Правовые основы налогового контроля

Правовые основы налогового контроля в РФ

Введение

Глава 1. Понятие налогового контроля как способа обеспечения законности

1.1. Налоговый контроль: сущность  и содержание

1.2. Принципы налогового контроля

1.3. Права и обязанности органов налогового контроля

1.4. Практика налогового контроля в зарубежных странах

Глава 2. Налоговая проверка как основная форма осуществления налогового контроля

2.1. Понятие и виды  налоговых проверок, осуществляемых  налоговыми органами

2.2. Правовые основы  проведения камеральных налоговых проверок

2.3. Правовое регулирование  проведения выездных налоговых  проверок

2.2. Формы осуществления  и результативность налогового контроля

Заключение

Список использованной литературы

Ведение

Одной из основополагающих категорий налогового права является категория “налогового контроля”, определяющая основу государственного управления в сфере налогообложения.

Налоги являются одним из древнейших изобретений  человечества. Прообразы принудительных платежей существовали еще в доклассовом  обществе, а по мере оформления общества в государство стали использоваться в качестве основного средства для содержания органов государства и обеспечения его функций. Государство всегда было и будет заинтересовано в создании и соблюдении налоговых отношений, обеспечивающих его имущественные интересы.

Налоговые отношения  исключительно важны для функционирования государства и обеспечения его  суверенитета, поэтому должны всесторонне  регулироваться правовыми нормами.

При современном уровне правового регулирования налоговый контроль является сформировавшимся самостоятельным правовым институтом.

Правовое регулирование  налогового контроля имеет особое значение в развитых странах по поводу сбалансированности налогообложения и поступления  денежных средств в бюджеты всех уровней.

Такая сбалансированность возможна лишь при непосредственном участии в данном контроле государственных  органов и органов местного самоуправления занимающихся непосредственно налоговым  контролем и сбором налогов.

В странах с развитой рыночной экономикой защита прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе выступающих в качестве налогоплательщиков, обеспечивается правовыми формами, в частности путем закрепления в нормах материального и процессуального права их статуса. Потребность в защите прав граждан и юридических лиц, как правило, обусловлена разногласиями и спорами по применению законодательства, в том числе и налогового, между субъектами соответствующих правоотношении.

В Российской Федерации  права и законные интересы граждан  защищены и гарантируются Конституцией РФ (в первую очередь - гл.2), конституциями республик в составе России, конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ и другими нормативными правовыми актами. Защита прав налогоплательщиков осуществляется всеми способами защиты гражданских прав, основные из которых предусмотрены ст.12 ГК РФ, а также отдельными федеральными законами, например, Законом РФ " Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"¹. Так, нормы защиты гражданских прав, в частности, включают признание недействительным акта государственного (в том числе налогового) органа или органа местного самоуправления, возмещение убытков, причиненных налогоплательщику государством, или убытков, причиненных государству налогоплательщиком, неприменение судом актов налоговых органов, противоречащих закону, и ряд других.

Российским законодательством  предусмотрены два основных способа  защиты прав и законных интересов  субъектов налоговых правоотношений - административный и судебный. Они применяются при защите прав не только налогоплательщиков - юридических и физических лиц, но и государства. От имени последнего выступают государственные налоговые (финансовые) органы, являющиеся второй обязательной стороной всех налоговых правоотношений.

Данная тема дипломной  работы является наиболее актуальной в настоящее время, так как  налоговая политика страны имеет  большое значение не только для федерального бюджета, но и в первую очередь  для самих налогоплательщиков.

Глава 1. Понятие  налогового контроля как способа обеспечения законности

1.1. Налоговый  контроль: сущность и содержание

Контроль необходимо рассматривать в качестве одной  из форм управленческой деятельности, т. е. как самостоятельную функцию  управления, имеющую целевую направленность, определенное содержание и способы его осуществления. Налоговый контроль служит формой реализации контрольной функции налогов и с позиций налогового права призван в первую очередь охранять и обеспечивать имущественные права государства и муниципальных образований.

В целях объективной  оценки роли и сущности налогового контроля его понятие следует  рассматривать в двух аспектах: узком  и широком.

В широком  аспекте налоговый контроль – это совокупность мер государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики экономическую безопасность России и соблюдение государственных и муниципальных фискальных интересов.

В узком  аспекте налоговый контроль – это контроль государства в лице компетентных органов за законностью и целесообразностью действий в процессе введения, уплаты или взимания налогов и сборов.

Налоговый контроль, как и контроль вообще, представляет собой специальный способ обеспечения  законности в налоговом праве  и осуществляется на всех стадиях финансово-хозяйственной деятельности фискально-обязанных лиц. Поскольку налоговый контроль является разновидностью государственного контроля, он несет в себе все сущностные черты последнего. В то же время налоговый контроль имеет некоторые специфические черты, отличающие его от иных направлений контрольной деятельности и заключающиеся в особенностях его объекта и предмета, состава субъектов контроля и подконтрольных лиц целей и задач, а также форм и методов. Специфика налогового контроля зависит от сфер финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков, видов налогов, правового статуса налогоплательщика и т. д.

Объектами налогового контроля являются движение денежных средств в процессе аккумулирования публичных денежных фондов, а также материальные, трудовые и иные ресурсы налогоплательщиков.

Предметом налогового контроля выступают валютные и кассовые операции, сметы предприятий, налоговые декларации, использование налоговых льгот, бухгалтерская документация и т. д.

Субъектами  налогового контроля являются налоговые органы, органы государственных внебюджетных фондов, таможенные органы, ФСЭНП. Отдельными контрольными полномочиями относительно сферы налогообложения обладают Счетная палата РФ и Министерство финансов РФ. Подконтрольными субъектами выступают организации и физические лица, на которых возложена обязанность уплачивать законно установленные налоги и сборы. В системе правоотношений, складывающихся в сфере налогового контроля, эти субъекты становятся адресатами властных предписаний, что и обусловливает необходимость контроля за выполнением установленных правил поведения.

Цель  налогового контроля может быть определена как обеспечение законности и эффективности налогообложения. Наиболее ярко это выражается в проверке соблюдения специальных налоговых режимов.

Налоговый контроль за законностью распространяется и  на совершение действий (операций), установленных  не только запрещающими нормами. Например, подконтрольными являются требования о предоставлении налоговым органам  информации, необходимой для осуществления контроля за правильностью исчисления и полнотой уплаты налогов.

Выполнение  основной цели налогового контроля осуществляется путем решения определенных задач², зависящих от проводимой государством финансовой политики:

- обеспечение  экономической безопасности государства при формировании публичных централизованных и децентрализованных денежных фондов;

- обеспечение  надлежащего контроля за формированием  государственных доходов и рациональным  их использованием;

- улучшение  взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации;

- проверка выполнения  финансовых обязательств перед  государством и муниципальными  образованиями со стороны организаций  и физических лиц;

- проверка целевого  использования налоговых льгот;

- пресечение и предупреждение правонарушений в налоговой сфере.

В сферу налогового контроля не входит проверка исполнения финансовых требований и правил экономического, а не юридического характера, которые  хотя и влияют на фискальные интересы государства, но не относятся к финансово-правовому регулированию (управление портфелем ценных бумаг, планирование прибыли на коммерческом предприятии, соблюдение экспортных и импортных квот и т. д.). Налоговый контроль за частным сектором экономики затрагивает только сферу выполнения денежных обязательств перед государством (уплату налогов и иных обязательных платежей), соблюдение законности и целевого использования налоговых льгот, соблюдение установленных государством правил ведения бухгалтерского учета, а также выполнение законных требований уполномоченных органов государства относительно предоставления какой-либо финансовой документации.

Реализация  налогового контроля осуществляется посредством  процедурно-процессуальной деятельности налоговых органов, основу которой  составляют обоснованные и адаптированные конкретные приемы, средства или способы, применяемые при осуществлении контрольных функций.

Форма налогового контроля – это способ конкретного выражения и организации контрольных действий. Под формой налогового контроля можно понимать и отдельные аспекты проявления сущности контроля в зависимости от времени проведения контрольных мероприятий.

Основными формами налогового контроля являются:

- проверки;

- получение  объяснений налогоплательщиков, налоговых  агентов и плательщиков сборов;

- проверки данных  учета и отчетности;

- осмотр помещений  и территорий, используемых для  извлечения дохода (прибыли).

Контроль за деятельностью налогоплательщиков может осуществляться и в иных формах, предусмотренных НК РФ.

Формы налогового контроля имеют большое значение, поскольку от правильного выбора контролирующими субъектами конкретных действий и процедур зависит достижение конечного результата и эффективность контроля. С другой стороны, адекватное применение приемов и способов налогового контроля гарантирует соблюдение прав и законных интересов подконтрольных субъектов, позволяет не препятствовать нормальному функционированию их финансово-хозяйственной деятельности.

Наличие у налогового контроля разнообразных целей и  задач обусловливает и дифференцированные подходы к их решению, т. е. необходимость использования тех или иных способов проверок, оценок и анализа финансового состояния подконтрольных субъектов. Применение определенной формы зависит и от других факторов: правового положения и особенностей деятельности контролирующих органов; объектов контроля; оснований возникновения налогово-контрольных правоотношений; особенностей ведения бухгалтерского учета; финансово-правового режима доходов и расходов подконтрольного субъекта и т. д.

Налоговый контроль классифицируется по различным основаниям на несколько групп.

По времени  проведения налоговый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий³.

Предварительный налоговый контроль проводится до отчетного периода по конкретному виду налога либо до решения вопроса о предоставлении налогоплательщику налоговых льгот, изменении сроков уплаты налогов и т. д. Например, обязательным условием предоставления налогового кредита является проведение предварительной проверки финансового состояния налогоплательщика со стороны уполномоченного государственного органа.

Важное значение предварительный контроль имеет  при оценке экономических, правовых и политических последствий налоговых  законопроектов; при введении в действие новых финансово-правовых норм, регулирующих налогообложение хозяйствующих субъектов. Предварительная реализация контрольными органами своих функций имеет большое значение для предупреждения правонарушений и способствует укреплению финансовой дисциплины.

Внешне результаты предварительного налогового контроля могут быть оформлены в виде экспертных заключений по проектам договоров о предоставлении налоговых льгот, налоговых кредитов, отсрочки или рассрочки уплаты налогов и т. д.

Текущий налоговый контроль проводится во время отчетного налогового периода. Особенностью текущего налогового контроля является его проведение в ходе реализации хозяйственных или финансовых операций, т. е. в процессе ежедневной работы налогоплательщиков. Поэтому текущий налоговый контроль иначе называют оперативным. Данный вид контроля основывается на бухгалтерском и налоговом учетах, первичных документах, инвентаризациях, порядке ведения кассовых операций, что позволяет и контролирующим органам, и подконтрольным субъектам быстро реагировать на изменения в финансовой деятельности, предупреждать нарушения налогового законодательства и, таким образом, предотвращать финансовые потери государственной или муниципальной казны.

Последующий налоговый контроль проводится после завершения отчетного периода путем анализа и ревизии бухгалтерской и финансовой документации.

Главной целью  последующего налогового контроля является оценка своевременности и полноты  исполнения налоговой обязанности  со стороны фискально-обязанных  лиц. Основным критерием последующего налогового контроля следует считать максимальную полноту охвата проверками, ревизиями и другими методами всех сторон финансово-хозяйственной деятельности подконтрольного субъекта.

В ходе осуществления  налогового контроля по окончании отчетного  налогового периода определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются налоговые правонарушения и в конечном счете закладывается база для дальнейшего совершенствования государственной и муниципальной финансовой деятельности. Последующий налоговый контроль отличается углубленным анализом финансово-хозяйственной деятельности фискально-обязанного лица за определенный период и позволяет определить степень эффективности проведенных ранее предварительного и текущего контроля.

Налоговый контроль выступает разновидностью финансовой деятельности и одновременно разновидностью управленческой деятельности государства в налоговой сфере, поэтому в зависимости от субъектов выделяют контроль:

а) налоговых  органов;

б) таможенных органов;

в) органов государственных  внебюджетных фондов.

В зависимости от места проведения выделяют налоговый контроль:

а) выездной –  в месте расположения Налогоплательщика;

б) камеральный  – по месту нахождения налогового органа.

1.2. Принципы  налогового контроля.

Принцип есть научное  или нравственное начало, основание, правило, основа, от которой не отступают.

Правовой принцип концентрирует  в себе общеобязательное для всех требование, оформляющее базовую  идею какого-либо явления. При этом свойство общеобязательности он приобретает  лишь тогда, когда происходит его  юридическое закрепление в нормативных актах, т. е. когда принцип приобретает правовой характер.

Принципы налогового контроля можно определить как базовые  правовые положения, определяющие организацию  и эффективное осуществление  налогового контроля, которыми должны руководствоваться субъекты налогового контроля при осуществлении ими контрольных мероприятий в сфере налогообложения.

Одной из групп принципов проведения налоговых проверок являются общеправовые, конституционные принципы, которые  пронизывают всю правовую систему России, и, естественно, присущи нормативному регулированию налоговых проверок. К группе общеправовых принципов, характерных для регулирования налоговых проверок, можно отнести следующие принципы:

1) законность.

2) юридическое равенство.

3) приоритет защиты прав и интересов налогоплательщиков.

4) гласность.

5) ответственность.

1. Принцип законности. В общем  плане принцип законности фиксирует  необходимость строгого соблюдения  требований законов и основанных  на них предписаний иных правовых  актов всеми субъектами права. Прежде всего, требования этого принципа вытекают из содержания ст.1 Конституции Российской Федерации, определившей Российскую Федерацию в качестве правового государства, закрепившей, что «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» ⁴.

В отношениях, возникающих при проведении налогового контроля, принцип законности проявляется в том, что права  и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и иных участников налоговых правоотношений, а также формы и методы налогового контроля устанавливаются исключительно нормами Налогового кодекса РФ⁵. Так же налогоплательщикам предоставляют право не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, не соответствующие Налоговому кодексу или иным федеральным законам, и требовать от должностных лиц налоговых органов соблюдения предписаний законодательства о налогах и сборах⁶. Кроме того, на налоговые органы возлагается обязанность соблюдать законодательство о налогах и сборах и осуществлять контроль за его соблюдением и за соблюдением принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов⁷. Именно принцип законности требует обязательного указания в акте проверки на те конкретные нормы законодательства о налогах и сборах, нарушение которых вменяется налогоплательщику.

2. Принцип юридического равенства.  Статья 19 Конституции Российской  Федерации устанавливает равенство  всех перед законом и судом.  Государство также гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Следовательно, в соответствии с  конституционно-правовым принципом  юридического равенства, при принятии нормативных актов, регулирующих порядок осуществления компетентными специализированными службами контроля в области налогообложения, (к их числу относятся только налоговые и таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов и налоговой полиции⁸), не могут устанавливаться какие-либо особые условия осуществления контрольных мероприятий.

3. Принцип приоритета защиты  прав и интересов налогоплательщиков. Согласно Конституции Российской  Федерации человек, его права  и свободы являются высшей ценностью. В законодательной и правоприменительной деятельности любых органов и должностных лиц их приоритетность должна признаваться, соблюдаться и защищаться – это конституционная обязанность государства. Поскольку права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими⁹, именно они в первую очередь должны определять смысл, содержание и применение законов всеми агентами государства, а органы правосудия обязаны гарантировать приоритетность реализации и защиты законных интересов, прав и свобод человека в деятельности органов всех ветвей власти¹⁰. Таково юридическое содержание конституционно-правового принципа приоритетности защиты законных прав и интересов человека и гражданина.

В области налоговых проверок требования данного принципа проявляются в том, что при их проведении доступ должностных лиц налоговых органов в жилые помещения помимо или против воли проживающих в них физических лиц допускается только на основании судебного решения или в случаях, прямо оговоренных нормами федеральных законов¹¹. Кроме того, на должностных лиц налоговых органов возлагается обязанность корректно и внимательно относиться к налогоплательщикам и их представителям, не унижать их честь и достоинство¹².

4. Принцип гласности. Принцип  гласности требует обеспечения открытости и доступности деятельности государственных органов для всех заинтересованных организаций и граждан, а также возможности получения ими информации в установленном законом порядке.

Данный принцип складывается из нескольких составляющих правомочий. Прежде всего, речь идет о праве свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Исключение составляют лишь сведения, составляющие государственную тайну, перечень которых определяется федеральным законом¹³. Во-вторых, это – свобода массовой информации¹⁴. И, в-третьих, обязанность государства официально публиковать законы.

В сфере налогообложения принцип  гласности реализуется, в частности, в двух основных требованиях: 1) Официальной  публикации актов законодательства о налогах и сборах¹⁵ и сведений о действующих на территории Российской Федерации региональных и местных налогах и сборах¹⁶. 2) Исполнения налоговыми органами своих обязанностей по информированию налогоплательщиков о действующих налогах и сборах и даче разъяснений о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов¹⁷.

В ходе налоговых проверок налоговые  органы также имеют целый ряд  обязанностей по информированию налогоплательщиков о проведении мероприятий налогового контроля, в частности при проведении экспертизы¹⁸.

5. Принцип ответственности. Принцип  ответственности заключается в  том, что к лицу, совершившему  правонарушение, применяются меры  правовой ответственности. Данный  принцип является основополагающим  для института ответственности  за совершение налоговых правонарушений.

В области налогового контроля требования рассматриваемого принципа находят  отражение в двух видах ответственности: 1) ответственности налогоплательщиков, налоговых агентов, и иных лиц, участвующих  в налоговой проверке; 2) ответственности проводящего проверку налогового органа и его должностных лиц.¹⁹

Налоговым кодексом устанавливается  ответственность налогоплательщиков и налоговых агентов за непредставление  налоговому органу сведений, необходимых  для осуществления налогового контроля²⁰. Свидетелей – за неявку или уклонение от явки без уважительных причин²¹. Экспертов, переводчиков и специалистов – за отказ от участия в проведении налоговой проверки, дачу заведомо ложного заключения или осуществление заведомо ложного перевода²².

1.3. Права и  обязанности органов налогового  контроля

Субъектами налогового контроля выступают государственные  органы специальной компетенции. В  полном объеме осуществлять налоговый  контроль вправе налоговые органы. Отдельными контрольными полномочиями в сфере налогообложения наделены таможенные органы, а также органы внутренних дел. Между ними должна осуществляться межведомственная координация и взаимодействие. В частности, они обязаны информировать друг друга об имеющихся у них материалах о нарушениях налогового законодательства и налоговых преступлениях, о принятых мерах по их пресечению, о проводимых ими налоговых проверках, а также обмениваться другой необходимой информацией в целях исполнения задач налогового контроля (п. 3 ст. 82 НК РФ).

В систему органов налоговой службы входят Министерство Российской Федерации по налогам и сборам и его территориальные подразделения по субъектам РФ и муниципальным образованиям.

Органы, осуществляющие налоговый контроль, исполняют возложенные  на них задачи во взаимодействии между собой и с другими государственными органами²³.

Подконтрольными субъектами являются любые государственные  и муниципальные органы, организации  и физические лица, участвующие в  налоговых правоотношениях в  качестве налогоплательщиков или налоговых агентов.

Объект налогового контроля - финансово-хозяйственная деятельность указанных лиц, так или иначе  затрагивающая вопросы налогообложения, предмет - денежные документы, бухгалтерские  книги, отчеты, планы, сметы, декларации и иные документы, связанные с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджеты всех уровней. Перечень документов, связанных с налогообложением, необычайно широк. К ним относятся различного рода приказы руководителей и отчеты работников, гражданско-правовые и трудовые договоры, акты сдачи-приемки, учредительные документы, протоколы общих собраний, накладные, банковские выписки и т.д.

Некоторые авторы значительно  расширяют объекты налогового контроля. В частности, к ним относят  «движение денежных средств в  процессе аккумулирования публичных денежных фондов, а также материальные, трудовые и иные ресурсы налогоплательщиков»²⁴. Подобным образом может быть определен в целом объект финансового контроля, разновидностью которого является налоговый контроль; ведь движение денежных средств частных лиц в процессе формирования публичных финансов может опосредоваться не только налоговыми, но и иными финансовыми отношениями.

Целью налогового контроля является обеспечение режима законности в сфере налогообложения. Государство  должно регулярно проверять, насколько правомерно действуют участники налоговых правоотношений, и при необходимости обеспечивать соблюдение налогового законодательства путем применения государственно-правовых мер убеждения и принуждения. Важной задачей налогового контроля является не только пресечение правонарушений, но и принятие мер, направленных на устранение причин и условий, способствующих их совершению. В конечном счете, речь идет об укреплении налоговой дисциплины налогоплательщиков и совершенствовании налогово-правовой культуры общества в целом.

Действующим федеральным  законодательством налоговым органам  предоставлен широкий объем прав, позволяющих осуществлять возложенные  на них обязанности²⁵. Так, Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные подразделения вправе²⁶:

производить в органах  государственной власти и органах  местного самоуправления, организациях, у граждан РФ, иностранных лиц  и лиц без гражданства проверки денежных документов, бухгалтерских  книг, отчетов, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других обязательных платежей в бюджет; получать необходимые объяснения, справки и сведения по вопросам, возникающим при проверках, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну, определяемую в установленном законодательством порядке;