Благоустройство территорий края

Содержание

Введение

Актуальность исследования

В последние годы в связи с реализацией Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 г. все больше внимания уделяется складывающейся практике решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, исполнению возложенных на них полномочий.  В числе основных задач, решаемых региональными и муниципальными органами управления, важное место занимают вопросы благоустройства, т.е. качества и комфортности среды проживания. Внимание к этому вопросу привлекла реформа ЖКХ, которая стартовала в ноябре 2007 года и до сих пор остается острой и актуальной темой для Российской Федерации и её регионов. 5 октября 2010 года состоялось заседание Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, на котором обсуждались проблемы благоустройства территорий, повышения качества услуг ЖКХ. В частности, речь шла о том, что социальное самочувствие граждан определяется качеством и культурой их быта. Всем людям необходимо жить в нормальных условиях: иметь приличное жилье, ухоженные дворы, чистые улицы; отдыхать и заниматься спортом в обустроенных парках и скверах; ездить по хорошим дорогам, дышать свежим воздухом, использовать и пить чистую воду. Присутствующий на  заседании Д.А. Медведев отметил: «Надо откровенно признаться, что существующая сегодня действительность далека от этого идеала». Президент Российской Федерации предложил обсудить тему ЖКХ и благоустройства: «Вопросы благоустройства жизни, вопросы озеленения в соответствии с законом отнесены  к компетенции местной власти, но сформулированы они в самом общем виде. Поэтому в регионах существует разное понимание полномочий муниципалитетов в этой сфере. В результате где-то органы местного самоуправления практически не регулируют эти вопросы, а занимаются ими от случая к случаю, занимаются бессистемно, а где-то занимаются активно. В ряде случаев такое регулирование даже, может быть, носит избыточный, то есть чрезмерный характер»[¹].

По заявлению вице-премьера правительства Российской Федерации Дмитрия Козака, необходимо благоустроить российские населенные пункты, общая площадь которых превышает 9 000000000 гектаров. Чтобы решить эту задачу, недостаточно общих средств федерального бюджета и региональных и местных бюджетов.

Как сообщил Козак на заседании  президиума совета при президенте Российской Федерации, в настоящее время в России более двадцати трех тысяч муниципалитетов, из них более двадцати тысяч – городки и сельские поселения. Необходимо благоустроить площадь, сопоставимую с площадью среднего государства. Необходимо привлечение юридических и физических лиц для выполнения этой задачи. По его словам, даже в городских округах более трети улиц не имеют должного дорожного покрытия и не освещены так, как это необходимо. И тем более не уделяется должного внимания озеленению территорий в таких муниципалитетах. Все эти факторы предопределили актуальность нашего исследования.

Приоритеты  сегодняшнего дня диктуют необходимость повышения уровня комфортности и привлекательности проживания в населенных пунктах, чтобы уменьшить  отток  населения  из  Камчатского края,  вызванного неблагоприятными факторами условий проживания. Необходимо также обеспечить рост инвестиционной активности в социально-экономическом развитии Камчатского края.

Программно-целевой подход к решению  региональных проблем по благоустройству населенных пунктов Камчатского края можно рассматривать как инструмент региональной политики. От планирования мер по содержанию улиц и дворов, своевременного вывоза мусора, возведению детских и спортивных площадок, малой архитектурной планировке, озеленения и декоративно-эстетического оформления во многом зависит отношение населения к местной власти и, безусловно, оценка её деятельности. Это наиболее очевидные показатели. В связи с этим видится важность и необходимость разработки эффективных программ для совершенствования деятельности исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления по благоустройству населенных пунктов Камчатского края.

Решение обозначенных задач требует комплексного, системного подхода к решению проблемы. Следует учитывать, что в условиях реформирования бюджетного процесса предусматривается смещение акцентов с управления расходами на управление результатами и переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования.

Возникает необходимость комплексного программно-целевого подхода в решении проблем благоустройства населенных пунктов Камчатского края, конкретизации мероприятий, планированию первоочередных и перспективных работ для обеспечения комфортных условий для деятельности и отдыха жителей Камчатского края.

Важна четкая согласованность действий Правительства Камчатского края, администраций муниципальных образований, предприятий, учреждений, обеспечивающих жизнедеятельность населенных пунктов и занимающихся благоустройством.

Степень разработанности проблемы в литературе

Оценивая состояние и степень разработанности темы исследования, следует отметить, что проблемы благоустройства городов отображены в работах таких авторов, как Орлов Д.С., Бобылев С.Н., Ходжаев А.Ш., Рой О.М., Воронин А.Г., Николаевская И.А., Елисеев Н.Ю. Основываясь на работах Велихова. Л.А., Денисова В.Н., Степановского А.С. было определено понятия городского благоустройства. В своих работах такие авторы как Таболин В.В., Занадворов B.C., Занадворова А.В., Зотов В.Б., Хотунцев Ю.Л. рассматривали проблемы озеленения и благоустройства городов.

Цель работы – обосновать необходимость программно-целевого подхода в организации управления в регионе и предложить проект конкретной целевой программы по решению проблем благоустройства населенных пунктов Камчатского края.

  Для выполнения поставленной цели должны быть решены следующие задачи:

– изучить теоретические аспекты  программно-целевого метода планирования;

– обосновать практическую необходимость  использования программно-целевого метода в управлении в Камчатском крае;

- выявить региональную специфику  управленческих процессов на  уровне разработки и реализации  целевых программ;

- разработать проект целевой  долгосрочной программы по благоустройству населенных пунктов Камчатского края.

Объектом исследования являются органы исполнительной власти местного самоуправления в Камчатском крае, Агентство по вопросам местного самоуправления Камчатского края.

Предмет исследования – управленческая деятельность исполнительных органов государственной власти Камчатского края и органов  местного самоуправления в Камчатском крае по решению проблем благоустройства населенных пунктов Камчатского края.

Теоретико-методологическая основа и эмпирическая база исследования.

Теоретико-методологической базой  работы послужили труды таких специалистов, как Гранберг А.Г., Шниппер Р.И., Бандман М.К., Некрасов Н.Н.и др.

Эмпирической базой  исследования послужили  материалы периодической печати, статистической отчетности, сайты Министерства регионального развития Российской Федерации http://www.minregion.ru/ и показатели оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления (30-ть показателей)  половина из которых – связаны с благоустройством.

При написании дипломной работы использовались методы исследования - общетеоретический, сравнительный, метод прогнозирования и программно-целевой.

Структура. Дипломная работа включает введение, две главы, заключение,  список использованных источников литературы и приложение.

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены объект, предмет, цели и задачи исследования, освещена теоретико-методологическая база работы.

Первая часть работы посвящена теоретическому обоснованию применения программно-целевого метода планирования благоустройства территорий, изучена нормативно-правовая база, а также проведен анализ состояния  благоустройства  населенных пунктов в Камчатском крае и система управленческих мер по совершенствованию благоустройства населенных пунктов Камчатского края.

Во второй, проектной главе дано обоснование необходимости совершенствования нормативно-правовой базы, обеспечивающей внедрение программно-целевого метода управления в регионе и представлен проект целевой программы по благоустройству населенных пунктов Камчатского края.

Глава 1 Программно-целевое планирование как стратегия управления

1. Использование программно-целевого метода  планирования   в управлении с учетом современных экономических условий

Программно-целевой метод, разработанный  российскими и американскими учеными в 60-х годах 20 века, реализуется в следующих основных понятиях: проблема - цель - целереализующие комплексы с системой распределения ресурсов - система мероприятий (решений).

Вне зависимости от вида социально-экономических  систем проблемы могут быть решены и реально решаются на программной основе, с использованием программно-целевого метода, подхода, с применением программно-целевой методологии. Все формы и виды деятельности, охватывающие планирование, прогнозирование, организацию, координацию на программно-целевой основе, используют общую методологию, называемую программно-целевым подходом, или программно - целевым методом [²]. Такая методология наиболее характерна для процессов выработки и реализации управленческих решений, связанных с задачами проблемного характера, возникающими в самых разных областях жизни, экономики, производства, обмена, потребления.

В настоящее время, региональные программы  являются инструментом, обеспечивающим скоординированное развитие разных подсистем (экономической, социально-демографической, экологической и т.д.). Здесь встречаются разные подходы.

В последнее время активно обсуждается  вопрос о применении программно-целевых  методов при формировании бюджетов всех уровней. При использовании  программно-целевых методов управления возникает вопрос, где проходит граница между региональным программированием и «просто» территориальным планированием. Как сделать так, чтобы при разработке региональных программ специфический предмет программного управления не «растворялся» в общем потоке вопросов, обычно решаемых территориальными органами. Объектом регионального планирования считаются процессы текущего и перспективного функционирования регионов, подкрепленные соответствующими каналами мобилизации ресурсов.

В программном управлении речь идет о таких проектах, которые в силу своих особенностей не могут быть реализованы через автономные рутинные действия коммерческих структур, региональных государственных органов и органов местного самоуправления. Конечно, программы разрабатываются и реализуются не только специализированными органами программного управления, но и другими структурами, в том числе территориальными. В этом случае они выступают, как часть системы территориального управления и направлены на реализацию, в первую очередь, региональных и местных интересов, что позволяет заменить планирование от достигнутого, планированием от желаемого результата, и повышает действенность планирования.

Существуют также проблемы согласования инновационной (программной) и рутинной (плановой) составляющих развития региональной экономики, поскольку присущее любому программному планированию достижение новых целей всегда означает перераспределение ресурсов - ограничение интересов отдельных участников регионального воспроизводственного процесса.

На первый план выдвигаются не формальные характеристики программного сектора экономики, такие как общее число программ и т.д., а заложенная в программном методе потенциальная возможность, которая может существенно повысить эффективность государственного управления экономикой. В настоящее время эта возможность недооценивается. Причинами этого являются:

• в либеральной экономической теории аспект эффективности однозначно связывается с действием рыночного механизма, а не государства;
• государственное управление экономикой отождествляется по инерции с советской системой отраслевого управления;
• цели федеральных и региональных программ, как правило, шире, чем получение максимума прибыли; поэтому любая из них, как не удовлетворяющая критерию коммерческой эффективности может быть отвергнута;
• в реальной жизни государственные ассигнования на программы столь незначительны, а управление их реализацией так далеко от подлинно программных принципов, что практически отсутствуют позитивные примеры реализации в полном объеме.

Тем не менее, как свидетельствует опыт развитых стран, программно-целевой метод управления является одним из основных средств осуществления региональной политики и позволяет осуществить эффективное соединение программных целей с путями их достижения, включая механизмы государственного и рыночного регулирования. Если исходить из теоретических подходов использования программно-целевых методов управления в нашей стране, то на уровне регионов программного подхода требует решение таких проблем, как осуществление коренных структурных сдвигов в экономике. В их число входят: создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств, - так называемых, «точек роста», объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона; создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития предприятий в регионе на следующей основе:

• развитие законодательной и нормативной базы, направленной на создание «режима наибольшего благоприятствования», в первую очередь, для региональных производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства, включая среднее и малое предпринимательство;
• создание благоприятного инвестиционного климата в регионе;
• развитие рыночной инфраструктуры обще регионального и зонального (внутри регионального) значения;
• участие в межрегиональных программах по совместному созданию производственных и инфраструктурных объектов, решению экологических проблем.

Что касается отечественного опыта, то попытки использовать программно-целевой подход в территориальном планировании имели место еще в 20-30 годы прошлого столетия (план ГОЭЛРО, создание Урало-Кузнецкого комбината, освоение Хибин, строительство лесоэкспортного порта Игарка на Енисее и крупного промышленного центра Комсомольск-на-Амуре и др.). В 60-80-е годы целевые комплексные программы получили широкое распространение как важнейшие составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выделялись научно-технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально-производственных комплексов.

Предпосылками к более широкому использованию программно-целевого метода при этом являлись постоянно  углубляющиеся процессы специализации производства, все большая дифференциация видов деятельности, требовавшая развития соответствующих методов интеграции для решения проблем межотраслевого, комплексного характера; ведомственная разобщенность, усилившаяся в связи с возвратом в середине 60-х годов к отраслевому принципу управления, которая, однако, не обеспечивала решения комплексных проблем. Все это способствовало тому, что уже в недрах планово-административной системы возникла объективная потребность использования интеграционных методов планирования и управления.

В современных экономических условиях возможности программно-целевых  методов, реализуемые в форме  целевых программ для решения  стоящих перед субъектом федерации  социально-экономических задач, используются недостаточно полно. Невысокая эффективность программ связана, прежде всего, с недоработками государственных заказчиков при формировании и реализации программ, выработке механизмов контроля за ходом их выполнения. Повышение эффективности применения этих методов требует корректировки ряда действующих в настоящее время программ. Часть программ должна быть пересмотрена и скоординирована в соответствии с рекомендациями и предложениями Минэкономразвития России и группы независимых экспертов.

В настоящее время основными направлениями использования программно-целевых методов управления являются:

• необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы;
• комплексность возникшей социально-экономической, научно-технической и природно-экологической проблемы, требующей межотраслевой и межрегиональной координации программных мероприятий;
• отсутствие возможностей достижения необходимых целей развития, исходя только из существующего уровня взаимосвязей между уровнями управления, хозяйствующими субъектами и т.д.;
• необходимость скоординированного использования финансовых и материальных ресурсов различной ведомственной, отраслевой, региональной и иной принадлежности для достижения особо важной цели (региональной значимости).

Среди преимуществ использования  программно-целевого метода управления экономическим и социальным развитием  регионов можно выделить:

• индикативный характер программ, сроки, реализации которых находятся в прямой зависимости от обеспеченности программ необходимыми материальными и финансовыми ресурсами;
• системный характер основных целей и задач программы по решению сложных комплексных (межотраслевых и межрегиональных) проблем развития экономики и социальной сферы региона различного таксономического уровня;
• обеспечение единства методологических и методических подходов к решению задач развития регионов;
• возможность концентрации ограниченных материальных и финансовых ресурсов на решение принципиальных вопросов социально-экономического развития региона (проведение структурной политики на основе ускоренного развития отраслей обрабатывающей промышленности, реализации инвестиционных проектов по приоритетным направлениям развития экономики и социальной сферы, развитие наукоемких производств, содействие занятости населения и др.);
• возникновение мультипликативного эффекта при целевом использовании ограниченных бюджетных ресурсов за счет дополнительного привлечения внебюджетных средств;
• возможность сочетания в ходе государственного управления развития экономики и социальной сферы на всех уровнях территориальной иерархии программно-целевого метода с методами регионального прогнозирования и индикативного планирования;
• обеспечение общественного контроля, при формировании целей и задач программного развития и использования финансовых ресурсов (экспертиза, формирование межведомственных комиссий по их реализации и др.).

Опыт программно-целевого подхода  к решению проблем развития регионов показывает, что наряду с положительными моментами имеется ряд существенных недостатков, снижающих эффективность их реализации.

Среди наиболее часто встречающихся  следует отметить:

• недостаточность обоснования необходимости применения программно-целевого метода для решения конкретной социально-экономической проблемы;
• отсутствие эффективной системы управления программой со стороны головного исполнителя программы и системы контроля со стороны государственного заказчика программы.

Результативность реализации комплекса  мероприятий целевой программы  оценивают показатели непосредственного  результата, которые согласно некоторым источникам отражают статистические, социологические и иные отчетные данные, характеризующие объем и качество выполнения мероприятий, направленных на достижение конечного социально-экономического эффекта целевой программы [³]. В трудах других авторов показатели непосредственного результата оценивают продукт, произведенный в течение определенного периода, или услугу, предоставленную в течение определенного периода в рамках целевой программы [⁴].

Таким образом, целевые программы, разработанные в соответствии с принципами результативного подхода содержат:

- описание поддающихся количественной  оценке ожидаемых результатов  реализации программ, включая как  непосредственные результаты, так  и конечные результаты;

- систему показателей для измерения результатов реализации программ и целевые значения для каждого из таких показателей, что позволит осуществлять: предварительную оценку программ, мониторинг степени достижения намеченных целей и запланированных результатов в ходе реализации программ, оценку эффективности реализации программ после ее завершения.

- оценку социальных эффектов  в рамках метода издержек и  результативности осуществляется  в натуральных или условных  единицах, а в качестве показателей  в зависимости от стадии оценки могут применяться общие и частные индикаторы.

Законодательной основой разработки государственных целевых программ является Федеральный закон РФ от 20.07.95 № 115-ФЗ  «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [⁵]. Он определяет цели, содержание и взаимосвязь системы государственных прогнозов и программ социально-экономического развития нашего государства.

Официальный порядок разработки и  реализации современных федеральных  программ определен постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", в котором утвержден Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация. В этом документе определены основные направления применения программно-целевого подхода.

Вместе с тем, возрастающее значение региональных целевых программ и явные пробелы в их правовом и нормативно-методическом обеспечении обуславливают необходимость принятия Федерального закона «О федеральных целевых программах социально-экономического развития регионов РФ», постановления Правительства РФ о разработке и реализации региональных программ и методологических рекомендаций о составе и обосновании региональных программ. В настоящее время нет чётких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана (в его традиционной форме) и целевой комплексной программы. В результате происходит адаптация программных методов к существующим методам планирования и управления, что существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода.

Тем не менее, практика показывает, что  целевые программы могут быть эффективно использованы для управления социально-экономическими процессами в регионах.

Данный метод предоставляет возможность достижения целей, предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных элементов хозяйственных региональных систем.

1.2. Анализ организации благоустройства населенных пунктов Камчатского края

Законом “Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 года №154-ФЗ названы предметы ведения местного самоуправления, включающие вопросы местного значения, решение которых связано с удовлетворением местных (муниципальных) нужд. В их числе комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, развитие экономической базы (в том числе градообразующей) и утверждение правил благоустройства территории поселения, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения и др.

Большинство этих вопросов может стать  и уже являются предметом формирования муниципальных программ в интересах увеличения экономического потенциала, уточнения производственной специализации, развития местного предпринимательства, формирования благоприятной среды для привлечения инвестиций, развития межселенных связей и достижения достойного уровня жизни местного населения.

Понятие «благоустройство территории» включает в себя - комплекс мероприятий по инженерной подготовке и обеспечению безопасности, озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства.

Все эти виды работ осуществляются для приведения территории в состояние  пригодное для создания условий, способствующих нормальной жизнедеятельности  населения.

Иными словами, говоря об улучшении  благоустройства населенных пунктов, мы говорим о такой организации территории, которая будет способствовать экологической безопасности здоровья человека, повышению качественного уровня жизни населения.

Сегодня анализ состояния степени благоустроенности населенных пунктов Камчатского края свидетельствует о формальном, малоэффективном решении органами местного самоуправления вопросов местного значения (п. 19 ст.14 131-ФЗ от 06.10.2003г.) [⁶] по организации благоустройства территории поселения (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

Оценка качества работы муниципалитета по благоустройству определяется по многим количественным показателям, однако наиболее колоритной оценкой в данном случае служит визуализация. Иными словами, благоустроенную территорию трудно не заметить.

До 2012 года в Камчатском крае благоустройство населенных пунктов осуществлялось в основном в рамках текущего содержания, это вывоз мусора, грейдирование дорог в летнее время и расчистка дрог от снега в зимнее время года.

В соответствии с постановлениями  глав администраций и Правилами  благоустройства территорий муниципальных  образований, определяются особенности их уборки в весенне-летний и осенне-зимний периоды.

Агентством по вопросам местного самоуправления Камчатского края ежегодно производится сбор и анализ информации о проделанной работе.

Так в Петропавловске-Камчатском городском округе организована горячая линия «Чистый город» по вопросам благоустройства, экологии и охране окружающей среды по тел. 23-50-98.

Проводится  работа с участием молодежных организаций, студентов по благоустройству  и озеленению мест массового отдыха жителей Петропавловск-Камчатского  городского округа (береговая полоса набережной Озерновской косы, бухта «Малая лагерная», бухта «Большая лагерная», территория рощи в районе улицы Дачная, территория памятников расположенных на Никольской и Петровкой сопках)