Проблеми забезпечення місцевих бюджетів

ВСТУП

Протягом останніх років  в Україні було прийнято ряд базових  нормативно-правових актів, які законодавчо  закріпили основні принципи та гарантії місцевого самоврядування в структурі  органів влади, а також забезпечують його правові та фінансові основи. Серед найбільш актуальних проблем слід зазначити економічну неспроможність більшої частини громад у реалізації власних і делегованих повноважень; дефіцит ресурсів, які формують бюджет розвитку як основи інфраструктурних інвестицій; відсутність можливості реального середньострокового бюджетного планування через невизначеність бюджетного та податкового законодавства.

Як зазначено у Програмі економічних реформ України на 2010–2014 рр. «Заможне суспільство, конкурентоспроможна  економіка, ефективна держава», необхідність реформи міжбюджетних відносин обумовлено такими проблемами, як:

• низька якість послуг, що надаються на місцевому рівні; високий рівень зносу комунальної інфраструктури;
• низька фінансова незалежність;
• недостатньо прозорий розподіл міжбюджетних трансфертів; обмеженість у доступі до запозичень; нечіткий розподіл і обмеженість повноважень органів місцевого самоврядування; недостатність контролю за витратою коштів на місцях.

Тобто зараз система  місцевого самоврядування не відповідає потребам динамічного розвитку економіки. У зв’язку з цим необхідні  реальні кроки з проведення реформи  місцевого самоврядування, а саме: оптимізація системи державного управління в регіонах та підвищення її ефективності; створення стійкої  бази економічного розвитку територіальних громад, удосконалення бюджетного процесу, податкових та міжбюджетних відносин, сприяння розвитку комунальної власності.

Проблеми формування місцевих бюджетів в Україні активно розглядаються  вітчизняними вченими та науковцями. Аналіз показує, що наукові розробки з проблем формування місцевих бюджетів в Україні вимагають додаткових досліджень з урахуванням особливостей новацій законодавства, а також визначення сучасних принципів і підходів, які відповідають ринковим умовам господарювання та особливостям післякризового відновлення економіки. Важливе значення для поліпшення фінансового стану органів місцевого самоврядування також має подальше реформування податкового законодавства.

1. Забезпеченість місцевих бюджетів. Реалії сьогодення.

Вчені Національного інституту  стратегічних досліджень стверджують, що «В Україні і досі залишились невирішеними системні проблеми, які  супроводжують реформування бюджетно-податкової сфери і які вирішальним чином  впливають на стабільний регіональний розвиток».

До цих питань віднесено  такі:

• зменшення фіскального потенціалу місцевих податків та зборів і відсутність значущого фіскального ефекту від розширення дохідних джерел другого кошика, неповне використання потенціалів оподаткування;
• уповільнення темпів зростання обсягів надходжень до першого кошика та, відповідно, зростаюча залежність місцевих бюджетів від державного;
• суттєві відмінності між рівнями доходів та видатків місцевих бюджетів на одну особу у різних регіонах України;
• нецільове використання коштів та невиконання планових показників надання міжбюджетних трансфертів;
• низький рівень використання міськими радами можливостей зовнішніх запозичень; низька зацікавленість органів місцевої влади у формуванні сприятливого інвестиційного клімату в регіоні та активізації економічної діяльності;
• інертність місцевої влади у питаннях соціально-економічного розвитку регіону.

Виступаючи на міжнародних  муніципальних слуханнях «Розвиток  належного врядування на місцевому  та регіональному рівнях» 1 листопада 2011 р. у м. Києві та підкреслюючи важливість проведення реформи місцевого самоврядування та регіональної політики, Президент України В.Ф. Янукович зазначив, що «Основний зміст реформи місцевого самоврядування – децентралізація управління. Найскладнішим її елементом є перерозподіл частини повноважень від органів державної влади до місцевого самоврядування та сформованих ним виконавчих структур. Важливою передумовою реформування місцевої влади має стати розширення доходної бази місцевих бюджетів та раціоналізація їхніх видатків».

Прем’єр-міністр України  М.Я. Азаров, приймаючи участь у роботі 17-ої сесії Конференції міністрів  країн-членів Ради Європи, відповідальних за місцеве та регіональне врядування (3–4 листопада 2011 р., м. Київ), підкреслив, що «важливим напрямом реформи місцевого  самоврядування є створення умов, які дозволяють реалізувати основні  положення Європейської хартії місцевого  самоврядування, яку Україна підписала  у 1995 році». За його словами, «в Україні  діє 12 тис. територіальних громад, і  приблизно половина з них має  чисельність населення до 3 тис. осіб. Місцеві бюджети таких громад дотуються державою більше ніж на 70%. А тому говорити про повноцінне самоврядування не можна, забезпечення їх життєдіяльності значною мірою  залежить від трансфертів з держбюджету».

На думку фахівців Національного  інституту стратегічних досліджень, «Місцева влада сьогодні не має достатніх ресурсів. Діюча модель міжбюджетних відносин характеризується надмірною централізацією фінансових ресурсів. Доходи місцевих бюджетів взагалі становлять лише 7% від ВВП, видатки – 13%. При цьому більша частина доходів місцевих бюджетів – це державні трансферти, власні ж ресурси, які місцеві органи влади можуть використати за власними пріоритетами, складають лише 1% від ВВП». «Місцеві податки та збори формують до 2% дохідної частини місцевих бюджетів, тоді як у ЄС їхня частка сягає 30% (переважно завдяки податку на нерухомість)».

У Щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України  «Модернізація України – наш  стратегічний вибір» вказано, що «реформування  бюджетного забезпечення регіонального  розвитку має здійснюватися у  напрямі зменшення частки державних  ресурсів, отримуваних органами місцевого самоврядування, і збільшення частки самостійно мобілізованих ресурсів».

Для реалізації політики місцевого  розвитку доцільним є зміцнення  місцевих бюджетів і реформування міжбюджетних відносин у напрямі розширення фінансової спроможності громад; оптимізація нормативів урахування регіональної специфіки  при обчисленні обсягу міжбюджетних трансфертів; запровадження програмно-цільового  методу планування і використання бюджетних  коштів; мобілізація місцевих джерел фінансових ресурсів, насамперед місцевих запозичень; активізація діяльності органів місцевого самоврядування на фондовому та кредитному ринках; передання частки надходжень від  податку на доходи фізичних осіб і  плати за землю до бюджету розвитку з метою створення фінансових можливостей для довгострокового  інвестування.

На сьогодні дотаційність 5419 місцевих бюджетів становить понад 70%, 483 територіальні  громади на 90% утримуються за рахунок  коштів державного бюджету.

Необхідність постійної фінансової підтримки малочисельних територіальних громад з використанням системи  дотацій вирівнювання, яка реалізується через районні бюджети, стримує  розвиток малих міст та великих селищ  – потенційних точок економічного зростання.

Вже майже два  роки українські територіальні громади  живуть за місцевими бюджетами, складеними на оновленій податковій та бюджетній  законодавчій базі. Однак, незважаючи на це, якісних змін у бюджетній  політиці держави не відбулося. Зберігаються та поглиблюються негативні тенденції в бюджетному забезпеченні територіальних громад.

Так, декілька років поспіль  рівень фінансової незабезпеченості делегованих  державою повноважень поглиблюється  За різними галузями делегованих  повноважень рівень забезпеченості коштами складає лише 43 97 відсотків  від реальної потреби.

Рис. 1. Загальна незабезпеченість делегованих повноважень, %

Причинами цього є:

• недосконалість механізму розрахунку видатків на виконання делегованих повноважень (Формула затверджена постановою КМУ №1149 від 08.12.2010 р.). Нормативи фінансової забезпеченості, що застосовуються в процесі обрахунку міжбюджетних трансфертів, визначаються в «ручному» режимі і не пов’язані та не узгоджені з галузевими нормативами і вимогами. Відсутні державні соціальні стандарти, які мають бути встановлені Кабінетом Міністрів на вимогу Закону України «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» відповідно до пункту 10 Прикінцевих положень Бюджетного кодексу України фактично, доручень Президента та КМУ щодо розробки та затвердження соціальних стандартів та нормативів не виконано.
• відсутність у органів місцевого самоврядування політичної здатності та правових можливостей забезпечити режим суворої економії шляхом упорядкування мережі та чисельності працюючих у соціально-культурній сфері, а також процесу надання пільг (зокрема, пільгового проїзду окремих категорій громадян). У багатьох випадках чинне законодавство забороняє скорочувати наявну мережу. З іншого боку на державному рівні відбувається всебічна регламентація видатків місцевих бюджетів, їх орієнтація не на споживача, а на утримання установ.
• неадекватний розподіл службовців на тих, що виконують делеговані та власні повноваження місцевого самоврядування. В структурі виконкомів місцевих рад наявні підрозділи, що виконують суто державні повноваження, але фінансуються з місцевого бюджету. Між тим чисельність працівників таких структур складає біля 1/3 від працюючих в органах місцевого самоврядування (для прикладу, в Черкасах 42%, в Харкові 28%).

За цих умов, для забезпечення стабільного виконання делегованих  повноважень органи місцевого самоврядування щороку змушені відволікати все  більше доходів від реалізації власних повноважень, покладених на них Законами України.

Рис. 2. Питома вага обсягу власних  доходів ОМС, що спрямовується на забезпечення делегованих повноважень, %

В той же час, частка видатків місцевих бюджетів, спрямованих на виконання органами самоврядування власних повноважень (благоустрій, утримання і розвиток інфраструктури, транспортне забезпечення), залишається  найменшою серед країн Європи.

Рис. 3. Структура видатків місцевих бюджетів України, Словаччини та Польщі у 2010 році

А рівень бюджетної забезпеченості утримання і розвитку міської  інфраструктури у розрахунку на одного жителя в Україні є найнижчим  серед країн Європи,наприклад  у Польщі складає 5600 грн., що у 28 разів  більше, ніж в Україні (200 грн.). Про  покращення якості муніципальних послуг в таких умовах мова йти не може.

Не дивно, що рівень залежності місцевих бюджетів від трансфертів  з Державного бюджету України  щорічно зростає.

Рис. 4. Частка трансфертів  з Державного бюджету України  у доходах місцевих бюджетів за 2006-2011 роки, %

Паралельно з цим відбувається поступове погіршення економічної  структури видатків місцевих бюджетів. Місцеві бюджети продовжують  забезпечувати в першу чергу  виплату заробітної плати працівникам  бюджетних установ, оплату енергоносіїв,пільг  і субсидій населенню тобто виконують  переважно функції «соціального гаманця». Частка видатків на захищені статті в загальному обсязі видатків більшості місцевих бюджетів сьогодні становить в середньому 80-85%. %

В той же час, проблеми із блокуванням та затримками проведення платежів Державною казначейською  службою за видатками місцевих бюджетів з кожним роком стають все більш  масовими та систематичними.

Ситуацію погіршує й  те, що органи місцевого самоврядування позбавлені дієвих інструментів для  збільшення податкових надходжень до місцевих бюджетів. Хоча існує значний  резерв збільшення надходжень до місцевих бюджетів, пов’язаний із детінізацією економіки, легалізацією заробітної плати, реальних повноважень щодо мобілізації  цих ресурсів органи місцевого самоврядування не мають реального впливу на базу оподаткування, ставки, правила адміністрування  податків, які визначаються на центральному рівні.

Що ж до місцевих податків і зборів, то вони в більшості  своїй є неефективними, а їхня частка в доходах місцевих бюджетів залишається незначною, це при тому, що місцеві податки та збори становлять значну частку доходів органів місцевого  самоврядування в країнах ЄС, зокрема  у Великобританії 37%, у Німеччині 46%, у Франції 67%. (рис. 5)

Рис. 5. Питома вага місцевих податків і зборів у доходах місцевих бюджетів за 2006-2011 роки, %

Серйозною проблемою залишається  недостатнє фінансування наданих державою соціальних та податкових пільг, зокрема  з послуг зв’язку, а також компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих  категорій громадян в міському пасажирському  та залізничному транспорті. Рівень забезпечення коштами державного бюджету цих  потреб складає в середньому 55%, потреби  в оплаті пільг з послуг зв’язку  – 85%, потреби в компенсаційних виплатах за проїзд в залізничному транспорті – 32%. Окрім цього, існує проблема податкової заборгованості державних  підприємств перед місцевими  бюджетами,а також компенсації  втрат доходів місцевих бюджетів внаслідок надання державою податкових пільг, зокрема зі сплати земельного податку.

Незадовільним є і стан фінансування видатків на утримання  органів місцевого самоврядування, що не створює умов для підвищення ефективності муніципального управління.

Рис. 6. Рівень фінансового  забезпечення державою потреби місцевих бюджетів у галузі «Державне управління», %

Умови оплати праці працівників  органів місцевого самоврядування не змінювалися з 22 лютого 2008 року, хоча мінімальна заробітна плата підвищувалася  за цей час 19 разів і зросла в 2,1 рази, з 515 до 1073 грн. На поточний час  посадові оклади спеціалістів з вищою  освітою встановлені на рівні  посадових окладів обслуговуючого персоналу, а посадові оклади керівників впритул наблизилися до окладів  їхніх підлеглих. Так, в м. Черкасах різниця між окладами начальника відділу і головного спеціаліста  відділу, яка в 2008 році складала 33%, на сьогоднішній день ледве сягає 9%.

2. Шляхи подолання проблем в бюджетному забезпеченні територіальних громад

З метою посилення фінансової спроможності місцевих органів влади  вченими Національного інституту  стратегічних досліджень пропонується розробка та реалізація ряду важливих заходів.

1. Запровадження механізмів стимулювання економічної активності місцевої влади: закріплення за місцевими бюджетами 10% податку на прибуток підприємств; виключення єдиного податку з кошику доходів, що враховується при розрахунку трансфертів; закріплення 50% від перевищення прогнозованого обсягу надходжень першого кошику у переліку дохідних статей місцевих бюджетів, що не враховуються при розрахунку міжбюджетних трансфертів.
2. Вжиття принципових заходів щодо зменшення фінансової залежності від державного бюджету за рахунок коригування механізму надання трансфертів та перерозподілу доходних джерел на користь спеціального фонду та широкого запровадження програмно-цільового методу бюджетування: оптимізація нормативів урахування регіональної специфіки при обчисленні обсягу міжбюджетних трансфертів; удосконалення методики врахування видаткових потреб при складанні  формули вирівнювання з метою подальшого нівелювання рівнів бюджетних видатків на одну особу у рівних регіонах; поширення запровадження інвестиційних субвенцій на виконання програм (проектів); удосконалення механізму визначення і розподілу субвенцій на виконання інвестиційних програм (проектів) через встановлення критеріїв їх розподілу на підставі формалізованих параметрів, запровадження стандартних процедур конкурсного відбору інвестиційних програм (проектів); інвентарризація цільових програм, що фінансуються з місцевих бюджетів, у відповідності до наявних ресурсів; передання частки надходжень від податку з доходів фізичних осіб і частки плати за землю до бюджету розвитку з метою створення фінансових можливостей для довгострокового інвестування; концентрація витрачання фінансових ресурсів на тих напрямах перетворень, що визначені у регіональних стратегіях як пріоритетні; поступове розширення числа місцевих бюджетів, що використовують програмно-цільовий метод бюджетування, поширення позитивного досвіду цього методу на всі регіони, застосування методу, в першу чергу, до бюджетів регіонів; запровадження переходу на середньострокове планування місцевих бюджетів, у першу чергу, бюджету розвитку, оскільки саме з них здійснюються капітальні видатки.
3. Перегляд механізмів перерозподілу загальнонаціональних податків – доцільним є формування єдиного фонду надходжень податку з доходів фізичних осіб і перерозподіл його через застосування формульного підходу, який має спиратися на кількість офіційно зареєстрованих жителів на відповідній території.
4. Підвищення ефективності витрачання коштів місцевих бюджетів: запровадження програмно-цільового методу планування і використання бюджетних коштів, перехід на середньострокове бюджетне планування; усунення неправових шляхів мінімізації податкових зобов’язань та ухилення від сплати податків, у першу чергу, протидія тінізації доходів громадян та відповідного ухилення від сплати податку; виявлення та ліквідація шляхів мінімізації податкових зобов’язань, викриття схем ухилення від сплати платежів до бюджету; повне використання фіскальних можливостей туристичного збору та збору за впровадження деяких видів підприємницької діяльності.

Враховуючи зарубіжний та вітчизняний досвід формування місцевих бюджетів, напрями реформування фінансового  забезпечення місцевого самоврядування можна систематизувати у 8 груп. Для  реалізації цих напрямів доцільним  є розробка та впровадження ряду заходів:

1. Внесення змін та доповнень до законодавчої та нормативно-правової бази, яка регулює питання фінансового забезпечення місцевого самоврядування.
2. Прогнозування показників доходів і видатків місцевих бюджетів з використанням сучасних інформаційних технологій, економіко-математичних методів і спеціального програмного забезпечення.
3. Згідно із Стратегією модернізації системи бухгалтерського обліку в державному секторі на 2007–2015 роки, яку було затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 16.01.2007 р. № 34, серед напрямів реалізації Стратегії визначено такі, як вдосконалення системи стратегічного бюджетного планування на середньостроковий та довгостроковий періоди, а також створення уніфікованої організаційної та інформаційної облікової системи з  метою забезпечення обміну інформацією між Мінфіном, органами  Державного  казначейства та суб’єктами державного сектору на основі використанням баз  даних та інформаційних систем.

Здійснення середньострокового планування місцевих бюджетів на основі впровадження програмно-цільового методу:

3.1.     Врегулювання процедур використання показників середньострокового плану при підготовці проекту бюджету.

3.2.     Розробка теоретико-методологічних положень з обліку соціальних стандартів надання послуг населенню та програмного підходу до розвитку галузей соціально-культурної сфери при формуванні місцевих бюджетів.

1. Аналіз показників доходів і видатків місцевих бюджетів та розробка методичних рекомендацій щодо вдосконалення їх розрахунку.
2. Удосконалення фінансової основи місцевого самоврядування в контексті нового податкового законодавства:

5.1.     Вдосконалення податкового законодавства України відповідно до напрямів реформування податкової системи, у тому числі системи місцевих податків і зборів.

5.2.     Прийняття законопроекту про оподаткування нерухомого майна (з включенням податку до місцевого бюджету).

5.3.     Включення до складу джерел формування доходів місцевого бюджету, які не враховуються при розрахунку міжбюджетних трансфертів: 5% податку з доходів фізичних осіб за обласним і районним бюджетами; 10% податку на прибуток підприємств приватної форми власності; 25% плати за землю для обласного бюджету і 15% плати для районного; надходження від продажу земельних ділянок відповідно до нормативів відрахування плати за землю за рівнями місцевих бюджетів.

5.4.     Включення до складу доходів місцевих бюджетів платежів за спецводокористування, користування надрами та отримання ліцензій.

5.5.     Розробка комплексу заходів щодо залучення додаткових джерел надходжень до місцевого бюджету (одержання кредитів і позик, коригування системи місцевих податків і зборів).

5.6.     Розробка рекомендацій щодо вдосконалення антикризових програм, які сприяють запобіганню неплатоспроможності органів місцевого само-врядування та скороченню видаткової частини місцевого бюджету.

1. Зміцнення інвестиційної складової місцевих бюджетів:

6.1.     Надання субвенцій на виконання інвестиційних проектів на засадах фінансової участі місцевого бюджету з урахуванням відповідних критеріїв.

6.2.     Створення місцевих фондів розвитку з метою надання фінансової допомоги на розвиток соціальної інфраструктури, комунального господарства.

6.3.     Удосконалення процедур здійснення місцевих запозичень та надання місцевих гарантій.

1. Підвищення ефективності використання бюджетних коштів на місцевому рівні для надання соціальних послуг населенню, децентралізація державного управління фінансовими ресурсами:

7.1.     Уточнення видаткових повноважень за галузями бюджетної сфери та відповідний розподіл витрат між тими, які враховуються та не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів.

7.2.     Децентралізація управління державними фінансовими ресурсами.

7.3.     Підготовка міністерствами та відомствами соціально-культурної сфери проектів нормативно-правових актів щодо функціонування бюджетних установ у межах обсягів фінансових ресурсів, переданих місцевим бюджетам, з урахуванням норм державних соціальних стандартів.

7.4.     Перехід до нових методів формування місцевих бюджетів.

1. Удосконалення системи регулювання міжбюджетних відносин:

8.1.     Посилення стимулюючої складової міжбюджетного регулювання для підвищення зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні доходної частини.

8.2.     Удосконалення методичних підходів для розрахунку видаткової частини місцевих бюджетів, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів.

8.3.     Розробка та реалізація моделі формування місцевих бюджетів шляхом переходу на добровільній основі адміністративно-територіальних одиниць, у яких частина дотацій перевищує 70% у структурі доходів бюджету, до бюджетного планування на рівні району.

Реалізація вищевказаних заходів дозволить забезпечити  зміцнення фінансової основи розвитку територій, розширити повноваження органів місцевого самоврядування та підвищити рівень проживання громадян.

Висновки

Отже, негативи в бюджетному забезпеченні територіальних громад в  останні роки тільки поглибились. Місцеве  самоврядування далі та все гостріше потребує розширення власної ресурсної  бази та запровадження децентралізованого принципу бюджетування. 

Таким чином, систематизація напрямів реформування фінансового забезпечення місцевого самоврядування в контексті податкового та бюджетного законодавства України свідчить про актуальність подальших наукових досліджень з проблем реформування фінансового забезпечення місцевого самоврядування.

Реалізація заходів щодо реформування місцевих бюджетів в Україні  сприятиме зміцненню фінансової бази місцевого самоврядування, посиленню  впливу системи формування місцевих бюджетів на соціально-економічний розвиток територій та підвищенню рівня надання громадських послуг населенню.

Литература

1. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України (із змінами та доповненнями станом на 02.12.2010 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi? nreg=280%2F97-%E2%F0. – Назва з екрану.
2. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 р. № 2456-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2010. – № 50–51. – Ст. 572.
3. Концепція реформування місцевих бюджетів: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 р. № 308-р (із внесенням змін від 21.07.2010 р. № 1465-р) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=308-2007-%F0. – Назва з екрану.
4. Податковий кодекс України від 02.12.2010 р. № 2755-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – №№ 13–14, 15–16. – Ст. 122.
5. Про Державний бюджет України на 2011 рік: Закон України із змінами, внесеними згідно із Законами від 07.04.2011 р. № 3220-VI, № 3222-VI, від 21.04.2011 р. № 3291-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon. rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?page=1&nreg=2857-17. – Назва з екрану.
6. Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава: Програма економічних реформ на 2010–2014 роки. – К.: Комітет з економічних реформ при Президентові України, 2010. – 87 с.
7. Шевченко О.В. Зміни бюджетно-податкового регулювання регіональ-ного розвитку: перші підсумки: аналітична доповідь / О.В. Шевченко. – К.: Нац. ін-т стратегічних досліджень, 2011. – 10 с.
8. Нова архітектура бюджетної системи України: ризики та можливості для економічного зростання: аналітична доповідь / О.О. Молдован, Я.А. Жаліло, О.В. Шевченко; за ред. к.е.н., с.н.с., заслуженого економіста України Я.А. Жаліла. – К.: Нац. ін-т стратегічних досліджень, 2010. – 35 с.
9. Коніщева Н, Гєрко Т. Напрями реформування фінансового забезпечення місцевого самоврядування, політико-інформаційного менеджменту// Всеукраїнська науково-практична конференція "Соціально-інформаційні процеси в державному управлінні та місцевому самоврядуванні"
10. Концепція реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [Електронний ресурс]  – Режим доступу: http://minregion.gov.ua
11. Галузевий моніторинг № 9. [Електронний ресурс]  – Режим доступу: http://dialogueauc.org.ua/sites/all/sites/dialogueauc.org.ua/files/files/mon9.pdf