Сущность и особенности управления государственной и муниципальной собственностью

Введение.

Тема управления государственной  и муниципальной собственностью в современной России одна из самых  актуальных. Институт собственности  представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих принадлежность материальных благ конкретным лицам, возможность  владеть, пользоваться и распоряжаться  ими, а также обеспечивать защиту правомочий собственников в случае их нарушения. Основными источниками  регулирования отношений собственности  в Российской Федерации являются: Конституция Российской Федерации, раздел II Гражданского кодекса Российской Федерации "Право собственности  и другие вещные права" (ст. 209-306). В Российской Федерации признается частная, государственная, муниципальная  и иные формы собственности. За категорией "собственность" стоит чрезвычайно  сложная и многослойная система  общественных отношений, как экономических, так и юридических, которые настолько  взаимопереплетены, что их трудно отделить друг от друга. Цель данной работы: дать оценку эффективности управления государственной и муниципальной собственностью. Задачи:

·  дать определение понятиям государственная и муниципальная собственность;

·     рассмотреть методы управления государственной и муниципальной собственностью;

·    определить состав и объекты государственной и муниципальной собственности;

·             рассмотреть особенности управления государственной собственностью.

1. Сущность и  особенности управления государственной  и муниципальной собственностью.

1.1. Понятие государственной и муниципальной собственности.

Российской Федерации  на основании пункта 1 статьи 212 ГК РФ признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. При этом права всех собственников  защищаются законом и судом равным образом.

Общеизвестно, что понятие  собственность на имущество включает в себя право владения - физическое обладание этим имуществом, право  пользования - возможность использования  имущества и получения дохода от этого использования и право  распоряжения - возможность продать, обменять, подарить или иным образом  распорядиться имуществом.

Согласно пункту 1 статьи 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является:

1.  имущество, принадлежащее  на праве собственности Российской  Федерации (федеральная собственность);

2.  имущество, принадлежащее  на праве собственности субъектам  Российской Федерации - республикам,  краям, областям, городам федерального  значения, автономной области, автономным  округам (собственность субъекта  Российской Федерации).

При этом от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании пункта 1 статьи 125 ГК РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные  права и обязанности, выступать  в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной  актами, определяющими статус этих органов.

Муниципальной собственностью в соответствии с пунктом 1 статьи 215 ГК РФ является имущество, принадлежащее  на праве собственности городским  и сельским поселениям, а также  другим муниципальным образованиям. От имени муниципальных образований  своими действиями могут приобретать  и осуществлять имущественные права  и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

На основании пункта 1 статьи 296 ГК РФ право оперативного управления представляет собой владение, пользование и распоряжение казенным предприятием или учреждением закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных  законом, в соответствии с целями деятельности этого казенного предприятия  или учреждения, заданиями собственника и назначением имущества. При  этом согласно пункту 1 статьи 297 такое  предприятие вправе отчуждать или  иным способом распоряжаться всем закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества.

Наиболее полный перечень возможных объектов муниципальной  собственности содержится в ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации  МСУ в РФ".

Данный перечень является открытым, что предполагает возможность  нахождения в муниципальной собственности  и иных объектов. В частности таких  как: пакеты акций, доли участия в  хозяйственных обществах, транспортные средства, малоценное имущество и  др.

В законе дано простое перечисление возможных объектов собственности  без какой-либо классификации. Классифицировать же их можно по разным признакам. Например, как движимое и недвижимое имущество.

Если в основе формирования муниципальной собственности заложены критерии, определяющие состав и границы  муниципального хозяйства, то можно  выделить следующие 4 группы муниципальной  собственности:

1. Сфера социальной защиты  населения и жилищно-коммунального  хозяйства, основная задача которых  состоит в обеспечении повседневных  нужд населения, удовлетворении  потребностей в жилье, тепле,  медицинском обслуживании, образовании  и т.д.

2. Транспорт и связь,  к сфере которых относится  не только общественный транспорт,  но и оказание любых других  транспортных услуг населению.

3. Торговля, бытовое обслуживание, общественное питание и строительство,  основная задача которых состоит  в обеспечении нужд населения,  неудовлетворенных в силу различных  причин (высокие цены, недостаточный  ассортимент и т.д.) частным сектором.

4. Недвижимость и прежде  всего земельные ресурсы.

Государственная собственность  подразделяется на федеральную собственность, т.е. собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую  субъектам Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Государственная собственность  по-прежнему характеризуется единством  фонда, но лишь в пределах того субъекта, которому она принадлежит, как бы он ни вводил ее в гражданский оборот: непосредственно или при посредстве действующих от своего имени юридических  лиц, что чаще всего и бывает.

1.2. Методы управления муниципальной собственностью.

На сегодняшний день местными администрациями могут быть использованы как организационно-распорядительные, так и экономические методы управления муниципальной собственностью. К  первой группе методов можно отнести:

1. создание муниципальных  предприятий;

2. контракты с руководителем муниципальных предприятий;

3. договора на передачу  прав на имущество;

4. внесение доли в уставный капитал акционерных обществ;

5. передача имущества  с баланса на баланс и списание;

6. аренда, лизинг;

7. залог, ипотека;

8. доверительное управление (траст);

9. отчуждение;

10. приватизация муниципальных  предприятий

Вторая группа методов  включает:

1.    муниципальный заказ;

2. нормативы отчислений от прибыли муниципальных предприятий в городской бюджет;

3.   дотации;

4.    нормативы платежей за использование муниципальной собственности;

5.   местное налогообложение;

6.    экономические санкции, штрафы.

Аренда и субаренда  занимают особое место в системе  управления муниципальной собственностью. Доходы от сдачи в аренду муниципального имущества является стабильным источником доходов местных бюджетов, поэтому  управление муниципальной собственностью не означает ее продажу по максимально высокой цене.

В качестве перспективного направления можно назвать создание предприятий смешанной формы  собственности в различных сферах городской экономики. Будучи держателем пакета акций, местная администрация  может принимать непосредственное участием в оперативном управлении предприятиями. По всем предприятиям (и  смешанным, и чисто муниципальным) необходимо наладить систему профессионального  аудита с целью своевременного предотвращения банкротства и контроля за "движением" имущества.

Поскольку, собственнику принадлежат  все правомочия в отношении соответствующего объекта собственности, то он в праве  самостоятельно выбирать для себя такие  правовые режимы ее использования, которые  максимально способствуют достижению его целей. Он вправе сам владеть  и пользоваться своим имуществом (к примеру, зданием, в котором  расположены органы МСУ, транспортом, бюджетными средствами и другими  объектами), а может передавать эту  собственность во владение, пользование  и распоряжение другими лицами, оставаясь  при этом оставаясь собственником  или распоряжаться им иным способом.

Само МО в лице органов  МСУ использует сравнительно небольшую  часть муниципальной собственности. Большая ее часть передается на тех  или иных условиях (правовых режимах). Например, таких как: аренда (включая  лизинг), доверительное управление, бесплатное пользование, хозяйственное ведение (для муниципальных предприятий), залог.

Наряду с перечисленными способами собственник вправе распоряжаться  принадлежащими ему объектами и  таким образом, когда прекращаются его права собственности:

- внесение имущества в  качестве вклада в уставный  капитал хозяйственных обществ;

- продажа (приватизация) имущества; его дарение; безвозмездная  передача в собственность других  лиц (в случаях, когда это  допускается федеральным законодательством).

Цель муниципальной политики в области управления собственностью – получение максимального эффекта  от ее использования. Эффект может быть получен как в денежной форме (например, за счет арендной платы), так  и путем извлечения прямой пользы (оказание услуг населению). Муниципальная  собственность, не приносящая достаточной  пользы либо экономического эффекта, может  быть приватизирована.

1.3. Состав государственной собственности и особенности управления ею.

Вопрос о сравнительной  эффективности государственных  и приватизированных предприятий  в переходной экономике является весьма спорным. Достоверных и однозначных  аргументов для предпочтения того иди  иного организационно-правового  статуса предприятия просто не существует. И это проблема не только переходной экономики. В условиях нормально  функционирующего рынка в странах  Запада в принципе тоже не доказано, что приватизация государственных  предприятий приводит к росту  их эффективности.

Масштабное сокращение госсектора в развитых странах в 80-х гг. в  основном преследовало цель устранения чрезмерной бюрократизации управления госпредприятиями, постоянного и  бесконтрольного вмешательства  в экономику государственного чиновничества. Что же касается эффективности работы предприятий, особенно крупных, то в  современных условиях она зависит  скорее не от "инстинкта собственника", а от качества, профессионализма управления, т.е. от уровня менеджмента и способности собственника контролировать результаты его деятельности. Это же в полной мере относится и к трансформирующейся экономике постсоциалистических стран.

В переходной экономике опыт преобразования государственных предприятий  в АО с различными объемами государственных  пакетов акций позволяет сделать, по крайней мере, два принципиальных вывода.

Во-первых, во всех странах  с переходной экономикой возобладало  мнение, что сохранять в руках  государства целесообразно только пакеты, обеспечивающие ту или иную степень контроля в управлении компанией. Обычно это не менее 25—30% капитала АО, что позволяет государству участвовать  в управлении, но не ограничивать при  этом жестко права частных инвесторов. В иных случаях целесообразно  сохранить в руках государства  более крупные, нередко контрольные  пакеты акций. Есть и АО со 100% государственного капитала. Как правило, крупные государственные  пакеты необходимы в так называемых стратегически важных отраслях и  производствах, где сильный государственный  контроль рассматривается как решающий фактор экономической безопасности страны. Так, Мингосимущество России относит к стратегически важным три группы АО:

1) предприятия, работающие  в сфере естественных монополий  как общероссийского, так и  регионального значения (РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России");

2) предприятия, занимающие  доминирующее положение на том  или ином товарном рынке и  требующие целенаправленной реструктуризации  для создания конкурентной среды  (значительная часть региональных  предприятий обрабатывающей промышленности);

3) предприятия, акции которых  используются для создания интегрированных  образований (например, холдингов,  вертикально интегрированных компаний  и т.п.), необходимых для реализации  государственной структурной политики  в некоторых отраслях экономики,  например, в оборонной промышленности, транспорте. Примет ром могут служить также предприятия, входящие в вертикальные нефтяные компании, во многие финансово-промышленные группу.

Во-вторых, в любой стране с переходной экономикой имеются  отрасли и производства, которые  традиционно являются объектом безусловной  монополии государства. В России к таковым обычно относят водные ресурсы, воздушный бассейн, недра, леса и другие природные богатства, а также транспортные магистрали, единые энергетические системы, памятники  культуры и искусства, государственные  золотовалютные резервы и пр. Правда, нередко возникают существенные разногласия в подходах к приватизации некоторых функций государства  и объектов государственной собственности  — образования, здравоохранения, страхования, социального обеспечения, культуры.

Особняком стоит вопрос о  земле, приватизация которой в переходный период допускается не во всех странах. В большинстве стран с переходной экономикой пока нет развитого рынка  земли. Купля-продажа ее, как правило, жестко регулируется государством. Обычно не допускается продажа земли  иностранным физическим и юридическим  лицам. В том случае, когда сделки купли-продажи допускаются, земля  не может быть перепродана в течение  определенного длительного времени (например, в Румынии — в течение  десяти лет). Тем не менее идет постепенная  приватизация земель сельскохозяйственного  назначения с использованием разнообразных  методов — от возврата земель прежним  владельцам (реституция) до передачи в  собственность или длительную аренду земельных наделов членам бывших сельскохозяйственных кооперативов. Так, в Чехии к 1997 г. было приватизировано  более 80% государственных земель, в  Болгарии — более 50%.

Особой проблемой структуры  государственного сектора является государственная собственность  на банковские финансовые организации. В России большинство коммерческих банков с самого начала реформы были частными, а государство держало  контроль лишь в таких ключевых финансовых структурах, как Сбербанк, Внешэкономбанк. Восточноевропейские страны с приватизацией банков не спешили, и вопрос об этом встал лишь после практического завершения приватизации в реальном секторе. В приватизации банков ставка делалась на крупного иностранного инвестора, причем права иностранного банковского капитала жестко регулируются государством. В Китае медленные реформы в государственном секторе промышленности явились причиной того, что главные банки продолжают оставаться в государственной собственности и кредитовать госпредприятия, хотя в целом они стали больше уделять внимания рискам и доходам, сокращать поддержку ненадежных заемщиков.

2. Управление муниципальной собственностью г. Н.

В сложившейся социально-экономической  ситуации назрела необходимость  пересмотра принципов и приоритетов  в области управления и распоряжения муниципальным имуществом, усиления контроля и регулирования в муниципальном секторе экономики.

Муниципальная политика г. Н. преследует следующие цели:

- максимизация доходов  бюджета на основе эффективного  управления муниципальной собственностью;

- оптимизация структуры  собственности в интересах обеспечения  устойчивых предпосылок для экономического роста;

- вовлечение в гражданский  оборот максимального количества  объектов муниципальной собственности;

- использование всех муниципальных  активов в качестве инструмента  для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики.

Для реализации обозначенных целей управления муниципальным  сектором экономики департамент  земельных и имущественных отношений г. Н. решает следующие задачи:

- разграничение объектов  государственной и муниципальной  собственности и оформление прав  на них, полная инвентаризация  объектов муниципальной собственности,  построение и развитие системы  учета этих объектов;

- повышение эффективности  управления муниципальным имуществом  с использованием всех современных  методов и финансовых инструментов, детальной правовой регламентации процессов управления;

- классификация объектов  муниципальной собственности по  признакам, определяющим специфику  управления;

- обеспечение прав муниципалитета  как участника (акционера) в  коммерческих и некоммерческих организациях;

- обеспечение контроля  за использованием и сохранностью  муниципального имущества, а также  контроля за деятельностью лиц,  привлекаемых в качестве управляющих;

- получение дополнительных  доходов в бюджет путем создания  новых возобновляемых источников  платежей и более эффективного  использования имеющегося имущества.

Для того чтобы эффективно управлять муниципальными ресурсами, прежде всего, необходимо точно знать  их объем, состав и фактическое состояние. Именно в этих целях в департаменте создан единый реестр муниципальной собственности г. Н.

В 2006 году привлечено в бюджет города средств в сумме 3909,2 млн  рублей, это на 31% больше, чем в 2005 году. Доля доходов от аренды имущества  в общей структуре неналоговых  доходов в прошедшем году составила 33%, от продажи имущества – 30,5%, от аренды земли – 31%, от продажи земельных  участков – 4%.

В прошедшем году существенно  возросли объемы приватизации муниципального имущества. План доходов на 2006 год  был установлен на уровне 1,1 млрд рублей. По сравнению с уровнем 2005 года фактическое  поступление денежных средств от приватизации в 2006 году увеличилось  в 3,1 раза и составило 1,194 млрд рублей. Количество приватизированных объектов (их общая площадь 26,3 тыс кв. метров) увеличилось в 1,4 раза.

Также в минувшем году была применена новая форма приватизации – акционирование муниципальных унитарных предприятий.

В 2006 году городской Совет  утвердил методику расчета арендной платы за муниципальные нежилые  помещения. Этот документ предусматривает  увеличение базового показателя расчета  арендной платы на 24,5%. В целом  поступления от сдачи в аренду муниципального имущества за прошедший  год составили 1,3 млрд рублей.

В части разграничения  полномочий между федеральным центром, областью и городом специалисты  департамента земельных и имущественных  отношений в течение года вели работу по принятию в муниципальную  и по передаче в государственную  собственность объектов недвижимости. Таким образом, в 2006 году на баланс города было принято 79 объектов (общей площадью 37,6 тыс кв. метров), в государственную  – 10 объектов (5,9 тыс кв. метров).

3265,7 млн рублей – такое  поступление средств в городской  бюджет от использования муниципального  имущества и земельных участков  запланировано в 2007 году.

В 2008 г. бюджет г. Н. должен получить от приватизации муниципальной собственности и продажи муниципальных пакетов акций 3 млрд руб., что почти на 800 млн руб. больше, чем в текущем году. После этого на нужды г. Н. у муниципалитета останется имущества еще примерно на 4 млрд руб.

В проекте бюджета города на будущий год предусмотрено  поступление средств от приватизации в размере 3 млрд руб., в том числе 2,8 млрд руб. — от приватизации муниципального имущества и 200 млн руб. — от продажи акций".

За период с 2003 по 2006 г. департаментом  продано 140 объектов общей площадью 54 тыс. кв. м, сумма средств, поступивших  в городской бюджет с учетом продажи  акций, составила 1,870 млрд руб. При этом только в 2007 г. уже получено от этой деятельности 1,4 млрд руб. при плане  приватизации в сумме 2,220 млрд.

Заключение.

На современном этапе  развития российской экономики все  больше проявляется негативная тенденция  снижения эффективности управления и использования государственной  и муниципальной собственности  по сравнению с частным сектором. В Российской Федерации многие предприятия  и учреждения данных форм собственности  являются в настоящее время практически  единственными поставщиками товаров  и услуг, как для населения, так  и для самого государства, поэтому  решение проблемы повышения уровня управления данными видами собственности  приобретает принципиальное значение. Первостепенную роль в этом процессе должна играть нормативно-правовая база, обеспечивающая усиление государственного контроля и регулирование как  в государственном секторе экономики, так и в других сферах, связанных  с использованием государственной собственности.

К основными задачами законодательного обеспечения эффективного управления федеральной и муниципальной  собственностью можно отнести:

- структурную и количественную  оптимизацию организаций и предприятий  государственной и муниципальной форм собственности;

- обеспечение полного  и своевременного учета государственной  и муниципальной собственности  и всех проводимых с ней  операций;

- создание единой системы  контроля за сохранностью государственной  и муниципальной собственности  и использованием её по назначению;

- выработку критериев  оптимальных решений по распоряжению  государственной и муниципальной  собственностью;

- повышение инвестиционной  привлекательности государственной и муниципальной собственности.

Большинство из перечисленных  задач можно решить посредством  разработки Федерального закона "Об управлении государственной собственностью в Российской Федерации". Данный закон должен содержать:

- цели, задачи и принципы  управления государственной собственностью (по основным видам объектов  собственности);

- правила разграничения  федеральной собственности, собственности  субъектов Федерации, собственности муниципальных образований;

- особенности владения, пользования,  распоряжения имуществом;

- правила и порядок  отнесения имущества к каждому  из видов собственников;

- правила и организационные  основы учета имущества; классификации  объектов учета; ведения реестров  государственного и муниципального  имущества;

- принципы организации  системы управления собственностью,

- сферы компетенции органов  государственной власти в отношении  собственности;

- общие принципы управления  собственностью на уровне субъектов  Российской Федерации и муниципальных  образований, которые должны стать  для них основой разработки  собственной нормативно-правовой базы;

- правила и порядок  приобретения и прекращения прав  собственности;

- критерии и параметры  оценки эффективности деятельности  хозяйствующих субъектов с точки  зрения эффективности использования  бюджетных средств (например, обязательность  ведения и представления на  все уровни бюджетной системы  балансовой отчетности по собственности,  пассивам и активам собственника);

- критерии и правила  сохранения объектов собственности  в качестве субъектов хозяйствования (принципы и условия реорганизации).