Правовое регулирование коррупции

Зарубежный  опыт противодействия  коррупции 

И.В. Бочарников,

ведущий советник отдела национальной безопасности

Аналитического  управления, кандидат политических наук

Коррупция сопровождает человечество с древнейших времён. Наказание за взяточничество предусматривалось ещё законами Хаммурапи (4 тыс. лет назад), устанавливалось египетскими фараонами. Пагубное воздействие этого асоциального явления ощущается в любой стране, независимо от государственного устройства или традиций.

Резкий всплеск  коррупции был отмечен в период становления рыночных отношений в ХIХ веке. Одновременно появились и первые попытки противодействия ей на законодательном уровне. Но существенного изменения антикоррупционной ситуации ни в мире, ни в отдельных государствах не произошло.

Только во второй половине XX столетия, когда борьба с коррупцией  в ряде стран была возведена в ранг государственной политики, удалось добиться минимизации её влияния на все сферы жизнедеятельности общества.

В этом отношении  представляет интерес опыт тех государств,  которые сравнимы с Россией по численности управленческого аппарата. Это, прежде всего, США, Германия, Великобритания, Франция, Китай и ряд других стран.

В США антикоррупционное  законодательство характеризуется  чрезвычайной жёсткостью. Так, за различные виды коррупции⁸ – взятка, кикбэкинг (выплата части незаконных денег участнику сделки) и др. – предусмотрены штрафы в тройном размере взятки или тюремное заключение от 15 лет, либо то и другое одновременно, а при отягчающих обстоятельствах  - лишение свободы до 20 лет.

Законодательство  США предусматривает наказание  за дачу и получение вознаграждения за услуги, входящие в круг обязанностей должностного лица. Поощрения, по американскому праву, чиновник может получить только официально - от правительства. Наказание за нарушение этой нормы - штраф или лишение свободы до 2 лет, или совокупность наказаний.

Коррупционными  признаются сделки между любыми лицами по поводу устройства на федеральную государственную службу. Так, уголовно наказуемым является требование денег или имущественных благ, или их получение для содействия в устройстве на государственную службу. Виновный наказывается лишением свободы на один год или штрафом в размере требуемой или полученной суммы, или совмещением обоих видов наказания. Исключение составляет деятельность специальных агентств по найму, имеющих разрешение участвовать в наборе на государственную службу.

Антикоррупционное законодательство США носит системный  характер. Оно состоит также из правовых актов, регламентирующих лоббистскую, банковскую, биржевую и иные виды деятельности. И хотя это не является гарантией  полного искоренения коррупции, в США её уровень значительно ниже, чем  в других государствах.

Борьба с коррупцией облегчается тем, что в США  фактически нет иммунитетов для  должностных лиц. Любой чиновник, включая президента, конгрессменов  и сенаторов, может быть привлечён  к уголовной ответственности, хотя и в особом порядке, после отстранения его от должности.

Другим важнейшим  направлением антикоррупционной стратегии  США является профилактика коррупции  в системе государственной службы. Она основывается на внедрении так  называемой «административной морали», представляющей собой этические и дисциплинарные нормы.

Впервые Кодекс этики правительственной службы был принят в     1958 г. в виде резолюции Конгресса, в которой было закреплено, что каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно:

ставить преданность  моральным принципам и государству  выше преданности лицам, партии или  государственным органам;

исполнять Конституцию, законы США, постановления органов  власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;

работать весь трудовой день за установленную плату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей;

находить и  применять наиболее эффективные  и экономичные способы решения  поставленных задач;

никогда не прибегать  к дискриминации, предоставляя кому-либо специальные блага или привилегии как за вознаграждение, так и без него, не принимать для себя и своей семьи блага или подарки при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей;

не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо при исполнении государственной должности;

не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей;

никогда не использовать конфиденциальную и служебную информацию для извлечения личной выгоды;

вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;

соблюдать эти  принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия.

Кодекс, хотя и  имел рекомендательный характер, в  дальнейшем стал основой правовой регламентации  «административной этики» госслужащих  США.

В развитие Кодекса  в 1962 г. Конгрессом США были приняты  так называемые «официальные нормы поведения выборных должностных лиц (членов обеих палат парламента) и публичных должностных лиц органов исполнительной власти».

В 1965 г. распоряжением  президента Л. Джонсона были установлены  стандарты поведения, этические  нормы должностных лиц. В 1978 г. эти правила обрели форму Закона «Об этике служащих государственных органов».

С конца 80-х годов XX в. этические начала государственной  службы стали объектом ещё более  жёсткой правовой регламентации. В 1989 г. Конгрессом США был принят Закон «О реформе Закона об этике», который внёс существенные изменения в нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц, и распространил их на все ветви федеральной власти – законодательную, исполнительную и судебную.

В октябре 1990 г. Закон был подкреплён исполнительным приказом президента США № 12731 «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата». Эти принципы были распространены не только на чиновников высшего ранга и на рядовых госслужащих.

Согласно приказу госслужащие:

не должны участвовать  в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование  закрытой правительственной информации или использование такого рода информации в личных целях;

не могут в  какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие;

принимать подарки  от лиц, интересы которых зависят  от выполнения или невыполнения этими  служащими своих должностных  обязанностей;

обязаны докладывать  «в соответствующие инстанции обо  всех замеченных случаях разрушения собственности, обмана, злоупотребления и коррупции».

Контролем за исполнением  этих установлений занимаются специально назначаемые в любом государственном  управлении или департаменте лица или  группы лиц, комиссии, которые при  необходимости могут запрашивать  дополнительную информацию, вызывать на беседу самих чиновников, проводить служебное расследование.

Для чиновника  последствия обнаружения допущенных им нарушений могут выразиться в  виде применения к нему одной из следующих мер воздействия:

частичная или  полная дисквалификация;

перемещение на низшую должность;

предложение прекратить «конфликтные» финансовые связи.

При серьёзных  нарушениях возможно привлечение к  уголовной ответственности.

Кроме того, ограничивается право государственного служащего  на побочный (по совместительству) заработок, размер которого не должен превышать 15% оклада по должности. Это ограничение распространяется на должностных лиц всех ветвей власти, за исключением членов Сената США. Чиновники, назначаемые президентом США, вообще не могут получать «какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей».

Что касается бывших государственных служащих, то ограничение  их деловой деятельности действует  в течение двух лет после выхода в отставку. Им запрещается выполнять представительские функции  при разрешении органами исполнительной власти конкретных дел, которые относились к ведению этого государственного служащего в течение года, предшествующего прекращению его службы. Двухлетний запрет распространяется и на бывших «старших чиновников» исполнительной власти. Они не должны поддерживать контакты с прежним местом работы, не могут представлять чьи-либо интересы по любому вопросу перед тем ведомством, в котором они служили, или каким-либо государственным служащим этого ведомства.

Ещё одним важнейшим  положением антикоррупционной стратегии  США являются единые для всех ветвей государственной власти правила, ограничивающие получение должностным лицом  подарков от частных лиц и организаций⁹.

Так, сенатор  США, а также сотрудники его аппарата не должны принимать подарки от частных  физических и юридических лиц, которые  могут оказаться заинтересованными в одобрении Сенатом конкретных законов, если стоимость подарков в течение календарного года в совокупности превышает 100 долл. Стоимость подарков, получаемых сенатором из других источников (исключая родственников) в течение календарного года, не должна превышать в совокупности 300 долл. Закон об этике налагает ограничения на оплату частным лицам подарков в форме поездок. Сенат установил лимит в три дня (и две ночи) для поездок внутри страны и в семь дней (и шесть ночей) для поездок за границу. Эти ограничения распространяются также и на членов семей сенаторов.

Член палаты представителей Конгресса США имеет  право получать подарки в течение  календарного года общей стоимостью не более 250 долл. из одного источника¹⁰.

Такое ограничение  распространяется и на сотрудников  его аппарата. При этом каждый подарок, включая подарки супругам должностных  лиц, «справедливая рыночная цена» которого превышает 100 долл., должен декларироваться¹¹. Эти ограничения распространяются на все подарки, кроме подарков от родственников.

Для остальных  категорий государственных служащих также существуют ограничения на получение подарков. Государственный  служащий и его супруга (супруг) могут  в течение календарного года принять  подарки, цена которых в совокупности не превышает 100 долл. Получив подарок выше допустимой стоимости, государственный служащий обязан в течение 60 дней сдать его в соответствующий орган своего ведомства.

Особое внимание уделено правилам, регламентирующим условия получения подарков и наград от представителей иностранных государств. Государственный служащий, например, имеет право принять подарок от представителя иностранного государства в том случае, если этот подарок предлагается в качестве сувенира или знака вежливости и не превышает «минимальной стоимости». Принять подарок выше «минимальной стоимости» должностное лицо вправе, если такой подарок способствует развитию связей США в сфере науки или медицины, а также если отказ принять подарок может обидеть дарителя и каким-то образом повлиять на международные связи.

Как показывает анализ, в США выстроена достаточно  эффективная система, создающая условия для действенной борьбы с коррупцией.

В Великобритании основу уголовного законодательства о  взяточничестве (коррупции) составляют Закон о взяточничестве в публичных организациях 1889 г. и законы о предупреждении коррупции 1906 и 1916 гг.

Первый из названных  законов осуждает «требование взятки или получение, или согласие на получение  подарка, ссуды, вознаграждения или  чего-либо иного, имеющего ценность как средства побуждения служащего сделать что-либо или воздержаться от выполнения чего-либо».

Лицо, признанное виновным в таком поступке, присуждается к тюремному заключению или к  уплате стоимости подарка, ссуды  или вознаграждения, полученных им. Дополнительно он лишается права быть избранным или назначенным на какую-либо публичную должность сроком на семь лет. В случае повторного осуждения виновный может быть приговорён к лишению служебных прав навсегда, а также к лишению права на какую-либо компенсацию или пенсию, на которые он бы рассчитывал в качестве должностного лица.

Закон 1906 г. о  предупреждении коррупции предусматривает  уголовную ответственность независимо от того, совершило ли лицо, получившее взятку, те действия, за которые она была дана, и от мотивов, которыми руководствовался взяткодатель.

Закон 1916 г. об исправлении  Закона о предупреждении коррупции  и дополнениях к нему устанавливает  ответственность за взяточничество в тех случаях, когда делом  или сделкой, по поводу которых взятка была дана, был договор или предложение договора с центральным правительством или с отдельными правительственными ведомствами. Предусмотренное Законом 1916 г. взяточничество карается тюремным заключением на срок от 3 до 7 лет.

В отдельный состав коррупционного преступления британское законодательство выделяет подкуп с целью получения почётных наград. Причём ответственность предусмотрена как для дающих, так и для получающих взятку. Взяткодатель наказывается лишением свободы на срок до двух лет или (и) штрафом по усмотрению суда. Взяткополучатель -  лишением свободы до 3 месяцев или (и) штрафом в пределах предусмотренного законом максимума (Закон о предупреждении злоупотребления с наградами 1925 г.).

Законом о продаже  должностей 1809 г. в редакции Закона об уголовном праве 1967 г. предусмотрена ответственность за коррупцию в виде продажи, покупки, сделок с целью получения какой-либо должности, в том числе и работы по найму как в пределах Соединённого Королевства, так и в британских владениях. Виновные наказываются лишением свободы на срок до 2 лет и лишением права навсегда занимать соответствующую должность.

Британское законодательство рассматривает в качестве самостоятельного преступления подкуп судей и судебных чиновников. Лица, которые предлагают или дают судебному чиновнику какой-либо дар или денежное вознаграждение с целью повлиять на его служебное поведение или действие, и судебный чиновник, принимающий вознаграждение, совершают преступление, наказуемое штрафом или лишением свободы до 2 лет.

Что же касается коррупции на финансовых рынках, то британская правовая система обязывает  финансистов сообщать обо всех подозрительных операциях в правоохранительные органы. И если банкир этого не сделает, то его привлекут к уголовной  ответственности в качестве соучастника.

В рамках антикоррупционной  стратегии в Великобритании реализуется  и программа утверждения принципов  честности и неподкупности во всех сферах жизни общества, в том  числе на государственной службе. В октябре 1994 г. был создан независимый консультативный Комитет по стандартам (поведения) в общественной (государственной) жизни под председательством лорда Нолана. В состав Комитета вошли 10 авторитетных общественных деятелей, в том числе два члена парламента. В задачи  Комитета входило: «изучение и оценка норм поведения всех руководителей общественных учреждений, включая все действия, относящиеся к их финансовой и коммерческой деятельности»; выработка рекомендаций по улучшению моральных критериев участников «публичной жизни». К  их числу были отнесены все министры, государственные служащие, члены национального и Европейского парламентов, высшие чиновники всех неправительственных общественных учреждений, представители местных властей. При этом Комитету не рекомендовалось рассматривать частные случаи нарушения стандартов поведения, а сосредоточиться на формировании общих принципов достойного участия в общественной жизни. В результате уже в 1995 г. Комитет сформулировал семь принципов государственной работы чиновников - своеобразный Кодекс поведения:

нестяжательство  – служение только общественным интересам, отказ от каких-либо действий для достижения материальных и финансовых выгод для себя, своей семьи и друзей;

неподкупность – недопущение какой-либо финансовой или иной зависимости от внешних  лиц или организаций, которые могут повлиять на исполнение официального долга;

объективность  – непредвзятое решение всех вопросов;

подотчётность  – ответственность за принятые действия перед обществом и предоставление полной информации в случае публичной проверки;

открытость  – максимальное информирование общества обо всех решениях и действиях, их обоснованности (при этом сокращение информации допустимо при необходимости соблюдения высших общественных интересов);

честность  – обязательное сообщение о своих частных интересах, связанных с общественными обязанностями, принятие всех мер для разрешения возможных конфликтов в пользу общественных интересов;

лидерство –  соблюдение принципов лидерства  и личного примера в исполнении стандартов общественной жизни.

Хотя сами по себе нарушения данных стандартов не влекли за собой судебных последствий и рассматривались только как нарушение «Кодекса чести», они сыграли роль сдерживающего фактора в борьбе с коррупцией.

Антикоррупционное законодательство Франции направлено на борьбу с должностными преступлениями государственных чиновников, принимающих политико-административные решения, а также противодействие деятельности политических партий, применяющих незаконные методы финансирования  и проведения избирательных кампаний.

Первое направление  получило развитие ещё в 1919 г., когда  в Уголовный кодекс была включена статья, запрещающая государственным  чиновникам в течение 5 лет после  отставки работать в компании, которую  они контролировали, находясь на государственной  службе. Неисполнение этого требования наказывалось лишением свободы до двух лет и штрафом в размере 200 тыс. франков. В 1946 г., затем в 1992 г. в связи с принятием Устава о государственной службе ответственность по данной статье была ужесточена.

И всё же французское законодательство уделяет больше внимания административным, а не уголовным мерам наказания. При этом преследуется главная цель – предотвращение «недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего». Французские законодатели менее суровы, чем американские. От чиновников не требуется подача декларации о доходах, а соблюдение ограничений на профессиональную деятельность после увольнения чиновника с государственной службы контролируется менее строго.

Особенность французского антикоррупционного законодательства, по сравнению с американским, заключается в том, что государственные чиновники могут участвовать в выборах, не утрачивая своего статуса. Им разрешается совмещать свою работу с выборной должностью на местном уровне. Если же они избраны в общенациональный парламент, то обязаны уйти в отпуск со службы, но по истечении срока депутатских полномочий вправе вернуться на прежнюю должность без каких-либо ограничений.

Особый статус устанавливается для министров, к которым относятся все члены правительства независимо от ранга. По Конституции Франции правительственным чиновникам запрещено совмещать свою должность с депутатским или сенатским мандатом и с любой другой профессиональной деятельностью в общественном или частом секторе. После отставки министры в течение шести месяцев не имеют права занимать руководящие посты в государственных или частных компаниях. Это не относится к лицам, которые до назначения на министерский пост уже работали в указанных сферах.

Во Франции созданы правовые и организационные основы гласности деклараций о доходах и имуществе высокопоставленных работников государственного аппарата.

Среди актов, направленных на борьбу с коррупционными преступлениями, следует назвать также решение  правительства страны от 11 марта 1988 г. о публикации актов политических партий и данных о расходах на проведение избирательных кампаний, об обязательном декларировании доходов министров и парламентариев.

В 1990 г. был принят Закон о финансировании политических партий, который ввёл ограничения на предоставление средств, в том числе на проведение избирательных кампаний, политическим партиям от физических лиц или предприятий. В 1993 г. была создана Национальная комиссия по счетам избирательных кампаний и финансированию политических партий, наделённая контрольными функциями.

В 1991 г. во Франции  была создана Межведомственная комиссия по контролю за рынками государственных  заказов и общественных работ, а  в 1993 г. был расширен круг мероприятий, направленных на соблюдение правил заключения контрактов на проведение общественных работ. В этот же период в законодательство была введена такая форма коррупции, как покровительство. Под ним понимаются действия чиновников, ведающих распределением заказов, которые предоставляют частному предприятию незаконные льготы.

В 1995 г. был принят Закон Ceгена, дающий Счётной палате право контролировать процесс назначения на государственную службу. Практически  одновременно была создана Комиссия по финансовой гласности политической жизни, которая контролирует имущественное  положение парламентариев. В соответствии с Законом, каждый депутат Национального собрания Франции после своего избрания обязан предоставить финансовые счета о средствах, израсходованных на предвыборную кампанию, а также «декларацию чести» с указанием размеров личной собственности. Такие же декларации представляют депутаты Европейского парламента, члены генеральных и региональных советов.

В системе противодействия  коррупции функционируют специальные  подразделения криминальной полиции, МВД, прокуратуры, таможенной службы и налоговой инспекции. Координация этой деятельности возложена на Центральную межведомственную службу при минюсте по предотвращению коррупции.

Немаловажную  роль в противодействии коррупции  играет и созданная в 1991 г. при  министерстве экономики и финансов Франции служба «Тракфин» (Tracfin). Этот орган создавался для борьбы с «отмыванием» нелегальных доходов от незаконного оборота наркотиков. Затем в поле его зрения попали дела о ввозе и вывозе капитала, полученного от незаконной торговли оружием, и, как следствие, о коррупции крупных французских госчиновников.

В настоящее  время «Тракфин» занимается всем комплексом проблем, связанных с  отмыванием «грязных» денег через  банковскую сеть.

Антикоррупционная система Германии базируется на 10 основных принципах:

охранять государственную  казну и конкуренцию посредством  регистра коррупции;

создавать стимулы  для новой этики предпринимательства;

запрещать должностным  лицам, уволенным со службы за оказание протекции, в течение 5 лет иметь  отношение к предпринимательству;

ликвидировать пробелы в законах;

вести санкционированный  контроль за телефонными разговорами;

урегулировать положение главного свидетеля посредством  смягчения наказания;

улучшать уголовное  преследование путём создания центров  по борьбе с коррупцией;

обеспечивать  широкую гласность своей деятельности;

создать «телефон доверия»;

усилить контроль с целью предупреждения самообогащения, и злоупотребления субъективным правом¹².

Следует отметить, что для противодействия коррупции  в Германии были приняты меры законодательного и административного характера.

В 1997 г. вступил  в силу Закон о борьбе с коррупцией с одновременным внесением изменений в Уголовный кодекс (УК) Германии. Был расширен перечень коррупционных преступлений:

получение выгоды (§331);

получение взятки за нарушение служебного долга (§332);

обещание, предложение  выгоды, взятки (§333);

дача взятки за нарушение служебного долга (§334);

получение и  дача взятки в хозяйственном обороте (§299);

ограничивающие  конкуренцию соглашения при конкурсах (§298).

В УК Германии была внесена статья о даче и получении  взятки в частно-правовом обороте, которая  ранее содержалась в Законе против неразрешённой конкуренции (подкуп служащего - §12).

В качестве организационно-правовой меры министерствам и федеральным  органам управления был представлен  пакет документов,  который получил название «Директива федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления».

В Директиве  содержатся положения, направленные на предупреждение коррупции: 

определение перечня  должностей, наиболее подверженных коррупции;

усиление внутриведомственного контроля в форме ревизий;

особенно тщательный подход при назначении лиц на должности, исполнение которых допускает возможность совершения коррупционных действий;

обучение и  повышение квалификации сотрудников  для неприятия ими действий, подпадающих  под состав коррупционных преступлений;

усиление служебного надзора руководством федерального органа;

ротация персонала, занимающего должности, наиболее подверженные коррупции;

строгое соблюдение предписанных процедур при выделении  и оформлении государственных заказов;

чёткое разделение этапов, связанных с планированием, выделением и расчётами при оформлении государственных заказов;

исключение из конкурса участников аукциона в случае серьёзного нарушения установленных  правил.

Одновременно  с Директивой были разработаны Рекомендации по соблюдению «Кодекса антикоррупционного поведения». К Рекомендациям прилагалось «Руководство к действию», предназначенное для руководителей, поскольку эффективность мер воздействия и предупреждения коррупции в первую очередь зависит, по мнению германских законодателей, от руководящих лиц государственной службы.

В соответствии с этими документами государственные  служащие не вправе заниматься предпринимательской  деятельностью лично или через  доверенных лиц, в том числе участвовать  в деятельности правления, наблюдательного совета или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой другой правовой формы¹³.