Экономическая сущность и классификация государственного долга

1.  Государственный  долг и макроэкономическое регулирование:  теоретический  аспект.

     1.1  Понятие, экономическая  сущность и классификация  государственного  долга.

     При  всём многообразии  известных  мировой  практике  экономических моделей,  современное  рыночное  хозяйство  характеризуется  тем,  что  представляет  собой  систему, где  инструменты  рыночного механизма  дополняются  государственным регулированием.  При  этом   предельно важным является  вопрос  об  источниках  финансирования  государственной  деятельности,  их  структуре  и  возможности  регулирования.  Наряду  с  налоговыми  и  неналоговыми  поступлениями  существует  такой  источник  поступлений, как  правительственные  займы.

     В мире нет  ни  одного  государства,  которое  не сталкивалось бы  с  проблемой растущей  задолженности. Основная часть государственного  долга развитых  стран – это задолженность,  возникшая в последние два – три десятилетия и связанная с проведением  долгосрочной  дефицитной бюджетной политики.  Популярность  использования методов  дефицитного  финансирования  различными  правительствами,  придерживающимися  порой диаметрально противоположных  взглядов  на  роль  государства в экономическом  процессе,  основывается на объективных  причинах,  для выделения которых  необходимо  рассмотреть понятие и классификацию государственного  долга,  его экономическую  сущность,  ознакомиться  с  точкой  зрения  представителей  различных  экономических  школ.

     До  сих пор учёные – экономисты  сталкиваются  с  трудностями  при  определении категории «государственный долг».  Это связано с некоторой неопределённостью в вопросе о том,  что вмещает в себя  «государственный  сектор» как таковой. В самом широком смысле  определение государственного долга может быть  сформулировано  следующим  образом:

     Под  государственным  долгом  понимаются  все  непогашенные  долговые  обязательства  (включая  процентные  платежи)  по  отношению  к  частным лицам  и  институтам  (в том числе и иностранным)  вне  государственного  сектора,  а  также  иностранным  государствам.¹

     Анализ  этой  экономической  категории  затрудняется  тем, что не решена проблема включения  в  государственный  долг  задолженности,  возникающей  при  проведении  государством предпринимательской деятельности,  а также долгов  посреднических  финансовых  организаций  (parafisci),  государственных предприятий и внебюджетных  фондов.

     Во  многих  странах  (иногда  с  очень  похожим  политическим  и ли хозяйственным  укладом )  существуют  различные  критерии  для определения  государственного долга.  Так, в  Германии  носителями  государственной  задолженности  являются  федерация  и  несколько  специальных  фондов,  в  то  время  как  задолженность  Немецких  федеральных  железных  дорог и Немецкой  федеральной  почты  не  включается  в  государственный долг,  хотя  и  подробно  отражается  и  комментируется  в  отчётах  Немецкого федерального  банка.  В  Австрии,  напротив,  задолженность  государственных  предприятий  (в т. ч. железных дорог  и  почты)  является  частью  государственной  задолженности.

     В  Российской  Федерации  принято  официальное определение  государственного и муниципального  долга,  закреплённое  в  Бюджетном  кодексе  РФ  (ст. 6):

     Государственный или  муниципальный  долг  - обязательства,  возникающие из  государственных или муниципальных займов  (заимствований),  принятых  на  себя  Российской  Федерацией, субъектом Российской  Федерации или муниципальным образованием,  гарантий  (поручительств)  по  обязательствам  третьих  лиц, другие  обязательства,  а  также  принятые  на  себя  Российской  Федерацией,  субъектом  Российской  Федерации  или  муниципальным  образованием  обязательства  третьих  лиц.

     Отсюда  следует,  что  обязательства  российских  предприятий,  в  том  числе  и  государственных,  могут  относиться  на  государственный  долг  только  в  случае принятия их  на себя  Российской  Федерацией  или  её  субъектами.

     По  экономической  сущности  государственный  долг  представляет  собой  задолженность  государственных органов как результат формирования  дополнительных  ресурсов  государства,  направленных  на  разрешение  противоречий  между  экономическими  и  социальными  потребностями  общества  на  основе  займов  денежных  средств  у  частных  лиц,  институтов негосударственного  сектора и иностранных государств.²

     Как  упоминалось  выше,  наличие  государственного  долга – это  не  обязательно  экстраординарное явление, относящееся  к  разряду  исключительных  событий;  в  современном  мире  большинство  государств  сталкивалось  с  проблемой  растущей  задолженности. Тем не менее, факторы появления и роста  государственного  долга  могут  быть  различными. С одной  стороны,  растущий  государственный  долг  может  быть  связан  с  осуществлением  крупных государственных вложений в развитие экономики, то есть с  государственным  регулированием экономической конъюнктуры,  стремлением  обеспечить  прогрессивные  сдвиги  в  структуре  общественного  производства путём  финансирования  за счёт государственных займов.  С другой стороны, значительная государственная задолженность очень часто является отражением  общего кризиса экономики, неэффективности финансово – кредитных  связей  в  результате  неспособности  правительства  держать под контролем финансовую ситуацию в стране.

     Поэтому особо остро встаёт вопрос планомерного и эффективного управления  государственными  финансами и, как следствие, государственным долгом. Однако системное управление  долгом невозможно в отсутствие  чёткой  классификации  задолженности.

     В отношении государственного долга  в настоящее время  применяется  несколько классификационных признаков.

     Государственный долг может быть внутренним и внешним. В России в основе такого деления лежит валюта, в которой выражены долговые обязательства государства (Бюджетный кодекс РФ, ст. 6).  Во многих зарубежных странах, например в США, отнесение обязательства на внутренний или внешний долг зависит от  таких факторов как  место нахождения  кредитора, место ведения им бизнеса, вхождение кредитора  в группу иностранных и международных инвесторов, факт нахождения государственных ценных бумаг на руках у резидента или нерезидента.³

     Анализ  структуры государственного долга  с  выделением  сумм  капитального, основного и текущего  долга проводится с целью планирования будущих заимствований и прогнозирования объёма обязательств, возникающих по различным причинам. В состав  капитального долга включается  вся сумма выпущенных и непогашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Основной долг – это номинальная стоимость всех долговых  обязательств государства и  гарантированных им заимствований. Текущий  долг составляют  предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем  долговым обязательствам, принятым на себя государством  и по погашению обязательств,  срок оплаты которых наступил.

     В зависимости  от  уровня  органов  государственной власти, принимающих  на себя долговые  обязательства,  выделяют  федеральную  и территориальную  задолженность.

     В мировой практике используется подразделение  общей суммы долга на финансовую задолженность, административную задолженность и вероятностные (обусловленные)  долговые обязательства.

     Под финансовой задолженностью понимаются денежные обязательства государственного сектора, возникшие в результате одобренного государственными  органами займа  кредитных средств (в заранее установленной форме) и  служащие привлечению средств для финансирования бюджетных  расходов.

     Административная  задолженность государства – это находящиеся в тесной  взаимосвязи с проведением текущей  бюджетной политики  денежные  обязательства. К административной  задолженности, подлежащей уплате, относятся прежде всего  задолженности по платежам  в  государственном  секторе  (например, задолженности по выплате заработной платы).  Другими словами,  это  те  средства,  статьи  расхода  по  которым уже  утверждены  и содержатся  в бюджете,  однако  фактически данные  платежи не были произведены (необходимо заметить, что в РФ эта задолженность учитывается, но показывается за рамками государственного долга).

     Вероятностные  обязательства при  поручительстве (обусловленные обязательства)  представляют  собой  особый  вид долгов, возникающий  при  предоставлении государственными  органами  определенных финансовых гарантий.

     Данные  по структуре государственного  внутреннего    и внешнего долга РФ приведены на рисунках 1 и 2. Более подробно проблемы, связанные со структурой и динамикой  государственного долга,  раскрыты  в главе  2. 

2.   Теории государственного  долга.

     В процессе  зарождения, создания  и развития    различных концепций кредитного финансирования  государственных нужд   основополагающими были  четыре вопроса, ответы на которые  и определили особенности той или иной теории:

     во-первых,    какие функции и задачи может и должно  брать на себя государство;

     во-вторых, в какой степени государственные  расходы являются  макроэкономически продуктивными;

Рис. 1

Государственный внутренний и внешний долг РФ: объём и структура

Источник: расчёты автора по данным  Министерства финансов РФ, www.minfin.ru. 
 
 

     в-третьих, каким образом государство должно финансировать свою деятельность, то есть когда государственные расходы  могут покрываться  путём займов на финансовых рынках или кредитов эмиссионного банка, а когда для этой цели должны использоваться исключительно налоги, сборы и пошлины;

     в четвёртых, какие последствия для экономики и общества в целом имеет возникающая при кредитном финансировании государственная задолженность.

     Проблемы  государственной задолженности  стали предметом экономической  дискуссии ещё в предклассический период истории экономических  учений. Две важнейших теоретических системы того времени – меркантилизм и физиократия – занимали диаметрально противоположные позиции по  отношению к вопросам экономической политики и структуре финансирования государственного бюджета.

       В  системе  меркантилизма  государству  отводилась роль  «главного предпринимателя»,   который должен обеспечить техническое совершенствование производительных сил и создать необходимые предпосылки для динамичного экономического развития общества. Для достижения этих целей государство должно  использовать все имеющиеся в его распоряжении  средства и  возможности. Таким образом,  по мнению меркантилистов, кредитное финансирование не только вполне оправдано, но и  является  одним из наиболее важных источников формирования доходной части бюджета, способствуя богатству и процветанию нации.

     Физиократы  впервые провозгласили основные принципы экономического либерализма, возводя в абсолют  lassais-faire и свободу торговли. Естественно, что предположение о финансировании «непродуктивной» государственной деятельности за счёт кредитов не принималось.

     Основы  системного  анализа проблем дефицитного финансирования  были заложены представителями классической школы экономической теории, в частности, Адамом Смитом и Давидом Рикардо. А. Смит оценивает дефицитное финансирование  как негативное явление, усугубляющее налоговое бремя и в значительной степени препятствующее накоплению капиталов. По мнению Смита, обусловленные войнами долги не исчезают сами собой в мирное время, возрастая из-за проблем погашения задолженности и обслуживания процентных  платежей. При этом он не возражает против  привлечения и использования займов в тех случаях, когда издержки других форм финансирования оцениваются выше. ⁴

     Давид Рикардо исходил из постулата  об  эквивалентности  налогов  и займов  в части, касающейся  воздействия на национальное хозяйство («эквивалентность  Рикардо»).  Прирост частных сбережений в результате снижения налогового бремени равен по величине снижению государственных сбережений, недополученных с помощью налогов, таким образом, между налогообложением и долговым финансированием нет различий в части их воздействия на потребление и инвестиционные расходы.⁵

     Логическая  конструкция, предложенная Рикардо, проста  (см. рис. 2).

Рис. 2

Теорема эквивалентности  Рикардо

     Предположим, что правительство приняло решение о снижении налогов на 100 долларов в расчёте на душу населения (речь идёт о т.н. lump-sum taxes, налогах с общей суммы дохода). Это снижение в налоговых доходах государства финансируется путём выпуска и размещения на рынке государственных обязательств также в расчёте 100 долларов на душу населения. Облигации имеют срок обращения 1 год и предлагают доходность в 5% годовых. Предположим теперь, что численность населения с течением времени не изменяется. В течение года, следующего за годом снижения налоговых поступлений, облигации выкупаются правительством. В целях выплаты основной суммы долга и процентов налоги должны быть повышены на 105 долларов в расчёте на душу населения

     Теперь  рассмотрим реакцию домохозяйств на эти действия правительства. Домохозяйства не изменяют уровень потребления, инвестируя дополнительные 100 долларов дохода в выпущенные правительством государственные обязательства. На следующий год, когда правительство увеличивает  налоги на 105 долларов для погашения облигаций, домохозяйства имеют возможность уплаты возросших налогов за счёт средств, полученных при погашении правительством своих обязательств. Таким образом, домохозяйства могут осуществлять потребление в запланированном объёме. Получается, что потребительское поведение при данном объёме государственных расходов не зависит от способа финансирования этих расходов.⁶

     Тем не менее, Рикардо предупреждает:  «…из сказанного мной не следует делать вывод, что я рассматриваю  систему  займов как наиболее целесообразную систему для покрытия  экстраординарных государственных расходов. Эта система имеет тенденцию делать нас менее бережливыми – обманывать нас относительно нашего положения … Страна, накопившая огромный долг, находится в крайне неестественном положении. Хотя размеры обложения и возросшая цена труда не ухудшают условий её конкуренции с другими странами, - кроме такой неизбежной невыгоды как самая уплата налогов, - каждый налогоплательщик всё – таки  заинтересован в том, чтобы сбросить с себя это бремя и переложить эту уплату на кого-нибудь другого. Искушение переселиться со своим капиталом в другую страну… под конец становится непреодолимым…»⁷

     «Кейнсианская революция» 1930 – 40-х  годов привела  к изменению теоретических подходов к долговой проблеме. Бюджетный дефицит, финансируемый за счёт выпуска государственных долговых обязательств, был одним из основных инструментов кейнсианской  макроэкономической политики.  Необходимость дефицитного финансирования была вызвана увеличением государственных расходов в целях «накачивания» совокупного спроса, причём считалось, что будущие поколения не будут нести дополнительного бремени. Последователи Кейнса, правда,  признавали наличие так называемого «вторичного долгового бремени», которое перекладывается на плечи будущих поколений налогоплательщиков, но считали его несущественным.

     Критика кейнсианской теории долгового финансирования впервые прозвучала в работе Джеймса  Бушнэна «Принципы государственного долга» (1958). В качестве основных положений кейнсианцев автор выделил следующие:

1. Выпуск долговых обязательств не ведёт  к увеличению бремени будущих поколений;
2. Аналогия между частным и государственным долгом (которой пользовались в своих построениях классики) неверна;
3. Различия между внешним и внутренним  долгом существенны.

     В своих работах  Бушнэн утверждает, что следует применять следующую систему базовых положений:

1.           Долговое бремя перекладывается на плечи будущих поколений;
2.           Проведение аналогии между государственным и частным долгом в целом следует считать верным;
3.         Внешний и внутренний долг в целом эквивалентны⁸

     Следующим этапом развития теорий государственного долга стал возврат к принципам классического анализа. Предметом исследований вновь стала теорема эквивалентности Рикардо.

     Логика  Рикардо  основывается  на нескольких допущениях (в государстве существуют только налоги с общей суммы дохода, абсолютное снижение налогов  одинаково для всех налогоплательщиков, нет неопределённости в отношении  размера будущих доходов и будущего потребления,  снижение налоговых доходов  покрывается за счёт выпуска только краткосрочных обязательств со сроком погашения 1 год). Однако доказано, что и в случае несоблюдения трёх последних предположений теорема остаётся верной. Так, если финансирование осуществляется путём выпуска N- летних облигаций,  при последующей выплате увеличенного налога налогоплательщики будут использовать накопленные процентные платежи и сумму погашения основного долга.

     Имея  в виду, что теорема Рикардо  актуальна в случае выпуска правительством долгосрочных обязательств, встаёт естественный вопрос о том, будет ли тезис о равнозначности налогового и долгового финансирования верным в том случае, если налогоплательщики, которые были живы в момент, когда государство снизило налоги и выпустило долговые обязательства, умрут до того, как наступит момент погашения долговых обязательств. Первый ответ на этот вопрос заключается в том, что для таких налогоплательщиков  будет характерно снижение текущей стоимости налоговых платежей и увеличение текущей стоимости располагаемого дохода. Поэтому они могут позволить себе увеличение текущего и будущего потребления. Им не имеет смысла держать на руках выпущенные правительством облигации, потому что проблема  погашения облигаций с целью уплаты возросших налогов в будущем не является для них актуальной. Таким образом, если рассматривать налогоплательщиков как абсолютных эгоистов, в основе действий которых лежит исключительно личный интерес, то освобождение их от бремени будущих налогов в результате смерти означает неправомерность утверждения Рикардо.

     Тем не менее, Роберт Барро в 1974 году предложил  оригинальное утверждение, расширяющее  теорему Рикардо с учётом возможности  смерти налогоплательщиков до момента  уплаты возросших налогов и погашения  долгосрочных облигаций.

     Барро утверждал, что в основе действий налогоплательщиков лежит мотивация, которую принято называть «альтруистической». Альтруистичный потребитель получает полезность от собственного потребления в той же мере, что и от потребления своих детей. Таким образом,  его поведение  мотивировано не только необходимостью поддерживать уровень собственного потребления,  но и необходимостью обеспечить возможность потребления для своих детей. Более того, если все дети альтруистичного потребителя также альтруистичны и заботятся о потреблении своих детей, то альтруистичный потребитель косвенным образом заботится о благосостоянии всех своих потомков.

     Этот  постулат опровергает  утверждение  о возможности избавления от увеличения налогового бремени в результате смерти. В результате снижения налоговых  платежей на 100 долларов в текущем году альтруистичный потребитель не будет изменять уровень своего потребления, но сохранит освободившиеся 100 долларов путём приобретения государственных облигаций. Если его смерть наступит раньше, чем облигации будут погашены,  то облигации будут переданы детям, которые  используют их для уплаты возросших налогов, либо оставят своим детям, если срок погашения обязательств превысит время их жизни. Таким образом, теорема эквивалентности признаётся верной.⁹

     Однако  в условиях реальной экономики не выполняются  многие предположения, используемые в теоретических построениях, такие как предположение о наличии только конкурентных рынков, о существовании и изменении только налога с общей суммы дохода, об отсутствии необходимости рефинансирования и. т. д.  Поэтому влияние государственной задолженности на экономику может быть как нейтральным, так и негативным, либо позитивным. Приведённый выше краткий обзор основных теоретических концепций свидетельствует о том, большинство  экономистов – теоретиков  признаёт необходимость дефицитного финансирования по крайней мере в некоторых случаях. На практике, как уже было сказано, большинство государств прибегает к  привлечению кредитных ресурсов для финансирования  расходов правительства. Это объясняется, прежде всего, тем, что:

1. с помощью государственной задолженности удаётся ослабить постоянные противоречия между величиной необходимых потребностей общества и возможностями государства  по их удовлетворению за счёт бюджетных средств;
2. как источник мобилизации дополнительных ресурсов и увеличения финансовых возможностей, государственные займы могут являться важным фактором ускорения темпов социально-экономического развития страны;
3. финансирование дополнительных государственных расходов посредством кредитов (то есть за счёт средств государственного долга) связано обычно с меньшими негативными последствиями как для функционирования экономики (по сравнению, скажем, с практикой использования эмиссионных источников, так и для правящей элиты (позволяя избежать или отсрочить повышение налоговых ставок).

     В то же время, необоснованное использование  государственных займов, выбор неподходящих форм и инструментов финансирования бюджетных дефицитов в совокупности с безответственной политикой эмиссионного банка имеют серьёзные дестабилизирующие последствия для экономического развития страны. Поэтому особо важным представляется вопрос об эффективном управлении государственным долгом как в части оперативного управления, так и в части долгосрочной долговой политики. 
 
 
 
 
 

2. Управление  государственным долгом: понятие, российская и мировая практика.
1. Общее понятие об управлении государственным долгом.

     Как было сказано выше, воздействие государственного долга  на экономические процессы может  принимать различные формы, в связи с чем  возникает необходимость в  его регулировании. Регулирование государственной задолженности может осуществляться  на  институциональном, техническом, собственно экономическом и других  уровнях, в зависимости от того, что выступает объектом  регулирования: законодательная база, технические (доходность, сроки обращения) характеристики долговых обязательств или регулирование  происходит косвенно, за счёт воздействия на макро- или микроэкономические рычаги управления народным хозяйством. 

     Категория «управление» включает  совокупность приёмов и методов целенаправленного воздействия на объект для достижения определённого результата. Искусство управления (регулирования) состоит в выборе наиболее эффективного метода из числа имеющихся или создании условий для рационального использования применяемых методов с целью быстрейшего решения поставленных задач и выполнения намеченных целей.

     Понятие и содержание  управления государственной  задолженностью может быть определено достаточно многомерно. Представляется целесообразным  определить управление  государственной задолженностью в широком и узком смысле.

     Под управлением государственным долгом в  широком смысле следует понимать формирование одного из  направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заёмщика. Оно включает в себя:

1. формирование политики в отношении государственного долга;
2. установление границ государственной задолженности  (в т. ч. в определении общего объёма бюджетного дефицита и, следовательно, объёмов займов, необходимых для его финансирования);
3. определение основных направлений и целей воздействия  на микро- и макроэкономические показатели;
4. установление возможности и целесообразности финансирования за счёт государственного долга общегосударственных программ и другие вопросы, связанные со стратегическим управлением государственным долгом.

     Под управлением долгом в узком смысле понимается совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств,  обслуживанием, погашением и рефинансированием государственного долга, а также с регулированием рынка государственных ценных бумаг. ¹⁰

     Говоря  об эффективности управления государственным долгом, следует отметить, что единого показателя, измеряющего эффективность управления государственным долгом, не существует. Это связано с тем, что государство, осуществляя эту деятельность, оказывает воздействие на  самые разнообразные области общественной жизни.

     Однако  отдельные стороны результативности управления государственным долгом можно измерить. Для этого международными финансовыми организациями разработана система показателей, включающая, например, такие показатели как  соотношение объёмов ношение внешнего долга и экспорта, внешнего долга и ВВП, сумм расходов на обслуживание внешнего долга и объёма новых внешних заимствований, объёма валютных резервов и импорта и.т.д.