Федеративное устройство РФ

Введение 

     Федеративное  устройство как один из способов организации  публичной власти и обустройства народов на определенной территории, является предметом научно-политических дискуссий уже на протяжении долгого  времени, в связи с тем, что определение формы государственного устройства с учетом исторических, национальных, культурных и иных традиций является ключевым моментом решения вопросов общественного развития.

     Актуален этот вопрос и в отношении России, на конституционном уровне провозгласившей себя федеративным государством и непосредственно реализующей законодательно закрепленные принципы федеративного устройства.

     Понятие федеративного устройства является весьма обширным и включает совокупность элементов, определяющих конституционно-правовые основы статуса любой федерации, такие как суверенитет, верховенство закона, единая территория и экономическое пространство и иные положения.

     Такое всеобъемлющее содержание понятия  федеративного устройства обусловливает отсутствие единого толкования в научной литературе как понятия «федерализм», так и единой теории о его правовых началах – принципах. Так категория «федерализм» используется в современной конституционно-правовой науке для обозначения и конституционной основы государства, и формы государственно-территориального устройства, и совокупности приемов осуществления власти государства в экономико-политической сфере, и системы знаний о федеративной форме государственно-территориального устройства. Кроме того, стоит отметить, что применительно к понятию формы государственно-территориального устройства термин «федерализм» и производный от него - «федерация» нередко рассматриваются как идентичные.

     В основе федерализма как формы  государственно-территориального устройства лежат исходные базовые положения  — принципы, которые выступают сущностными и содержательными характеристиками федеративного государства. Они определяют природу федерации, ее состав, структуру, особенности взаимодействия федерального и регионального уровней, то есть служат своеобразным «правовым вектором», дающим основу и направление для реализации и совершенствования демократического управления в федеративной форме.

     Принципы  федерализма, составляющие фундамент  государственно-территориального устройства любой федерации, указывают на степень  политической и экономической свободы личности, демократизма в соответствующем государстве, основные тенденции его развития.

     В связи с вышесказанным анализ принципов становления и функционирования федеративного устройства России приобретает особое значение для понимания её конституционно-правового статуса и определения дальнейших приоритетных направлений развития, в том числе целей и содержания национальной, экономической, социальной и правовой политики.

     В российской конституционно-правовой теории и практике нет единого понятия и системного перечня федеративных принципов. Вместе с тем, анализ общей концепции федерализма позволяет выявить определенный круг принципов построения федерализма в Росси, к которым относятся конституционно закрепленные принципы государственного суверенитета, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами, равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

     Кроме того, конституционно-правовой теории принципы федерализма классифицируются по двум основаниям - признание их в качестве основ учреждения (формирования) федеративного устройства государства (например, принципы равноправия и самоопределения народов и добровольности объединения территориальных образований России) и основ его функционирования (например, принципы равноправия субъектов Российской Федерации и разграничения федеральной и региональной компетенции). При сопоставлении принципов первой и второй групп выявляется их взаимосвязь и взаимообусловленность, определяющие комплексный характер регулирования федеративного устройства России.

     Иными словами, конституционно-правовое исследование принципов федеративного устройства Российской Федерации позволяет, с одной стороны, определить своеобразие государственно-территориальной организации России, ее индивидуальность и неповторимость, а с другой - выделить основные пути совершенствования системы её государственного управления в целом и отдельных «региональных» компонентов.

     Объектом  исследования являются общественные отношения, складывающиеся в рамках формирования и развития крепостнической системы в России, а также выделения их значения в процессе функционирования государственной системы управления.

     Предметом исследования выступают конституционно-правовые и иные нормы, доктринальные источники, судебная практика, учебные и справочные материалы, устанавливающие понятие и правовую природу федерализма, особенности и сущность федеративного устройства Российской Федерации, основывающегося на конституционном закреплении принципов, определяющих содержание и направления развития российской модели федерации.

      Цель  настоящей работы заключается в том,  чтобы на основе изучения принципов федеративного устройства Российской Федерации рассмотреть особенности функционирования и построения федеративной модели государственного устройства.

        Для достижения указанной цели  необходимо выполнить следующие задачи:

     - охарактеризовать исторические этапы развития теории федерализма и становления различных моделей федерации как формы государственно-территориального устройства и особенности указанных процессов в России;

     - дать определение термину «федерализм» и разграничить его содержание с понятием «федерации»;

     - исследовать правовую природу  федерализма и федерации как  модели его практической реализации;

     - проанализировать различные основания классификации видов федерализма и моделей федерации;

     - рассмотреть сущность и значение принципов федеративного устройства Российской Федерации;

     - выделить основные принципы федеративного устройства России согласно конституционному закреплению и охарактеризовать каждый из них;

     - в заключение работы подвести итоги  проделанному  исследованию, а также выявить основные тенденции развития системы федеративного устройства Российской Федерации.

     Источниковая  база работы включает значительный объём общетеоретической и специальной литературы, учебных пособий, статей периодических изданий, материалов правовых информационных баз данных, посвященной вопросам рассматриваемой темы.

     Теоретической основой дипломной работы являются труды российских учёных, таких как: Авакьяна С.А., Баглая М.В., Бархатовой Е.Ю., Виноградова В.А., Гаджиева Г.А., Дугина А.Г., Ильинского И.П., Карапетян Л.М., Козловой Е.И., Кутафина О.Е., Подберезкина А., Тавадова Г.Т., Эбзеева Б.С.,Чиркина В.Е. и других.

     Структурно  дипломная работа состоит из введения, двух глав, включающих десять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

1. Федерализм как  форма

государственно-территориального устройства 

1.1. Этапы исторического  становления и  развития федерализма  

     Все государства мира по политико-территориальному устройству подразделяются на федеративные (от латинского «foederatio» - союз, объединение), то есть сложные по составу, включающие в себя относительно самостоятельные государственные образования, называемые субъектами федерации (штаты, кантоны, земли или иным образом), и унитарные (от латинского «unitas» - единство), то есть простые по составу, разделенные на несамостоятельные административно-территориальные единицы, подчиненные единому центру.

     Объединение государств как форма государственно-территориальной организации имеет длительную историю и восходит еще к античным временам. В Древнем Риме существовали так называемые федеративные общины, свобода которых обеспечивалась договором и которые, находясь под властью Рима, пользовались определенной самостоятельностью в отличие от податных общин.

     В средние века идея федеративного устройства практически не востребована и главенствующую позицию приобретает мировое единство на основе христианского понимания божественной воли как направления мира к единой цели, соответственно на первый план выходит централизация власти и объединение территорий в единое унитарное государство.

     И только на рубеже XV—XVI века в Западной Европе под воздействием формирующихся капиталистических отношений, ставших причиной возникновения процесса оформления национальных государств, сопровождавшегося бесконечными войнами и конфликтами из-за государственных границ, федерализм как форма организации публичной власти вновь становится востребованным.

     В частности необходимо отметить труды Н. Макиавелли, разработавшего доктрину, касающуюся государственного устройства, роли государя, методов его руководства страной. Он считал необходимым объединить государства для создания более сильного и сплоченного союза, способного противостоять агрессии. Добиваться этого путем завоевания представлялось Н. Макиавелли наименее приемлемым, а более удачный вариант - приобретение союзников за счет добровольного присоединения при сохранении за консолидирующим государством верховенства. Достоинства такого союза Н. Макиавелли видел в возможности избегания войны и насилия, в способности сохранения и приумножения приобретенного. Для достижения подобного благополучия необходимо, чтобы государства, образующие федерацию, не были разнохарактерными и не находились слишком далеко друг от друга.

     Далее формирование концепции федерализма происходило под воздействием теории социального федерализма, родоначальником которой считается И. Альтузиус. Согласно данной теории власть принадлежит не правителю, а народу, который лишь наделяет его ограниченными полномочиями. В своих работах он сконструировал такую политическую систему, которая пронизана социальными отношениями, основанными на согласии и социальной солидарности на базе общественного союза¹.

     Государство же согласно вышеуказанной теории характеризовалось как союз общностей, то есть федерация должна учреждаться в результате иерархического возвышения образующегося союза над меньшими по размерам союзами, начиная с семьи и вплоть до государства, которые связаны между собой прямо или косвенно особым абстрактным соглашением.

     Таким образом, разрабатывая идею народного суверенитета, создающую баланс между безусловным господством государства в лице правителя и интересов национальных образований, И. Альтузиус предвосхитил идею договора, получившую свое полное развитие в учениях Т. Гоббса о договоре принуждения, Дж. Локка — о политическом трасте и Ж.-Ж. Руссо — об общественном договоре. Однако, в отличие от Т. Гоббса, И. Альтузиус не отделял власть от церкви, а трактовал ее как данную Богом, но при этом король или любой иной глава государства не обладал абсолютной властью, он лишь имел ограниченные, регулируемые полномочия. Будучи ограниченными, властные полномочия также делимы, следовательно, могут быть переданы местным властям, городу, области и, наконец, империи.

     Другой  представитель эпохи «Просвещения» - Дж. Локк под федерализмом понимал сообщество людей, подданных государства, противопоставляя его остальной части человечества. Поэтому ущерб, нанесенный одному из членов сообщества, по его мнению, следует считать ущербом всему народу, государству. Эта мысль в последующем была развита А. Гамильтоном, который суть федерализма видел не в договоре между штатами и федерацией, а в договоре между гражданами государства².

     Выдающуюся  роль в развитии идей современного федерализма сыграли взгляды Ш. Монтескье, так как современный федерализм — это реализация политологической модели, предложенной им в XVIII в. Ш. Монтескье исходил из парадокса: настоящая демократия может быть реализована лишь в небольшом по размерам государстве, но такое образование легко становится добычей неприятеля, с другой стороны, большая империя неуязвима для внешнего врага, но демократия внутри такой огромной структуры невозможна³. Следовательно, идея Ш. Монтескье состояла в том, чтобы синтезировать две формы власти, используя преимущества обеих: большое и сильное государство должно состоять из ряда локальных демократических республик, во многом автономных, но делегирующих центру права в области коллективной обороны, внешней политики, денежного обращения и так далее.

     Ещё большую популярность идеи федерализма получили во второй половине XIX-XX века, когда интенсифицировались процессы образования современных национальных государств. А впервые потребность комплексного теоретического осмысления проблем федерализма применительно к конкретной политической ситуации возникла уже при образовании Соединенных Штатов Америки.

     Необходимость создания единого и сильного государства стимулировала «отцов-основателей» Соединенных Штатов Америки на изучение принципиальных вопросов, касающихся самой сущности федеративных отношений, полномочий федерального правительства и его взаимоотношений с правительствами штатов. Так появился знаменитый «Федералист», который представляет собой серию статей А. Гамильтона, Д. Мэдисона и Д. Джея, опубликованных под псевдонимом «Публий» в ряде ведущих американских газет в период, предшествующий принятию Конституции США 1787 года.

     Принципиальное  значение для создания американской федерации имело положение, обоснованное видным политическим деятелем и теоретиком Дж. Мэдисоном: «Прежде всего, следует помнить, что союзное правительство вовсе не облечено властью вводить и применять все законы. Его юрисдикция распространяется лишь на известное число уложений, которые касаются всех членов республики и которые не могут быть введены одним из них в отдельности. Правительства же штатов могут взять на себя попечение о всех других вопросах, которые можно решать в отдельности, и таким образом они сохранят должную власть и должное поле деятельности»⁴.

     Разработанные в эти годы теоретические постулаты легли в последующем в основу политической практики ряда стран, избравших федеративную форму государственного устройства. Особенно большое значение имела концепция суверенитета, которым была наделена федерация в целом. Однако принятая в 1787 году Конституция США, отражавшая такой подход к суверенитету, была дополнена соответствующей поправкой, которая гласила: «Полномочия, не представленные настоящей Конституцией Соединенных Штатов и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом».

     Подчеркивая необходимость «разделения суверенитета»  тот же Дж. Мэдисон писал: «У народа, сплоченного в единую нацию, верховная  власть полностью принадлежит национальному  законодательному органу. У сообществ, соединившихся с той или иной целью, верховенство принадлежит частично общесоюзному, а частично законодательным органам. В первом случае все местные власти подчиняются верховной, которая пользуется правом проверять их, направлять и распускать. Во втором случае местные или муниципальные власти образуют самодостаточную и независимую ветвь верховной власти, которая тоже не подпадает под юрисдикцию общесоюзной власти, как и та не входит в юрисдикцию местных или муниципальных властей в отведенной ей сфере деятельности. Следовательно, в этом отношении предполагаемое правительство нельзя считать национальным, поскольку его юрисдикция распространяется лишь на ряд оговоренных предметов, тогда как все остальные остаются в полном и нерушимом суверенном ведении отдельных штатов»⁵.

     Концепция «делимого суверенитета» как содержательное ядро теории федерализма получила распространение и в Европе и доминировала до последней четверти XIX века.

     Определенный  спад интереса к федерализму, имевший место в послевоенный период сменился обратной реакцией приблизительно с конца 60-х годов прошлого века.

     В настоящее время в мире насчитывается более 20 федераций с совокупным населением около двух миллиардов человек, что подтверждает тот факт, что федерализм оказался жизненно стойкой формой государственного устройства и сохранился во всех капиталистических странах, где существовал до второй мировой войны, а в ФРГ был восстановлен. Причем показательно, что из семи экономически наиболее развитых государств в мире (так называемая «Большая семерка»), три - США, ФРГ, Канада - являются федерациями. Более того, число федераций в перспективе будет увеличиваться: некоторые государства, например Италия, Испания, находятся на стадии перехода от унитарных к федеративным. Причина данного процесса в том, что федеративные государства в силу децентрализации и деконцентрации государственной власти становятся более демократичными и гибкими в управлении по отношении к постоянно меняющимся, нестабильным условиям современного мира.⁶.

     Что касается отечественного опыта построения федеративного государства, то стоит отметить, что для России характерны свои особенности развития идей федерализма. Очень ярко и точно писал об этом, например, И.А. Ильин: «Россия имела только два пути: или стереться и не быть, или замирить свои необозримые окраины оружием и государственной властью. Россия подняла это бремя и понесла его и осуществила единственное в мире явление»⁷.

     Уникальность  российского федерализма в том, что, решая проблемы своего государственного устройства, Россия стремилась сохранить все народы, языки, культуры, чем коренным образом отличалась от американского или западноевропейских государств. Об этом тоже писал И.А. Ильин: «Не искоренить, не подавить, не поработить чужую кровь; не задушить иноплеменную и инославную жизнь; а дать всем жизнь, дыхание и великую Родину. Найти ту духовную глубину, и ширину, и гибкость творческого акта, в лоне которых каждое включаемое племя нашло бы себе место и свободу посильно цвести - одни доцветая, другие расцветая. Надо было создать духовную, культурную и правовую родину для всего этого разноголосого человеческого моря; всех соблюсти, всех примирить, всем дать молиться по-своему, трудиться по-своему и лучших отовсюду вовлечь в государственное и культурное строительство».

     Создать «духовную, культурную и правовую родину» для всех, кто жил в России - эта задача доминировала, и решить ее можно было только путем сильного государственного единовластия. Территориальное расширение за счет сильной центральной власти привело к рождению Российской империи⁸.

     Россия, будучи империей, монархическим, унитарным, по сути, государством, имела в своем составе территориальные единицы, отличающиеся значительным своеобразием по своему политическому устройству и предоставленным им правам.

     Царская власть шла на сохранение подобного  своеобразия, руководствуясь соображениями целостности государства. Можно в качестве примера назвать такие составные части Российской империи как Польша, Финляндия, Бесарабия, Бухара и так далее, в состав которой также входили губернии, края, области, княжества, эмираты.

     «Россия представляет в настоящее время, - писал в 1912 году А.С. Ященко, - единую и нераздельную Империю. Но в прошлой истории постепенного образования государственного строя России неоднократно возникали политические формы, которые, если и не были федеративными в собственном смысле, то, во всяком случае, заключали в себе некоторые элементы федеративности (автономии и самоуправления, основанных на некотором соглашении); таково было последовательно положение во Всероссийском Государстве: Малороссии, Прибалтийского края, губерний от Польши присоединенных, Бесарабии, Царства Польского, Великого Княжества Финляндского; все они лишь мало-помалу потеряли (за исключением Финляндии) свою автономию»⁹.

     Существенным  моментом в истории российского  федерализма было наличие договорных начал вхождения в состав российского государства различных территориальных образований. Так, на договорной основе в состав России вошли в разное время Башкирия, Калмыкия, Украина, Молдавия. Грузия, Восточная Армения, Азербайджан, Казахстан и другие земли. Их вхождение по существу означало, что российской многонациональной государственности были изначально присущи элементы федерализма. Наличие унитарных и федеративных начал создало основу для противоречий, для противоборства двух тенденций: федерализма и унитаризма. Иначе говоря, в разное время в царской России делались неоднократные попытки децентрализовать управление, разграничить полномочия, то есть фактически внедрить в государственное устройство элементы федерализма.

     Уместно вспомнить, что в истории России было два весьма различных проекта преобразования государственного устройства: унитарный и федералистский. Первый получил отражение в «Русской Правде» П. Пестеля, второй – «Конституция» - был разработан Н. Муравьевым.

     П. Пестель полагал, что федеративное устройство было неприемлемо для России, состоящей из разнородных регионов, - «и поэтому ежели сию разнородность еще более усилить через федеративное образование государства, то легко предвидеть можно, что оные разнородные области скоро от коренной России тогда отложатся, и она скоро потеряет тогда не только свое могущество, величие и силу, но лаже может быть и бытие свое между большими и главными государствами. Она тогда снова испытает все бедствия и весь неизъяснимый вред, нанесенный древней России удельною системою, которая также не что иное была, как род федеративного устройства государства».

     Н. Муравьев придерживался другой точки  зрения, согласно которой Россию необходимо было разделить на области на территориальной, а не национальной основе: области делились па уезды, уезды - на волости. Верховным законодательным учреждением являлось Народное вече, состоявшее из двух палат - Верховной Думы и Палаты представителей (первая выражала федеральное начало, вторая была общенациональным представительством)¹⁰.

     Однако  по мере усиления и развития революционного движения в России в конце XIX - начале XX веков принцип национального деления начинает доминировать над принципом территориальным, что нашло свое отражение и в партийных программах так называемых «левых партий» - большевиков и эсеров.

     Однако  в данный исторический период федерализм как форма государственно-территориального устройства в полной мере не признавался даже «левыми партиями», так как считалось, что он ослабляет необходимое единство экономических связей и вообще является негодным типом для одного государства. В принципе даже самые антимонархические лозунги  выступали за самоопределения наций, входящих в состав государства, но не шли дальше требований широкого областного самоуправления, особенно для местностей, отличавшихся национальным составом населения. Предпочтение явно отдавалось крупному централизованному государству.

     Решающую  роль в становлении федерализма в рассматриваемый период сыграло возрастание национального фактора в борьбе за политическую власть: еще накануне первой мировой войны большевистская партия провозгласила, что право наций на самоопределение охватывает их право на отделение и образование самостоятельного государства. Вместе с тем сразу же была сделана оговорка о том, что решение вопроса об отделении непозволительно смешивать с вопросом о его целесообразности.

     Таким образом, Российская империя в силу набора объективных и субъективных причин, несмотря на огромную территорию, полинациональный состав и многоконфессиональность, сформировалась как жестко централизованное государство. Однако неудачный для России исход первой мировой войны, три сокрушительные социальные революции поставили ее на грань распада. Большевики нашли единственно возможный, с их точки зрения, способ сохранить целостность государства через социалистическое толкование принципа самоопределения наций.

     В результате на территории Российской империи образовались самостоятельные государства: БССР, УССР, ЗСФСР, Бухарская и Хорезмская народные республики, Польша и Финляндия, а на территории центральной России сформировалось уникальное по своей организации государство - Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика.

     Уникальность  изначального федеративного устройства России состояла в федерализации «сверху», осуществляемой по указанию центральной власти, путем так называемой «автономизации». В составе РСФСР были сформированы шесть типов государствоподобных образований - автономные республики, автономные области, национальные (позже автономные) округа, трудовые коммуны (например, немецкая Трудовая коммуна, преобразованная в 1923 году в АССР немцев Поволжья), края и области. Из всего перечня образований только автономные республики могли претендовать на статус субъектов Федерации, поскольку имели право на принятие собственной Конституции и автономное законодательство. Остальные территории страны находились в административном подчинении центру, то есть в положении административно-территориальных единиц, присущих унитарному государству. Тем не менее, государство в целом получило название федеративного. Такая асимметрия могла существовать только в условиях жесткой административной, организационной и политической централизации¹¹.

     Уже в период перестройки началось бурное преобразование территориального устройства страны: республики были объявлены суверенными государствами в составе Российской Федерации, большинство автономных областей, за исключением Еврейской, были также преобразованы в республики, Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области, были образованы города федерального значения, Москва и Санкт-Петербург, остальные девять автономных округов, области и края потребовали равноправного статуса субъектов Федерации¹². Ключевым моментом этого периода стало подписание Федеративного договора, а с формально включающего три самостоятельных договора, согласно которому каждая из групп субъектов (суверенные республики, области, края, города федерального значения; автономные округа) получала свою систему взаимоотношений с центральной властью¹³, различия в которых были минимальные. Наиболее существенным отличием было признание центральной властью республик суверенными государствами в составе Российской Федерации. Это была вынужденная акция, предотвратившая возможный распад Российской Федерации, наметившийся вслед за распадом СССР, произошедшим в декабре 1991 года.