государственной Думы РФ). За Банком России как государственным контрольным органом ведется прокурорский надзор, возложенный на органы прокуратуры.

Широко используются в  банковской сфере налоговый, таможенный, финансовый, валютный контроль. Применяются и негосударственные формы контроля, например: внешний и внутренний аудит, внутренний контроль в кредитных организациях (ст. 95 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)", ст. 24 Закона о банках), а также общественный контроль. Общественный контроль над функционированием банковской системы и кредитных организаций проявляется в процессе деятельности Национального банковского совета при Банке России, а также общественных организаций по защите прав потребителей, вкладчиков и кредиторов. Кроме того, в процессе банковской деятельности Банк России и кредитные организации активно применяют гражданско-правовой контроль над своими клиентами (например, контроль над целевым расходованием банковских кредитов).

В рамках банковской системы  применяются государственный или  негосударственный финансовый и  валютный контроль. Причем валютный контроль, осуществляемый кредитными организациями, некоторые авторы неправомерно отождествляют  с государственным финансовым контролем.

Помимо Банка России, являющегося  органом валютного контроля, такой  контроль осуществляется Правительством РФ (ст. 11 Закона о валютном контроле). Таким образом, валютный контроль в  России существует в двух видах: валютный контроль Банка России и валютный контроль Правительства РФ. Следует отметить, что не вся деятельность Банка России в сфере валютного контроля является банковской с точки зрения предмета и объекта такого контроля, ибо в действующем законодательстве можно выделить два самостоятельных направления валютного контроля Банка России – банковский валютный контроль и собственно валютный контроль.

Первое направление валютного  контроля связано с осуществлением контроля над проводимыми кредитными организациями валютными операциями, предметом которых выступают банковские правоотношения и нормы банковского права. Оно нацелено на обеспечение законности банковских операций и соблюдение кредитными организациями норм банковского законодательства при осуществлении ими операций с валютными ценностями (п. 4 ст. 1 Закона о валютном контроле).

Второе направление валютного  контроля реализуется Банком России в отношении валютных операций, совершаемых  физическими и юридическими лицами, не являющимися кредитными организациями. Правоотношения между Банком России и упомянутыми лицами в связи с осуществлением ими операций с валютными ценностями имеют характер не банковских, а исключительно валютных правоотношений. Таким образом, Банк России имеет контрольные и надзорные полномочия в сфере валютного контроля в соответствии с банковским и валютным законодательством.

Как отмечает профессор Я.А. Гейвандов, Банк России согласно закону может действовать лишь как орган  валютного контроля. Его контрольная  деятельность в сфере валютных правоотношений, если она непосредственно не связана с банковской деятельностью и нормами банковского права, а осуществляется в интересах достижения целей налогового, таможенного и валютного законодательства, является частью единого валютно-правового режима государства. Это касается, в частности, полномочий Банка России на оформление и выдачу всевозможных валютных разрешений юридическим и физическим лицам на вывоз (ввоз) из (в) России валютных ценностей не в связи с проведением ими банковских операций, а по иным основаниям, закрепленным в валютном законодательстве.

Некоторые авторы рассматривают  банковский контроль как составную  часть государственного финансового  контроля. Однако анализ законодательства, в частности Бюджетного кодекса  РФ (БК РФ), Федерального закона "О  Центральном банке (Банке России)", Закона о банках показывает, что законодательство России не содержит норм, устанавливающих контрольные полномочия Банка России в сфере государственного финансового контроля. В Бюджетном кодексе РФ он определен как орган денежно-кредитного регулирования (п. 3, 4 ст. 151 БК РФ).

Согласно действующему законодательству Банк России не вправе контролировать движение бюджетных средств по банковской системе. В соответствии со ст. 23 Федерального закона "О Центральном банке (Банке  России)" он лишь "хранит" средства федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, если иное не установлено федеральными законами, а также осуществляет соответствующие банковские операции. Более того, с 1 января 2000 г. в России была упразднена банковская система кассового исполнения бюджета и введено казначейское исполнение бюджетов (ст. 215 БК РФ). Необходимо отметить, что казначейская система исполнения бюджета вместо банковской начала создаваться в 1992 г.

Таким образом, с вступлением  в силу Бюджетного кодекса РФ Банк России юридически утратил возможность осуществлять даже ту часть полномочий и сфере финансового контроля, которые могли бы быть ему предоставлены в связи с кассовым исполнением бюджета. В этой связи положения Указа Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации", возлагающие на Банк России функции государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством РФ разграничением функций и полномочий, не основаны на действующем законодательстве. Таких функций и полномочий у Банка России нет.

Между тем, как отмечает профессор  Я.А. Гейвандов, потребность в наделении  Банка России полномочиями в сфере  государственного финансового контроля объективно существует. Причем упомянутое направление деятельности Банка России в действительности мог бы иметь характер именно государственного финансового контроля, а не банковского надзора. На Банк России могли бы быть возложены полномочия вневедомственного (надведомственного) государственного финансового банковского контроля над целевым расходованием бюджетных средств обслуживаемыми им государственными органами и организациями. Такой контроль мог бы выражаться в предварительном банковском наблюдении, проверке и оценке обоснованности расчетов бюджетными средствами по гражданско-правовым сделкам путем сопоставления предполагаемых платежей и сметы, установленной для получателей бюджетных средств, обслуживаемых Банком России. Подобное право могло бы быть предоставлено тем учреждениям Банка России, которые осуществляют банковское обслуживание государственных органов, органов и юридических лиц, обеспечивающих безопасность РФ, а также в некоторых иных случаях. Автор разделяет указанную точку зрения и считает, что необходимо начать подготовку соответствующего проекта федерального закона.

Между тем мнение профессора Я.А. Гейвандова о том, что в нынешней банковской системе России вообще нет  органов или организаций, компетентных осуществлять функцию государственного финансового контроля, представляется дискуссионным. В обоснование своей позиции следует отметить, что кредитные организации, согласно ст. 2 Закона о банках являющиеся составной частью банковской системы, осуществляют контроль над соблюдением их клиентами финансового законодательства, а также законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

Итак, автор полагает, что  к важнейшим направлениям контроля и надзора в сфере банковской деятельности следует отнести государственный контроль над банковской системой, контроль и надзор Банка России за кредитными организациями и контроль кредитных организаций за соблюдением их клиентами финансового законодательства.

Государственный контроль над  банковской системой предусматривает  целенаправленную и планомерную деятельность органов государства в соответствии с федеральным законодательством по осуществлению мер, направленных на обеспечение режима законности на всех стадиях жизненного цикла субъектов банковской деятельности, включая Банк России, в различных направлениях их деятельности. Государственный контроль над соблюдением субъектами банковской деятельности федерального законодательства (бюджетного, налогового, валютного и т.п.) осуществляют Государственная Дума РФ, Счетная палата РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, федеральное казначейство, налоговые, таможенные и иные органы в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, в банковской системе России реализуется  несколько направлений государственной  контрольной и надзорной деятельности, осуществляемых различными государственными органами. Это и прокурорский надзор, и государственный финансовый контроль, и налоговый контроль в соответствии с действующим федеральным законодательством, находящиеся вне пределов компетенции Банка России. Это и государственный валютный контроль, который согласно закону осуществляют Банк России и Правительство РФ как органы валютного контроля. Это и государственных контроль над деятельностью кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляемый ФКЦБ России. Как отмечает профессор Я.А. Гейвандов, государственная контрольно-надзорная деятельность в банковской системе России включает в себя собственно государственный банковский надзор и государственный банковский контроль над кредитными организациями.

Государственный банковский надзор осуществляется Банком России и направлен на обеспечение  соблюдения кредитными организациями норм федерального законодательства и нормативов, устанавливаемых Банком России. Государственный банковский контроль над кредитными организациями осуществляется Банком России в особых случаях, предусмотренных банковским законодательством.

Понятия контроля и надзора в теории российского  права и в правоприменительной  практике имеют самостоятельное  значение и собственное содержание. Контроль как способ обеспечения  законности предполагает, как правило, наличие отношений подчиненности  между контролирующим и контролируемым лицами. Контролирующее лицо обычно вправе вмешиваться в оперативную, хозяйственную деятельность контролируемого объекта с целью устранения допущенных нарушений. Кроме того, контроль предполагает оценку деятельности лица не только с точки зрения ее законности, но и целесообразности.

В отличие от контроля, надзор характеризуется отсутствием  отношений подчиненности надзорных  органов с поднадзорными объектами. В процессе надзора деятельность лица оценивается лишь с точки  зрения законности. Действия поднадзорного лица с точки зрения их целесообразности не оцениваются. При этом вмешательство в оперативную, хозяйственную или иную самостоятельно осуществляемую деятельность поднадзорного лица не допускается. Поэтому если контроль может быть не только государственным, но и негосударственным, то надзор, как правило, осуществляется исключительно органами государства. Только суверенитет государства и функции, предоставленные законом его органам, позволяют им, не имея отношений подчиненности или имущественных отношений, оценивать деятельность поднадзорного лица с точки зрения законности. Полномочия же Банка России на назначение временной администрации по управлению кредитной организацией являются не столько собственно контрольной деятельностью, сколько реализацией юридической ответственности кредитной организации за обнаруженные в процессе надзорной деятельности Банка России правонарушения.

Таким образом, о реализации государственного банковского  контроля применительно к кредитным  организациям правомерно говорить лишь в особых, упомянутых выше случаях, как правило, в качестве санкции за нарушение банковского законодательства. Именно подобного рода случаи (при их закреплении в банковском законодательстве), как представляется, следовало бы именовать государственным банковским контролем.

Итак, в строгом  юридическом смысле слова за соблюдением  кредитными организациями норм банковского  законодательства ведется государственный  банковский надзор (ст. 55 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)"). Такая трактовка в полной мере соответствует названию и содержанию гл. 10 Федерального закона "О Центральном банке (Банке России)", установившей нормы о банковском надзоре, исключающем вмешательство в оперативную деятельность кредитных организаций. Подобные выводы основаны не только на анализе теоретических положений о контрольно-надзорной деятельности, но и на действующем банковском законодательстве. Меры ответственности применяются только в порядке надзора. Возможность применения Банком России каких-либо мер юридической ответственности к кредитным организациям в порядке контроля банковским законодательством вообще не предусматривается.

В качестве способа  обеспечения законности банковской деятельности кредитных организаций, включая валютные операции, федеральное законодательство упоминает только банковский надзор. Поэтому наиболее точно особенности государственной деятельности по обеспечению законности банковских операций кредитных организаций с валютными ценностями могли бы быть выражены термином "банковский валютный надзор".