Правовое регулирование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Правовое регулирование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Координационная функция  прокуратуры нормативно определена в ст.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»¹.

В Положении о координации  деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью² определены цели, принципы, направления, формы координации, круг полномочий участников.

В приказе Генеральной прокуратуры РФ от 16 января 2012 г. № 7 "Об организации работы органов Прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности" предписано: «Не реже двух раз в год проводить анализ состояния преступности, её причин и условий, ей способствующих, для чего использовать статистические и иные данные, сведения контролирующих органов, материалы прокурорских проверок, уголовных, гражданских и арбитражных дел, дел об административных правонарушениях, результаты проверок обращений граждан, научных исследований, сообщения средств массовой информации, а также другие сведения, характеризующие криминогенную обстановку. По итогам анализа принимать исчерпывающие организационно-распорядительные и иные меры». ³.

Приказом Генеральною  прокурора РФ «Об образовании  управлений Генеральной прокуратуры  Российской Федерации в федеральных  округах» от 5 июня 2000 г. № 98 образованы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, на которые возложено осуществление «координации деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федеральною округа, по борьбе с преступностью» (п.4).

Основной целью координации  является повышение эффективности  воздействия на преступность путем  разработки и осуществления правоохранительными  органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Борьба с иными, непреступными  правонарушениями также может осуществляться в рамках координационной деятельности, поскольку она направлена на установление и устранение таких право нарушений, которые могут способствовать совершению преступлений, перерастать из непреступных в преступные.

Под борьбой с преступностью  подразумевается деятельность уполномоченных государственных органов по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, изобличению, уголовному преследованию и наказанию виновных в совершении преступлений.

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не указан исчерпывающий перечень органов, относящихся к числу правоохранительных. Другими законодательными или иными  нормативными актами также не определены понятие, содержание и структура правоохранительной системы в целом в стране, хотя во многих законах и иных нормативных правовых актах эти термины широко употребляются,

Одни и те же государственно-правовые структуры относятся, к «числу сил  обеспечения безопасности», «к органам охраны правопорядка», к «специальным службам», «к правоохранительной системе» объяснимо, ибо задачи и функции этих органов имеют общие признаки, позволяющие допускать многообразие терминов. Нередко их обобщенно называют «органы уголовной юстиции».

Возлагая на прокуратуру  функцию координации деятельности правоохранительных органов, по борьбе с преступностью, законодатель не определил ни круг таких органов, ни критерии, по которым они могут быть, а отнесены к числу правоохранительных органов. В ст.8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» названы лишь органы МВД, налоговой полиции, Федеральной службы безопасности и Государственного таможенного комитета. Однако и в этом случае остается неопределенным, по каким отличительным признакам та или иная государственно-правовая структура отнесена к числу правоохранительных органов, тем более, не вполне ясно какие органы относятся к правоохранительным в числе «других» (п.1 ст.8).

В интересах четкого  установления состава и структуры правоохранительной системы, потребностей в ее дальнейшем развитии и внутренней дифференциации, а также в целях обеспечения надлежащих условий успешной координации деятельности правоохранительных органов необходимо нормативное определение универсальных, закрепленных в законе общепринятых отличительных признаков.

Анализ законодательства, а также структур различных государственных  органов позволяет сделать вывод, что правоохранительными являются органы, которые законодательно наделены полномочиями по выполнению правоохранительных функции, направленных специально на борьбу с преступностью, то есть:

1. охрана общественного порядкаФф и безопасности;

2. оперативно-розыскная деятельность (ОРД);

3. дознание по делам о преступлениях;

4. предварительное расследование преступлений.

Для соответствующих  государственно-правовых структур правоохранительная деятельность является преобладающей: они выполняют одновременно ряд  правоохранительных функций, составляющих основное содержание их деятельности (например, органы МВД). Для других государственно-правовых структур правоохранительные функции являются дополнительными к основному виду деятельности (например, органы Федеральной пограничной службы, наделенные функциями оперативно-розыскной деятельности и дознания). Такие органы обычно осуществляют правоохранительную деятельность по борьбе с преступностью в различных правовых сферах и в различном объеме параллельно с выполнением основных задач.

С принятием Федерального закона «Об оперативно-розыскной  деятельности»⁴ эта деятельность представляет собой самостоятельную правоохранительную функцию, вид правоохранительной деятельности. Отсюда своеобразие полномочий государственных органов, ее осуществляющих, и правовых, технических средств их реализации. Основные субъекты выполнения оперативно-розыскной деятельности - органы дознания.

Однако не все органы, наделенные функцией дознания, вправе осуществлять оперативно-розыскную  деятельность на территории Российской Федерации. Круг таких органов определен  Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности». Согласно ст. 13 Закона к ним отнесены:

1. органы внутренних дел РФ;

2. органы Федеральной службы безопасности РФ;

3. федеральные органы налоговой полиции;

4. федеральные органы государственной охраны;

5. органы пограничной службы РФ;

6. таможенные органы РФ;

7. Служба внешней разведки РФ;

8. Министерство юстиции РФ.

Таким образом, имеются  правовые основания включать все  органы, наделенные функцией оперативно-розыскной  деятельности, в число правоохранительных органов, участвующих в борьбе с преступностью. Поэтому деятельность этих органов нуждается в согласованности и взаимодействии, а координация - это способ объединения их усилий, обеспечения выработки согласованных решений, действий.

Непременное условие  успешной координации деятельности по борьбе с преступностью - точное согласование действий не только правоохранительных, но и иных, участвующих в ней заинтересованных органов, например контролирующих. В Законе они непосредственно не включены в состав участников координации, однако при решении многих проблем участие контролирующих органов и иных ведомств необходимо. Такая возможность предусмотрена в указанном Положении: «Для подготовки вопросов, рассматриваемых на координационных совещаниях, и участия в их работе могут привлекаться представители органов контроля и других государственных органов» (п.7 ч. З).

При взаимодействии прокуратуры, иных правоохранительных органов с  контролирующими органами, для последних  не обязательны координационные  решения, если они не приняли их к  исполнению в соответствующей части. Сотрудничество осуществляется путем согласования проводимых мер, в том числе на основе заключаемых соглашений. Однако, работая в координационных совещаниях, представители контролирующих и других органов вправе принимать участие выработке соответствующих совместных решений, которые становятся обязательными для исполнения после их подписания руководителями указанных органов.

Представители администрации  регионов и органов местного самоуправления могут присутствовать на координационных совещаниях правоохранительных органон, участвовать в обсуждении вопросов, однако координация их деятельности в компетенцию прокуратуры не входит.

Координация осуществляется на основе равенства всех ее участников, самостоятельности каждого правоохранительного органа при выполнении согласованных решений, ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение решений при непременном соблюдении законности. Это основополагающие принципы.

В Положении также  закреплен принцип гласности, который действует в той мере, в какой он не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне. В этой связи положительной следует признать практику освещения органами прокуратуры работы координационных совещаний в средствах массовой информации.

Принципами координации  также являются системность и  постоянство координации, при соблюдении которых обеспечивается эффективность  работы всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью на всех уровнях, а, следовательно, - воздействия на преступность.

Более дифференцированно, с учетом специфики субъектов  Федерации, городов и районов  приоритеты координации деятельности по борьбе с преступностью определяются прокуратурой совместно с другими правоохранительными органами. Обычно, решение об этом отражается в документах, принимаемых по результатам анализа состояния законности и борьбы с преступностью за истекшие полугодие, год. Особая актуальность противодействия отдельным видам преступлений (наиболее распространенным, с низкой раскрываемостью) определяет главные направления, общие для правоохранительных структур конкретного региона, что отражается и организационных документах координационного совещания, в создании постоянно действующих рабочих групп, специализирующихся на выработке и реализации мер по пресечению отдельных видов преступлений.

Приоритеты координации  деятельности правоохранительных органов  по борьбе с преступностью предопределяются совокупностью объективных обстоятельств, характеризующих состояние, структуру, динамику, уровень преступности в городе (районе), регионе, в стране в целом и способствующих совершению преступлений. Это:

а) рост количества, особая опасность и низкая раскрываемость от дельных видов и категорий преступлений;

б) возникновение (в силу действия вновь сложившихся условий  социального, экономического, политического  и иного характера) новых видов, способов совершения преступлений, требующих  мобилизации дополнительных и согласованных усилий по их раскрытию, нейтрализации и предупреждению;

в) неблагоприятные изменения  в общей структуре совершаемых  преступлений и обстоятельств, им способствующих или сопутствующих, даже при относительной  стабильности их общего количества (увеличение доли участия в преступлениях несовершеннолетних, наркоманов, с применением огнестрельного оружия и т.п.).

Для совместной работы правоохранительных органов на каждом организационном  уровне - федеральном, региональном (в  субъектах Федерации), окружном (в  федеральном округе), местном (город, район) определяются характерные для них приоритеты координации. Выделяются сферы правовых отношений (например, социальная, валютно-финансовая, налоговая, миграционная, трудовая, внешнеэкономическая), в которых криминогенная ситуация складывается наиболее неблагоприятно. Может возникать необходимость перегруппировки усилий по борьбе с наиболее опасными и характерными для соответствующего региона преступлениями (организованная преступность, терроризм, наркомания, торговля, захват оружия, заказные убийства, хищения определенных видов, коррупция и др.).

В качестве приоритетных направлений работы, связанной с  объединением усилий правоохранительных органов, выделяются определенные города, районы, населенные пункты, где сложилась наиболее опасная криминогенная обстановка.

Основанием выделения  и корректировки приоритетов  координации могут стать результаты мониторингового анализа состояния  законности и преступности, иных правонарушений в соответствующих регионах, проявившихся тенденций, закономерностей и факторов социального, демографического, экономического, политического характера и даже единичные явления (например, террористические акты в крупных населенных пунктах с использованием радиоактивных, взрывчатых, отравляющих веществ и т.п.).

Основные организационные  отношения, состав участников координации  в данном регионе, обозначенные приоритеты, организационные формы деятельности, порядок обмена информацией, сроки  ее представления и другие процедурные  вопросы определяются в принимаемом в субъекте федерации Регламенте координационного совещания.

.Сущность и необходимость форм координационной деятельности

Координационная деятельность правоохранительных органов осуществляется в различных формах, выбор которых  определяется ее участниками исходя из задач и полномочий каждого их них. Важно оперативно отреагировать на изменения в обстановке, использовать механизм координации для нахождения путей правильного реагирования, выработки единых взглядов и подходов к оценке криминальной обстановки в регионе, городе, районе.

Основные формы координации  определены в Положении о координации  деятельности правоохранительных органов  по борьбе с преступностью. К ним  относятся:

1 совместная разработка предложений к проектам региональных программ борьбы с преступностью как в целом, так и с отдельными видами преступлений;

2 проведение координационных совещаний;

3 оперативный обмен текущей информацией по вопросам борьбы с преступностью;

4 создание следственно оперативных групп для расследования тяжких и особо тяжких преступлений;

5 проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений, а также по устранению причин и условий, способствующих их совершению;

6 взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций, привлечение представителей правоохранительных органов к участию в учебе кадров по планам соответствующих органов;

7 оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности правоохранительных структур в процессе деятельности по борьбе с преступностью;

8 издание совместных приказов, указаний;

9 разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.

Названный перечень основных форм координации не является исчерпывающим. На практике широко используются⁵:

1 проведение межведомственных совещаний правоохранительных органов по итогам работы за определенный период либо по конкретным вопросам правоохранительной деятельности;

2 заслушивание информации о ходе расследования и об оперативно-розыскной деятельности по уголовным делам;

3 совместные проверки на предприятиях, в учреждениях, организациях, где складывается наиболее неблагополучная криминогенная ситуация;

4 организация совместных дежурств следователей прокуратуры и оперативных работников органов внутренних дел;

5 совместное проведение пресс-конференций, «круглых столов» с обсуждением проблем борьбы с преступность в городе (районе), в регионе;

6 взаимодействие со средствами массовой информации в иных формах для освещения актуальных вопросов противодействия преступности и т.п.

Повседневной формой координации является оперативный  обмен текущей информации и, положительным  опытом, подготовка аналитических обзоров, информационных писем, приказов, указаний, инструкций и распоряжений руководителей федеральных правоохранительных органов, а также субъектов Федерации.

Координационные совещания  правоохранительных органов созываются, как правило, по следующим вопросам: оценка состояния преступности, итоги  выполненной работы по ее пресечению, предупреждению, распространение положительного опыта, разбор недостатков в деятельности конкретных органов – участников борьбы с преступностью. Прокуроры выступают на совещаниях с докладами об итогах работы за соответствующий период, заслушиваются руководители других правоохранительных органов.

Формируются, уточняются текущие и перспективные задачи, вырабатываются и согласовываются  конкретные меры. В зависимости от повестки заседания и предварительной  оценки ситуации на совещания приглашаются представители контролирующих органов, работа которых имеет отношение к обсуждаемым вопросам. В итоговых межведомственных совещаниях участвуют представители всех правоохранительных органов города (района), судов, органов юстиции, а также представители специализированных прокуратур.

Распространенной формой координации является совместное обобщение  практики работы по борьбе с преступностью  в отдельных сферах правовых отношений (экологической, экономической, налоговой, кредитно-финансовой и др.), по отдельным направлениям деятельности, что позволяет глубже разобраться в состоянии законности и проводимой работе по ее укреплению, установить недостатки и их причины, более скорректировать дальнейшие усилия, внести конкретные предложения главам администраций, другим компетентным структурам.

С учетом оперативной  обстановки, структуры преступности, состояния раскрываемости преступлений руководители правоохранительных органов  совместными распоряжениями создают  следственно-оперативные группы для  выработки наиболее эффективных путей раскрытия и расследования, установления обстоятельств, способствующих совершению особо опасных или наиболее распространенных в регионе преступлений.

Распространена такая  форма координации деятельности правоохранительных органов, как взаимное участие в оперативных совещаниях прокуратуры и соответствующих органов внутренних дел, таможенных органов, а также специализированных прокуратур

3. Организация работы  координационного совещания

Закон предусматривает  для обеспечения координации  деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью именно координационное совещание, а не совет или какой-нибудь иной орган, что имеет место в прокуратурах некоторых регионов Российской Федерации.

Главная задача координационного совещания - выработка и принятие решений по вопросам, прежде всего стратегического характера, общим для всех правоохранительных органов того или иного уровня.

Наряду с определением приоритетов  совместной деятельности разрабатываются  меры по борьбе с преступностью, в  частности:

а) анализ и оценка итогов работы правоохранительных органов области, края, города (района) по борьбе с преступностью за определенный период в целом либо по отдельным  категориям преступлений;

б) разработка согласованных мероприятий, реализация которых должна осуществляться руководителями соответствующих правоохранительных органов;

в) разработка и участии в реализации профилактических мер, предусмотренных  региональными программами, в том  числе в отдельных сферах правовых отношений, в отдельных населенных пунктах;

г) заслушивание сообщений подчиненных  руководителей, других работников правоохранительных органов по актуальным вопросам организации  координации и осуществления  согласованных мероприятий;

д) разработка и внесение общих  предложений в комплексные региональные программы борьбы с преступностью.

Постоянно действующее координационное  совещание образуется в составе: председателя - прокурора и членов руководителей соответствующих  правоохранительных органов. Постоянный состав координационного совещания  утверждается совместным решением руководителей правоохранительных органов соответствующего уровня.

На городском уровне в него, как  правило, и ходят руководители органов  внутренних дел, налоговой полиции, таможенной службы, ФСБ, прокуроры специализированных прокуратур, приглашаются председатель суда и представители учреждений, входящих в систему Министерства юстиции РФ.

Для обеспечения должного взаимодействия и взаимопонимания  между участниками координации важно непосредственное участие первых лиц в координационных совещаниях. Представители местных органов власти в состав постоянно действующих координационных совещаний не включаются, а только приглашаются для участия в его работе, принятые решения при необходимости доводятся до их сведения.

С учетом характера и  уровня обсуждаемых вопросов на совещание  могут быть приглашены другие работники  правоохранительных, контролирующих и  специализированных органов, руководители различных ведомств, негосударственных  структур, общественных объединений, ученые, представители средств массовой информации. Согласованные решения об этом принимаются руководителями правоохранительных органов. Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также может созываться по инициативе одного из членов координационного совещания. Работа координационных совещаний планируется с учетом планов координационных мероприятий на полугодие, разрабатываемых участниками координационной деятельности.

Члены координационного совещания вносят предложения по вопросам, относящимся к предмету координации с обоснованием необходимости их рассмотрения, путей и способов решения, а также проекты документов, иные материалы, необходимые для обсуждения и принятия решения.

В процессе подготовки координационного совещания заранее изучаются  и анализируются следственная, прокурорская, судебная практика, состояние борьбы с преступностью, выявляются организационные  недостатки в работе, обобщается опыт успешной работы, вырабатывается единая линия в применении закона. В ряде случаев целесообразно затребовать дополнительную информацию из других ведомств или организации региона, пронести специальные проверки.

В подготовке материалов координационных совещании, выполнении их решений участвуют межведомственные рабочие группы. Они создаются по мере вынесения конкретных вопросов на обсуждение решением совещания или его председателя.

В их состав, как правило, включаются оперативные работники  прокуратуры по соответствующему направлению  надзора, а также работники правоохранительных и иных органов и ведомств. Руководителем такой группы, как правило, является представитель прокуратуры по конкретному направлению надзора. При необходимости совещание или его председатель назначает представителя иного органа руководителем рабочей группы. В случае, когда исполнение решения возлагается на ряд ведомств без участия прокуратуры, орган, представитель которого должен возглавлять рабочую группу, определяется согласованным решением руководителей всех участвующих в исполнении органов. По актуальным направлениям борьбы с преступностью целесообразно создавать постоянно действующие межведомственные рабочие группы, исходя из штатной численности прокуратуры и местных условий,

Рабочие группы осуществляют:

1 повседневное накопление информации на закрепленных направлениях борьбы с преступностью;

2 обмен информацией между членами рабочей группы и участниками координационного совещания;

3 мониторинговое отслеживание негативных тенденций в преступности, положительного опыта работы, комплексный анализ и прогнозирование развития криминогенной ситуации, внесение предложений по наиболее острым проблемам;

4 подготовку информационно-аналитических материалов для направления в органы исполнительной и законодательной власти, для доклада председателю координационного совещания, руководите по рабочего аппарата, а также для рассмотрения на координационном совещании;

5 разработку совместно с научными учреждениями и государственными органами предложений о предупреждении преступлений;

6 обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовку предложений по совершенствованию правоохранительной деятельности;

7 разработку проектов совместных приказов, указаний, информационных писем и иных организационно-распорядительных документов по вопросам борьбы с преступностью;

8 подготовку проектов согласованных программ и планов координационной деятельности.

Секретариат координационного совещания. Этот постоянно действующий  орган (п.12 Положения) формируется в  городе (районе), где для этого имеются кадровые и иные условия и возможности, а также на вышестоящих уровнях из представителей всех правоохранительных органов, являющихся членами координационного совещания, и утверждается на ближайшем заседании. При изменении состава секретариата руководитель соответствующего правоохранительного органа представляет новую кандидатуру.

Ответственным секретарем в прокуратурах городского (районного) звена может назначаться помощник прокурора. Решение о возложении обязанностей ответственного секретаря может быть оформлено соответствующим кадровым распоряжением прокурора, либо информация об этом должна содержаться в общем распоряжении о распределении обязанностей по прокуратуре.

Ответственный секретарь  возглавляет работу секретариата координационного совещания. Секретариат проводит текущую организационную работу: ведет документацию координационного совещания, извещает членов координационного совещания и приглашаемых лиц о проведении и повестке дня совещания с приложением проектов документов, подлежащих обсуждению или принятию, организует подготовку и сбор предложений правоохранительных органов в планы работы координационного совещания; формирует проекты планов и представляет их на рассмотрение руководителям правоохранительных органов, а также проводит периодический анализ и обобщение хода выполнения планов и решений координационного совещания. О результатах выполнения планов секретариат информирует председателя.

Материалы к совещанию  заранее подготавливаются в соответствии с утвержденным и постановление  и паном и заблаговременно раздаются членам координационного совещания. Работа совещания протоколируется. Протокол подписывается председателем и ответственным секретарем координационного совещания, а решение - руководителями тех органов, на которых возложено его исполнение.

Протокол координационного совещания содержит: наименование, дату, время и место его проведения, состав участников, и том числе  лиц, приглашенных на заседание, четкий и полный перечень вопросов повестки дня совещания, подробное содержание выступлений участников совещании по каждому вопросу, особенно их предложения и обоснование.