Правовое регулирование опеки и попечительства по законодательству РФ

Введение

     Каждый  гражданин (физическое лицо) независимо от возраста и состояния здоровья способен иметь права и обязанности, т. е. обладает правоспособностью. Но не все граждане (физические лица) способны самостоятельно осуществлять свои права  и исполнять обязанности в  силу недостатка дееспособности или  ее полного отсутствия. Для восполнения  недостающей или отсутствующей  у таких граждан дееспособности и для защиты их прав и интересов  используется институт опеки и попечительства. Следовательно, опека и попечительство являются одной из форм осуществления  государственной защиты личности и представляют собой комплексный институт гражданского и семейного права, включающий нормы и публичных отраслей (административного права), обеспечивающий все виды охраны прав и законных интересов нуждающихся в этом граждан с целью защиты их личных и имущественных прав, но тем не менее, институт опеки и попечительства является одним из тех, которым уделяется недостаточно внимания в отечественной юридической науке, что является отражением ситуации, сложившейся в обществе: по данным, приведенным в Федеральной целевой программе «Дети России» на 2007 - 2010 гг. число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, достигло 751 тыс. Разного рода аварии, катастрофы, иные явления экологического и техногенного характера, межнациональные и иные конфликты, преступления против жизни и здоровья - все это влечет инвалидизацию значительной части населения, часть из которого в силу психического расстройства не может отдавать отчет своим действиям или руководить ими и признается недееспособным. Увеличивается число лиц, страдающих алкоголизмом, наркоманией и иными формами зависимости, что не позволяет им быть полноценными участниками гражданских правоотношений. Все это не только не снижает, но напротив, усиливает актуальность как самого института опеки и попечительства, так и проблем, связанных с его дальнейшим развитием. 
 

Глава 1

     1.1 Исторический аспект развития института опеки и попечительства

     Первое  летописное упоминание об опеке на Руси относится к 879 г., а упоминание опеки и попечительства нашло свое отражение в Послании Рюрика, в котором он назначает своему сыну опекуна, причем опекуном является его родственник Игорь. Данные сведения дополняются ст. 99 «Русской Правды». Таким образом, еще в те времена опекунами и попечителями назначались (становились) близкие родственники подопечных. Никаких имущественных обязанностей опекун не имел, опекуны и попечители должны были заботиться о воспитании ребенка-сироты. При Петре I опекун мог быть назначен либо по завещанию,  либо в соответствии с законом,  либо по распоряжению магистрата. В период правления Екатерины II отношения по опеке подверглись серьезным изменениям — главной чертой стала сословность (Указ Екатерины II 1775 г. «Учреждения для управления губерний»), так как от сословия ребенка-сироты зависело то, какие учреждения назначали опеку и попечительство. В 1785 г. было установлено различие между опекой и попечительством: опека устанавливалась до 14 лет, попечительство — с 14 до 21 года.

     После революции 1917 г. форма устройства детей приняла общегосударственный характер в силу того, что в результате Гражданской войны множество детей оказались без попечения родителей, появилась категория беспризорников, зачастую пополнявших ряды криминальных структур. Предметом особого внимания Советского государства стало обеспечение общественного воспитания осиротевшего ребенка в духе новой идеологии. В принятом в 1927 г. Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР указывалось, что опекун назначался независимо от его желания, но ему в отдельных случаях позволялось получать вознаграждение за свою деятельность за счет имущества подопечного. Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. впервые в советское время установил, что назначение опекуна или попечителя могло состояться только с его согласия. Особое внимание в этот период времени стало уделяться детям, находящимся на воспитании или попечении государственных органов, т.е. приоритет отдается отнюдь не семейной форме воспитания. В 1994 — 1995 гг. приняты новые Гражданский и Семейный кодексы, в которых нашли отражение и изменения, связанные с опекой и попечительством. Таким образом, на каждом этапе исторического развития России опека и попечительство имели свои особенности, продиктованные потребностями общества.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.2 Понятие и общая характеристика опеки и попечительства

     Опека и попечительство предполагает наделение  специальных лиц (опекунов и попечителей) правами и обязанностями в  целях реализации ими опеки и  попечительства. В отношении несовершеннолетних - осуществляют родители или законные представители.

     Опека - устанавливается над малолетними  до 14 лет, а также над гражданами, призванные судом по статье 29 ГК РФ недееспособными в силу психического расстройства. Все права выполняют опекуны в силу закона от имени и в интересах подопечных. Лица, назначаемые опекунами и попечителями не нуждаются в специальных полномочиях для защиты прав своих подопечных. Опека устанавливается на основании решения суда (по самым разным основаниям) и осуществляется законными представителями.

     Попечительство - способ защиты прав и интересов отдельных несовершеннолетних граждан и признанных судом ограниченно дееспособными вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами (ст. 31, 33 ГК РФ). Попечители назначаются органом опеки и попечительства по месту жительства лица, нуждающегося в такого рода защите, в течение месяца с момента, когда указанному органу стало известно о необходимости установления попечительства над гражданином. Попечители заменяют родителей или усыновителей подростков. Подростки сами совершают сделки, но с письменного согласия попечителей. Попечитель выступает в защиту прав и законных интересов подопечного в отношениях с любыми лицами, в том числе в судах, без специального полномочия, поскольку считается его законным представителем.

     Опека и попечительство тесно связаны друг с другом. В обоих случаях речь идет о лицах недееспособных или ограниченно дееспособных. Нормы, регулирующие опеку и попечительство, излагаются в одних и тех же законодательных актах, занимаются их решением одни и те же государственные органы - органы опеки и попечительства. 

1.3 Опека и попечительство в гражданском законодательстве

     Для обеспечения и защиты интересов граждан, не обладающих дееспособностью или обладающих ею частично Гражданский кодекс РФ установил институт опеки и попечительства (ст.31-40). Он позволяет осуществлять приобретение и реализацию гражданских прав и обязанностей недееспособными или не полностью дееспособными лицами с помощью опекунов и попечителей. Гражданский кодекс РФ дает развернутое понятия опеки и попечительства, порядок установления и обязанности опекунов и попечителей.

     Опека предусмотрена в отношении малолетних детей, не достигших возраста 14 лет, и граждан, признанных судом недееспособными  вследствие психического расстройства. В этом случае их законными представителями  являются опекуны, которые от их имени  и в их интересах совершают  все юридические действия и гражданско-правовые сделки.

     Попечительство  устанавливается над несовершеннолетними  детьми в возрасте от 14 до 18 лет и  над гражданами, ограниченными в  дееспособности.

     Таким образом, основное различие опеки и  попечительства состоит в объеме гражданско-правовых обязанностей, которые  закон возлагает на опекунов и  попечителей, исходя из объема дееспособности их подопечных.

     Органами  опеки и попечительства являются органы местного самоуправления (ст. 34 ГК РФ). Порядок создания таких органов, их структура, компетенция, порядок деятельности определяются законодательством о местном самоуправлении.

     Опекуном (попечителем) может быть назначен только совершеннолетний дееспособный гражданин  при условии его согласия на это. Опекунами (попечителями) преимущественно  назначаются лица, близкие подопечному, а при их отсутствии - по выбору органов  опеки и попечительства. Закон  запрещает назначение опекунами  и попечителями лиц, лишенных родительских прав.

     Для достижения положительных результатов  опекуны или попечители несовершеннолетних граждан обязаны проживать совместно  с ними. Но закон предусматривает  отступление от этого правила: возможность  раздельного проживания попечителя со своими подопечными допускается, если подопечный достиг 16-летнего возраста, а орган опеки и попечительства дал на это свое согласие. Однако это не освобождает опекуна или попечителя от исполнения обязанностей по постоянному надзору за условиями жизни подопечного, поэтому они обязаны информировать органы опеки и попечительства о перемене, как своего места жительства, так и подопечного.

     Добровольно возложив на себя функции опекуна (попечителя), граждане или соответствующие воспитательные, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения или другие аналогичные  учреждения должны выполнять достаточно большой круг обязанностей:

     - заботиться о содержании своих  подопечных - принимать необходимые  меры по истребованию алиментов  от лиц, обязанных выплачивать  их подопечным, выплат пособий  в связи с гибелью кормильца  подопечного, пенсий;

     - обеспечить их уходом и лечением, предъявлять требования к различным  медицинским учреждениям об оказании  им необходимой помощи, а органам  социальной защиты населения  - о предоставлении путевок в  санаторно - курортные учреждения  для восстановления здоровья;

     - если это несовершеннолетний, то  они, помимо всего прочего,  должны заботиться о его здоровье, обучении и воспитании, обеспечить  получение им общего образования.

     Как и другие физические лица, граждане, находящиеся под опекой или попечительством, могут иметь в частной собственности  различное как движимое, так и  недвижимое имущество, которое ими  было приобретено за свои денежные средства или получено в порядке  дарения, наследования.

     Согласно  статье 37 ГК РФ доходы подопечного, в  том числе причитающиеся ему  от управления его имуществом, за исключением  доходов, которыми он вправе распоряжаться  самостоятельно, расходуются опекуном или попечителем исключительно  в интересах подопечного и  с предварительного разрешения органа опеки и попечительства. Без предварительного разрешения опекун или попечитель вправе производить необходимые для  содержания подопечного расходы за счет сумм, причитающихся подопечному в качестве его дохода. Опекун или попечитель, их супруги и близкие родственники вправе передавать подопечному имущество в качестве дара или в безвозмездное пользование.

     Если  у подопечного в собственности  находится недвижимое и ценное движимое имущество, орган опеки и попечительства может заключить с определенным им лицом договор доверительного управления имуществом подопечного. В  соответствии с условиями договора доверительный управляющий свою деятельность направляет на защиту интересов  подопечного, и все полученные при  этом доходы будут принадлежать подопечному. Указанный договор может быть прекращен по установленным законом  основаниям, а также в случае прекращении  опеки и попечительств.

     Разновидностью  попечительства являются патронаж (ст.41 ГК РФ). Патронаж устанавливается над дееспособными гражданином с его согласия и по его инициативе.

     Под патронажем как формой попечительства понимается регулярное оказание помощи в осуществлении прав, их защите и выполнении обязанностей совершеннолетнему  дееспособному лицу, нуждающемуся в  этом по состоянию здоровья: из-за болезни, немощи по старости. Обязательным является согласие гражданина на установление над ним патронажа и на назначение в качестве попечителя конкретного  лица. Попечитель (помощник) исполняет  свои обязанности не в силу решения  органа опеки и попечительства о  его назначении, а на основании  договора поручения или договора о доверительном управлении имуществом, который заключается с самим  подопечным.

     Патронаж  прекращается по требованию лица, находящегося под патронажем, при освобождении попечителя от его обязанностей из-за ненадлежащего их исполнения, в связи  со смертью подопечного или попечителя. Надзор (контроль) со стороны органов опеки и попечительства за деятельностью опекуна, который осуществляется по месту жительства подопечного и позволяет составить представление об условиях его жизни в семье, о степени добросовестности лица, заменяющего родителей. Такой надзор носит систематической характер: не реже двух раз в год информация о подопечном должна поступать в органы опеки и попечительства в виде акта обследования. Этот акт составляется инспектором по охране прав органов местного самоуправления. Результаты обследования позволяют не только увидеть, как выполняются опекунские обязанности, но и обнаружить уязвимые места данной опеки, устранить возникающие трудности в воспитании или содержание подопечного ребенка. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.4 Опека и попечительство в семейном законодательстве

     Вопрос  о правовой природе опеки над  несовершеннолетними считается  спорным, поскольку понятие опеки  относится к комплексным. С одной стороны, это способ восполнения дееспособности ребенка, с другой - своеобразный институт представительства, без которого практически невозможно защищать права и интересы несовершеннолетних детей. С точки зрения семейного права опека представляет собой одну из форм устройства в семью ребенка, оставшегося без родительского попечения.

     Семейный  кодекс РФ предусматривает следующие  формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей:

     - усыновление (удочерение),

     - опека (попечительство),

     - передача в приемную семью,

     - устройство в учреждения для  детей-сирот или детей, оставшихся  без попечения родителей всех  типов (например, детский дом семейного  типа, лечебные учреждения.)

     Усыновление является наиболее сложным правовым институтом. От правильного выбора усыновителя, семьи, в которую передается ребенок, зависит его судьба. Ошибки при усыновлении могут нарушить права и интересы, как родителей, так и лиц, желающих его усыновить (усыновителей).

     Усыновление ребенка производится в судебном порядке. Основанием для государственной  регистрации усыновления или  удочерения является решение суда об установлении усыновления ребенка, вступившее в законную силу. Государственная  регистрация усыновления ребенка  производится органом записи актов  гражданского состояния по месту  вынесения решения суда об установлении усыновления ребенка или по месту  жительства усыновителей. Тайна усыновления  охраняется законом. Опека (попечительство) в семейном праве представляет собой форму устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержании, воспитания и образования, а также защиты их прав и интересов.

     Назначение  опекунов и попечителей осуществляется органами опеки и попечительства по месту жительства ребенка. Но не все граждане могут выполнять роль опекуна (попечителя). Согласно СК РФ ими не могут быть:

     - лица лишенные родительских прав;

     - лица, страдающие хроническим алкоголизмом  или наркоманией;

     - отстраненные почему-либо от выполнения  обязанностей опекунов или попечителей;

     - бывшие усыновители, если усыновление  отменено по их вине;

     - лица, не способные по состоянию  своего здоровья осуществлять обязанности по воспитанию ребенка.

     При назначении ребенку опекуна (попечителя) учитываются нравственные и иные личные качества, способность его  к выполнению обязанностей опекуна (попечителя), отношения между опекуном (попечителем) и ребенком, а также, если это возможно, желание самого ребенка.

     В качестве опекунов (попечителей) могут  выступать родственники, знакомые, которые взяли на воспитание ребенка, администрация учреждения, в которой  находится ребенок.

     Установление  опеки (попечительства) порождает не только права опекуна, но и права  подопечных детей. Это, прежде всего, право  на заботу со стороны опекуна, защиту от злоупотреблений со стороны опекуна, право на общение со своими родственниками. Также подопечный ребенок имеет  и имущественные права на: причитающиеся  ему от родителей алименты, пенсию по случаю потери кормильца, пособия  и другие социальные выплаты.

     Приемная  семья представляет собой одну из форм устройства на воспитание детей, оставшихся без попечения родителей. Законодательством не устанавливается минимальное количество детей, которое может быть передано в приемную семью. Максимальное число приемных детей, включая родных и усыновленных, не должно превышать 8 человек. Для передачи в приемную семью ребенка, достигшего 10 лет, необходимо его согласие. Между приемными родителями и приемными детьми не возникает алиментных и наследственных правоотношений.

     Основной  особенностью приемной семьи является то, что она образуется на основании  договора о передаче ребенка на воспитание в семью, который заключается  между органом опеки и попечительства и приемными родителями. Это договор  о возмездном оказании услуг.

     Основанием  для заключения договора является заявление  лиц, желающих взять ребенка на воспитание. К заявлению прилагаются заключение органов опеки и попечительства о возможности быть приемными  родителями, а также соответствующие  документы. В договоре предусматриваются  обязанности приемных родителей. Орган  опеки и попечительства обязуется  ежемесячно перечислять денежные средства на ребенка и другие выплаты, а  также обеспечивать жильем, мебелью  и другими необходимыми вещами. Орган  опеки и попечительства могут  потребовать расторжения договора в случае возникновения в приемной семье неблагоприятных условий  для содержания, воспитания, в случае возвращения ребенка родителям, в случае усыновления ребенка.

     Детский дом семейного типа - форма воспитательного  учреждения, являющаяся промежуточной  между приемной семьей и детским  домом (интернатом). Основными задачами детского дома семейного типа являются создание благоприятных условий  для воспитания, обучения, оздоровления и подготовка к самостоятельной  жизни детей оставшихся без попечения  родителей, в условиях семьи. Он организуется на базе семьи при желании обоих  супругов взять на воспитание не менее 5 и не более 10 детей и с учетом мнения всех совместно проживающих  членов семьи.  
 
 
 
 
 

Глава 2 Установление и  прекращение опеки  и попечительства

     2.1 Установление опеки и попечительства над несовершеннолетними

     Различие  между опекой и попечительством  над несовершеннолетними проявляется  в том, что опека устанавливается  над детьми в возрасте до 14 лет, а  попечительство - над детьми в возрасте от 14 до 18 лет. То есть попечитель в отличие от опекуна — это некий контролер деятельности подопечного, а опекун полностью замещает своей деятельностью действия подопечного, связанные с созданием и осуществлением им своих прав и обязанностей.

     Основанием  для установления опеки (попечительства) над несовершеннолетними является факт утраты ими попечения родителей (например, в результате смерти или  утраты родительских прав). Возможны также  случаи, когда родители сами просят установить над детьми опеку (попечительство), например, если они вынуждены уехать в длительную командировку. Одной из основных проблем института опеки и попечительства является проблема выбора опекуна или попечителя, ведь от правильного выбора личности опекуна и попечителя во многом зависит реальная охрана прав и интересов подопечных.

     В любом случае назначение опекуна  или попечителя производится органами опеки и попечительства в течение  месяца с того момента, когда возникла необходимость установления опеки  или попечительства. Пока опека (попечительство) над ребенком не установлены, обязанности  опекуна (попечителя) выполняются органами опеки и попечительства.

     Гражданин может быть назначен опекуном или  попечителем только при наличии  его согласия. Опекунами (попечителями) над несовершеннолетними чаще всего  назначаются их близкие родственники, что позволяет наиболее полно  учесть требования, предъявляемые к  опекуну (попечителю) и интересы самого ребенка. Выполнение опекуном (попечителем) своих обязанностей начинается с момента принятия органом опеки и попечительства соответствующего решения и выдачи гражданину опекунского или попечительского удостоверения.

     При достижении ребенком, над которым  была установлена опека, возраста 14-ти лет, она автоматически переходит  в попечительство. Обязанности попечителя продолжает выполнять то лицо, которое  было назначено опекуном ребенка.

     Говоря  об опеке над несовершеннолетними, следует отметить еще одно немаловажное обстоятельство. Одним из важнейших  прав ребенка, способствующих его развитию, является право на общение с родителями, предусмотренное ст. 55 СК РФ. Данное право сохраняется и за ребенком, над которым установлены опека или попечительство. Передача на воспитание в семью опекуна (попечителя) не связана с прекращением правоотношений с родителями. Возможны случаи, когда родители, несогласные с отменой или ограничением своих родительских прав, могут попытаться выкрасть ребенка из семьи опекуна (попечителя). Во избежание подобных эксцессов опекунам и попечителям предоставляется право требовать через суд возвращения ребенка от любых лиц, незаконно удерживающих его у себя, в том числе и близких родственников. Это способствует максимальной защите интересов ребенка.

     Над совершеннолетними гражданами может  быть установлена не только опека, но и попечительство. Оснований для  установления над гражданином попечительства несколько. Одно из них - ограничение  дееспособности гражданина, вследствие злоупотребления им спиртными напитками  или наркотическими веществами. Однако попечительство над таким гражданином  может быть установлено лишь в  том случае, если своими действиями он ставит семью в трудное материальное положение. Дееспособность лица может быть ограничена лишь судом в установленном законом порядке. Он во многом схож с порядком признания лица недееспособным. Гражданин, над которым после ограничения дееспособности было установлено попечительство, не вправе самостоятельно (без согласия попечителя) завершать какие-либо сделки, кроме мелких бытовых. Своими доходами он может распоряжаться лишь с предварительного согласия попечителя.

     Существенным  различием между опекой и попечительством  над дееспособными гражданами выступает  то, что попечитель не несет ответственности  за вред, причиненный действиями его  подопечного (ст. 1077 ГК РФ).

     Возможно  также, что гражданин, будучи полностью  дееспособным, не в состоянии самостоятельно реализовать свои права и обязанности  в силу престарелого возраста или  какого-либо заболевания. В этом случае над гражданином устанавливается  попечительство в форме патронажа. Патронаж может быть установлен только по желанию самого гражданина.

     Подбором  кандидатов на роль попечителя в подобных случаях занимаются отделы социальной защиты органов местного самоуправления. Для установления попечительства необходимо согласие гражданина с предложенной кандидатурой попечителя.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2.2 Установление попечительства над недееспособными и ограниченно дееспособными гражданами

     Ограничение дееспособности гражданина — это правовой институт, который присутствует в законодательстве многих государств и традиционно предусматривался отечественным законодательством (нормы о «расточителях» имений содержались в гражданском законодательстве дореволюционной России, в Гражданском кодексе РСФСР 1922 г.). Действующее законодательство предполагает установление над этими лицами не опеки, а попечительства, изменив сущность данного института. Основанием ограничения дееспособности гражданина является юридический состав (ст. 30 ГК РФ): 1) факт злоупотребления гражданином спиртными напитками или наркотическими средствами (медицинский критерий); 2) факт того, что он этим ставит свою семью в тяжелое материальное положение (юридический критерий). Таким образом, поскольку основной целью упомянутой нормы является сохранение имущества семьи от растрат, связанных с пагубными пристрастиями гражданина, одинокий гражданин не представляет для гражданского законодательства в этом смысле интереса. С другой стороны, поскольку лицо, злоупотребляющее спиртными напитками или наркотическими средствами, не признано недееспособным, то никто не вправе поместить его в специальное учреждение для принудительного лечения.

     Однако гражданин может ставить свою семью в тяжелое материальное положение и другими действиями, например злоупотреблением игрой, ставками, заключением пари, коллекционированием и пр. Создание законодателем четырех зон для организации азартных игр не решит эту проблему, по-прежнему остается масса соблазнов для реализации людских пороков (есть мнение, что пристрастие к игре, например, так же как и злоупотребление алкоголем, может быть болезнью). В нотариальной практике возникает еще один вопрос, связанный с объемом дееспособности таких лиц: закон прямо не запрещает ограниченно дееспособному гражданину составлять завещание. С одной стороны, ГК РФ позволяет ограниченно дееспособному гражданину совершать любые виды сделок (завещание как раз односторонняя сделка). Однако ст. 57 Основ законодательства РФ о нотариате указывает на то, что нотариус удостоверяет завещания дееспособных граждан, и это дает ему право отказать ограниченно дееспособному гражданину в удостоверении завещания.

     Основанием  установления опеки над взрослым гражданином является признание его недееспособным вследствие душевной болезни или слабоумия.

     Душевнобольными признаются лица, которые в силу психического заболевания или временного психического расстройства не могут  понимать значения своих действий, отдавать отчет в своих поступках. Слабоумными признаются лица, которые  от природы лишены способности понимать значение своих действий и отдавать отчет в своих поступках.

     В соответствии со ст. 29 ГК РФ гражданин  может быть признан недееспособным только в судебном порядке. Рассмотрение подобных дел имеет целый ряд  особенностей.

     Дело  о признании гражданина недееспособным может быть начато по заявлению его  семьи, органа опеки и попечительства, прокурора, лечебного учреждения или  профсоюзов и других общественных организаций. Заявление о признании гражданина недееспособным подается в суд по месту жительства такого гражданина или по месту нахождения медицинского учреждения, в котором гражданин  пребывает. В заявлении должны быть приведены факты, позволяющие считать  гражданина невменяемым.

     При подготовке дела к судебному разбирательству  судья назначает судебно-психиатрическую  экспертизу для определения психического состояния гражданина. По результатам экспертизы составляется заключение, которое приобщается к материалам дела.