Организация управления государственной собственностью в Российской Федерации как функция государственного управления

 Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА  и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

 

СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ ИНСТИТУТ

 

КАФЕДРА

государственного и муниципального управления

 

 

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

Организация управления государственной собственностью в  Российской Федерации как функция  государственного управления

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Санкт-Петербург

2012 г.

 

 

Введение…………………………………………………………………………..3

 

I. Методологические аспекты  организации управления 

федеральной собственностью……………………………………………………5

 

1. Понятие, формы и методы организации управления……………………5

 

2. Федеральная собственность как объект управления…………………...21

 

3. Организация управления государственной собственностью

как отдельный вид  управления…………………………………………………33

 

II. Организация управления федеральной собственности на

территории Ленинградской  области……………………………………………42

 

2.1. Федеральная собственность  находящаяся на территории 

Ленинградской области…………………………………………………………42

 

2.2. Органы и структура  управления федеральной

собственностью на территории Ленинградской области……………………..47

 

2.3. Результативность  и проблемы управления 

федеральной собственностью…………………………………………………..52

 

Заключение……………………………………………………………………….62

 

Список используемой литературы……………………………………………...64

 

 

Введение

 

 

Актуальность темы дипломного проекта обусловлена, тем, что в условиях реформирования системы государственного управления рассматриваются вопросы эффективного управления имуществом. Наиболее остро эти вопросы стоят в области управления федеральным имуществом, т.к. именно на федеральном уровне должны не просто гарантироваться финансовые поступления в бюджет, но и обеспечиваться основные потребности населения. А этого невозможно достичь без грамотного и эффективного управления федеральным имуществом.

В ходе изучения темы дипломной работы автором последовательно реализован принцип синтеза теоретических знаний и практики, что позволяет получить объективное представление о характере отношений, связанных с управлением федеральным имуществом.

Автором дипломной работы была поставлена цель: предложить возможные пути решения проблем, связанные с управлением федеральным имуществом на территории Ленинградской области. В ходе реализации цели были решены следующие задачи:

- Проанализировать существующую  систему управления федеральным  имуществом в Ленинградской области;

- Оценить законодательную базу в отношении управления федеральным имуществом;

- Разработать рекомендации по совершенствованию организации управления федеральным имуществом в Ленинградской области.

В дипломной работе были применены следующие методы:

1. Метод анализа документов;

2. Включенное наблюдение;

3. Опрос в форме бесед.

 

В соответствии со всем вышеизложенным, объектом исследования дипломной работы является система управления федеральным имуществом в Ленинградской области. Предметом исследования являются проблемы организации управления, возникающие в процессе управления федеральной собственностью проблемы.

Дипломная работа состоит из введения, первой главы, которая посвящена раскрытию понятия «организация управления», описанию форм и методов организации управления, рассмотрению федеральной собственности как объекта управления, рассмотрению организации управления федеральной собственностью, как отдельным видом управления; второй главы, которая посвящена анализу функционирования системы управления федеральным имуществом расположенным на территории Ленинградской области, определению результативности и проблематике управления федеральной собственностью, а также выработке предложений уполномоченным органам по совершенствованию системы управления федеральным имуществом в Ленинградской области, заключения и списка используемой литературы.

 

 

I. Методологические аспекты  организации управления государственной собственностью

 

1.1.  Понятие, формы  и методы организации управления

 

 

Организация управления – это построение системы управления и поддержание её в работоспособном состоянии, в частности воспроизводство стандартов управления и организационное проектирование.

Административно-правовая организация управления есть закрепленная нормами административного права  система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъектов внутри и вне этой системы. ¹

Задачи и функции  государственного управления реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, осуществляющих управление. Эти действия находят внешнее выражение в определенных формах управленческой деятельности. Следовательно, форма государственного управления (или форма реализации исполнительной власти) – это способ выражения сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют управление.²

Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций  управления, достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени.

Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, которые используются для достижения поставленных целей и задач управления, для реализации функций управления. Методы дают ответ на вопрос о том, как, каким способом наиболее рационально можно достичь целей управления.

Методы управления находятся  в единстве с целями управления. Цель обусловливает специфику использования  методов, выбор методов в известной  степени определяет реальность достижения поставленных целей. Но, с другой стороны, методы показывают, каким образом достигаются цели управления. Методы определяют качественную сторону управления. ³

Формы и методы организационной координации зависят от объема информации, перерабатываемой организацией. Усложнение организационных проблем ведет к усложнению принятия решения, что, в свою очередь требует более действенных и разработанных форм координации. Всего, согласно Джону Гелбрейту, выделяют семь принципиальных организационных форм и методов, применяемых для усиления способностей организации справляться с переработкой необходимой информации в различных условиях:

1. стандартные правила и процедуры;

2)  иерархическое построение аппарата управления;

3)  плановая постановка целей;

4)  создание резервных ресурсов:

- буферные запасы;

- ненапряженные сроки исполнения;

- сниженные стандарты работ и результатов;

5)  создание самообеспечивающихся подразделений:

- сосредоточение подразделений  на однородных продуктах и  технологиях;

- дублирование организационных  служб в разных подразделениях;

- уменьшение концентрации деятельности;

6) усиление вертикальной системы управления:

- создание при руководителях штата помощников;

- расширение штата  канцелярий;

- усиление служб централизованного  планирования;

- применение технических  устройств для передачи и приема  данных;

7)  создание горизонтальных организационных механизмов:

- прямые контакты сотрудников;

- координаторы подразделений

- проблемно-целевые группы;

- горизонтальные руководители  целевых программ

- отделы координации;

- матричные организационные структуры.⁴

Рассмотрим их подробнее.

1. Использование стандартных правил и процедур является простейшей формой организационной координации. Она состоит в том, что поведение организационных подразделений описывается заранее на основе точной спецификации заданий по каждому классу работ и определению наиболее рациональных методов их осуществления. Разработка таких спецификаций включает в себя фиксирование координационных связей, которые реализуются самими исполнителями с помощью установленных процедур без вмешательства извне. Если вся деятельность организационного подразделения может быть сведена к выполнению стандартных правил и процедур, то она поддается полной автоматизации.
2. Рост сложности организационных задач приводится к увеличению числа ситуаций, при которых характер задач и связи по их координации между подразделениями не могут быть установлены заранее. В этом случае часть рабочих ситуаций программируется на базе стандартных правил и процедур, а принятие координационных решений и выбор курса действий в нестандартных ситуациях возлагается на непосредственного руководителя подразделений («принцип исключений»).⁵ По мере роста сложности задач пропускная способность нижнего иерархического уровня становится недостаточной и аппарат управления превращается в многоступенчатую иерархическую систему.
3. На следующей ступени увеличения объема и сложности задач, а также неопределенности их характеристик, доля работ, при выполнении которых поведение может быть прямо регламентировано, становится практически незначительной. В этом случае спецификация оказывается направленной лишь на четкое регламентирование «выходов» выполняемых действий, т.е. целей и показателей их достижения.

Подразделения и работники, ответственные за обеспечение требующихся результатов, получают самостоятельность в выборе состава работ, путей и методов их выполнения в принятии всех промежуточных решений. При такой организации возникает возможность делегировать права и ответственность на низшие уровни организационной иерархии.  Задачи координации концентрируются на планомерном формировании целей, при этом важнейшее значение приобретает правильная структуризация последних, выявление зависимостей между целями смежных подразделений и учет этих зависимостей при выработке целевых показателей. Чем более скоординированы целевые задания, тем эффективнее и сбалансированнее работает вся организационная система.⁶

Описанные организационные формы координации работы по принятию решений в иерархической структуре не применяются изолированно, а обычно дополняют друг друга. Так, целевое управление всегда сопровождается одновременным установлением дополнительных лимитов (по инвестициям, материальным ресурсам), нормативных и качественных показателей работы подразделений (финансовых, трудовых, материальных, технических стандартов).

Появление новых уровней в вертикальной структуре организации практически всегда связано с большим или меньшим делегированием полномочий. Дальнейшее развитие организационной структуры и механизма ее функционирования осуществляется уже на уровне сложившейся иерархической системы под давлением сложности организационной среды, а отсюда выполняемых задач и принимаемых решений.

Усиление управленческого потенциала организации достигается двумя путями: с одной стороны, децентрализацией – созданием организационных условий функционирования, устраняющих необходимость в специальной координации работы подразделений (формы 1 и 5), а с другой стороны – централизацией, дальнейшем усилением способности организации перерабатывать возрастающий объем информации (формы 6 и 7).

4. Основной децентрализацией управления является создание резервных ресурсов – метод, который позволяет в случае возникновения различного рода непредвиденных отклонений в ходе работы решать возникающие за счет внутренних резервов, не обращаясь в вышестоящую инстанцию.

Буферные запасы позволяют, например, компенсировать перебои с поступлением материально-технических ресурсов или отклонения от нормативов их расходования без привлечения ресурсов, распределяемых на высшем уровне управления. Ненапряженные сроки выполнения работ создают запас времени на случай непредвиденных задержек без угрозы для сроков начала сопряженных работ в смежных подразделениях, а следовательно, не требуют дополнительных координационных усилий. Установление стандартов работ целевых показателей на уровне, несколько более низком, чем максимально возможный, - это подстраховка на случай, когда для какого-то узла не удается достичь предельных параметров и возникает потребность пересмотра показателей всей производственной системы.

Создание резервов повышает надежность функционирования организационной системы, но ведет к удорожанию ее работы, так что здесь возникает проблема нахождения рационального уровня резервных ресурсов в системе.⁷

5. Создание самообеспечивающихся подразделений основано на изменении структуры принятия решений в организации и автономизации подразделений. Руководитель самообеспечивающегося подразделения наделяется более полной самостоятельностью, меньше зависит от вышестоящих и смежных подразделений, имеет больше возможностей для самостоятельного принятия решений. Параллельно с этим повышается полнота его ответственности за достижение цели, поставленной перед его подразделением. Создание самообеспечивающихся подразделений достигается, как правило, в рамках так называемой продуктовой организационной структуры, когда каждое отделение полностью ответственно за выпуск однородного продукта, и технологическая кооперация между отделениями сведена к минимуму. ⁸ Этот метод, как и предыдущий, обеспечивает повышение стабильности в работе, но сопряжен с рядом отрицательных последствий. Сюда относятся:

- ухудшение возможностей максимального использования производственных мощностей (пропускной способности);

- возникновение искусственных границ для обмена информацией и быстрого распространения нововведений в учреждении;

- сильное дублирование однородных служб в разных самообеспечивающихся подразделениях.

Все это ведет к росту стоимости выпускаемой продукции и услуг.

6. Централизация, т.е. непосредственное усиление системы управленческих воздействий по вертикали достигается прежде всего путем создания штата квалифицированных специалистов и технических исполнителей, в центрах принятия решений. Это разгружает руководителей от однообразных обязанностей текущего и оперативного характера, позволяет на более высоком уровне проводить анализ, экспертизу и подготовку решений. Усиление служб централизованного планирования в верхних звеньях аппарата управления позволяет более обоснованно разрабатывать и координировать цели подсистем и, что не менее важно, осуществлять обратную связь по контролю за выполнением внутриорганизационных планов и их своевременной корректировке.

Наконец, повышению эффективности содействует и применение современных средств вычислительной техники и передачи информации. Большой круг проблем может быть проработан и проанализирован в высших эшелонах управления, улучшается обеспечение руководителей информацией для принятия решений, повышается пропускная способность каналов связи для передачи директивных команд и контрольной информации. Однако, если такого рода централизация становится чрезмерной, это приводит к потере гибкости и адаптивности в системе управления, к замедлению скорости принятия решений, к снижению инициативы на местах, к недоиспользованию внутрипроизводственных резервов, к излишним расходам на содержание центрального аппарата управления. Эта форма усиления стабильности в системе должна уравновешиваться другими формами, которые смогут обеспечить необходимые ресурсы для решения ранее неизвестных проблем и развития системы.⁹

7. Создание горизонтальных организационных механизмов сводится к обеспечению непосредственных субъективных контрактов многих участников процесса принятия решений, когда эти процессы пересекают традиционные границы организационных подразделений и не укладываются в рамки иерархических каналов передачи информации. Организационные формы горизонтальной координации являются разнообразными, применяемыми при различной степени неопределенности решаемых задач и в то же время кумулятивными; они не заменяют, а дополняют одна другую. По степени организационного оформления формы горизонтальной координации варьируются следующим образом (рис. 1).¹⁰

Рисунок   1

 

Организация проекта  при объединении линейных и целевых полномочий

 

Прямые контакты осуществляются между руководителями разных подразделений  без какого-то ни было изменения линейно-функциональных структур и формальных связей. Они касаются частных проблем и не затрагивают целей, лимитов, стандартов, установленных на высших уровнях управления. Основа такого рода контактов, как и других форм горизонтальной координации, – отношения «кооперативного поведения», состоящего в совместном решении проблем, а не в подчеркивании организационных различий, в умении согласовать ведомственные и внутриорганизационные конфликты и т. п.

Координаторы подразделений  назначаются в смежных отделах (как правило, на средних и низких уровнях) в том случае, если координация по какой-либо проблеме требуется сразу между многими подразделениями. Целевая группа включает в себя представителей каждого из заинтересованных отделов, занятых решением данной проблемы, она создается на время разработки проблемы и распускается после ее решения. Команды – это особый тип проблемно-целевых групп, работающих на постоянной основе и принимающих форму комитетов, координационных советов, постоянно действующих совещаний и т. п. Такие команды формируются для координации и для совместной выработки решений по проблемам, постоянно возникающим и требующим скоординированной работы многих подразделений.

Горизонтальные управляющие  – это представители высшего  уровня руководства (как правило главного управляющего) в проблемно-целевых группах, командах и других органах горизонтального управления. Основная обязанность горизонтального управляющего – обеспечить на основе знания общей политики организации объединение деятельности различных подразделений, решающих общую задачу.¹¹

Отделы координации  создаются для того, чтобы повысить эффективность работы горизонтального  управляющего, в подчинение которому часто передается часть персонала  такого рода отделов. При наличие  штабного отдела возможно создание автономной системы информации и отчетности непосредственно для нужд управляющего горизонтальной программой. Появляется возможность проверять обоснованность заявок на ресурсы и правильность их расходования на программу, что сопровождается наделением горизонтального управляющего полномочиями по визированию бюджетов, заявок, отчетов по ресурсам и других документов.

Основной спецификой механизма управления в условиях матричной структуры является то, что линейные руководители передают часть своих функций руководителю программы, который управляет всеми горизонтальными связями и к тому же играет важную, подчас ведущую роль в принятии технических и плановых решений по целевой программе (рис.2).¹²

Возникает ситуация так  называемой «двойственной власти» (иногда не вполне точно характеризуемая как «двойное подчинение»). Матричная организация представляет собой полный переход к совместному решению проблем и разделенной ответственности, на некотором уровне организации существуют отношения двойственной власти.

 

 

 

 

   Рисунок   2

 

 

 

 Схема матричной  системы управления

 

 

Вопрос об организационных  отношениях и взаимодействиях в  условиях двойственной власти и двойного подчинения – проблема сложная. В  матричных структурах управления осуществляется на основе формально не регламентируемого баланса власти между линейным руководителем подразделения и руководителем проекта (в отличие от линейно-функциональных структур, где решение вопросов: что, где и когда делать – вменяется непосредственно линейному начальнику подразделения, а как делать – руководителю функциональной службы).

Идея баланса власти вытекает из признания реальной действительности в системах принятий решений двух типов власти: «иерархически ориентированной» (основанной на командных воздействиях) и «функционально-ориентированной», основанной на реальном влиянии на принимаемые решения через техническую или иную компетенцию.

Для конечного успеха сложной программы одинаково  важно и достижение конечных целей  программы (за которые отвечает прежде всего руководитель проекта), и обеспечение высокого уровня выполнения работ на каждом отдельном участке полного цикла выполнения программы (линейный руководитель подразделения, выполняющего эти работы). И тот и другой влияют на программу через свою техническую компетенцию и через командные воздействия на исполнителей по вверенным им вопросам.

Добиться рационального синтеза  деятельности этих двух руководителей  путем совершенно четкого деления  полномочий по принятию решений по каждому аспекту возникающих  проблем нельзя из-за влияния фактора неопределенности.¹³ В сложных ситуациях невозможно заранее сказать, какие проблемы возникнут в ходе выполнения программ и каким вопросам при этом следует отдать приоритет: техническим, организационным, направленным на распределение ресурсов, или каким-то другим – а отсюда, кого из руководителей – линейного или программного – наделить формальной властью для принятия окончательных решений.

Выход в том, чтобы того и другого  сориентировать на «совместное принятие решений», когда каждый руководитель способен подняться выше интересов своего участка и своей задачи и стремится не обострять, а сглаживать и конструктивно решать возникающие при этом противоречия путем непосредственных контактов без ссылок на свои формальные полномочия и без апелляции к вышестоящему начальству. Такова основная «организационная идеология» взаимодействия в матричных структурах, которые, в силу своей сложности применимы далеко не везде, а лишь там, где этого требует повышенная неопределенность и межфункциональный характер управленческих проблем.¹⁴

Причина, по которой желателен баланс власти, в том, что решения и  наилучшие пути преодоления возникающих  проблем не могут быть предсказаны  заранее. Поэтому поддерживать баланс власти предпочтительней, чем иметь  решение, где доминирует либо технический специалист, либо руководитель программы. Это означает, что именно из реального характера возникшей проблемы будет определен наиболее рациональный путь ее преодоления в процессе совместного принятия решений, если оно окажется эффективным.

Поэтому в системах горизонтального  управления распространены различного рода организационные формы совместного решения проблемы – комитеты, проблемно-целевые группы, команды и т. д. Здесь обсуждение, анализ, согласование решений по возникающим проблемам осуществляется с широким участием руководителей, ответственных исполнителей, специалистов из многих смежных подразделений. Это должно обеспечить приемлемость решения для всех его исполнителей – не столь уж важно, кто его официально принимает и оформляет.

При это, однако, право  линейных руководителей отдавать приказы  своим подчиненным сохраняется.  Руководитель программы наделяется полномочиями визировать все важные решения по программе, а некоторые принимать самостоятельно.

Следует отметить, что  внутри организации баланс власти – это «балансирование на остром гребне» - равнодействующая влияния менеджеров и специалистов, наделенных вполне реальными рычагами воздействия на процесс управления и вынужденных сотрудничать под давлением обстоятельств.¹⁵

Основные рычаги реального воздействия на процессы принятия решений в двойственных условиях матричных структур управления:

1. Деление Ресурсов между линейным руководителями, которые распоряжаются общими фондами своих подразделений и ресурсами на работы, не входящие в состав целевых программ, и Руководителями программ, которые прямо ил через непосредственное участие в принятии финансовых решений на высшем уровне управления контролируют основной объем ресурсов на выполнение подведомственной им программы, включая фонд зарплаты и премиальный фонд.

По сути дела, в развитых матричных структурах руководитель целевой программы «покупает» услуги разных отделов и других подразделений, которые зависят от него как обслуживающая  единица от клиента и волей-неволей  должны согласовывать с ним свои действия.

2. Право Руководителя программы получать ответственных исполнителей всю необходимую информацию о ходе выполнения работ. Зачастую для этой цели создаются специальные формы отчетности, устанавливается порядок и периодичность их предоставления в отделы координации, которые служат штабными органами в системах горизонтального управления. Наряду с этим Руководитель проекта напрямую работает с ответственными исполнителями и имеет возможность анализировать, контролировать, направлять ход работ по проекту.
3. Проработка на системной основе планового и административного механизмов горизонтального и программно-целевого управления. Наличие достаточно четких графиков (в том числе сетевых) для управления взаимосвязанными этапами работ по программе, утверждение на высшем уровне планов распределения работ по подразделениям-исполнителям и выделяемых для их выполнения ресурсов, своевременная корректировка планов, сбор и обработка оперативной информации – это становится неотъемлемой частью систем горизонтального управления.

Наряду с изменением «стиля взаимоотношений» руководителей  по горизонтали и по вертикали  наиболее принципиальные моменты в  системе распределения полномочий и ответственности всех участников горизонтальных систем управления должны подвергаться административной регламентации.

В условиях повышения  доли неопределенности проблем, сильного усложнения процессов их анализа  и решения имеет смысл идти на риск двойных взаимодействий, значительно усложняющих систему управления.

Все семь типов организационной координации являются не взаимоисключающими, а взаимодополняющими. В одной и той же организации могут применяться разнообразные организационные механизмы для решения тех или иных задач, так же как внутри более развитой формы координации могут использоваться более простые формы.

Универсальных организационных  решений не существует, каждое из них  применимо в определенных условиях, а все вместе – в некотором  рационально обоснованном сочетании. Объективных критериев для использования тех или иных организационных решений в зависимости от специфики организационных факторов пока не найдено. Следует учитывать различия во внутриорганизационном экономическом механизме (муниципального или государственного органа), в составе и квалификации управленческих и технических кадров, в принятом в аппарате «стиле организационного поведения» и т. п.¹⁶

 

1.2.  Федеральная собственность как объект управления

 

 

Государственной собственностью в РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности  РФ (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам РФ – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).

Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся  в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Имущество, находящееся  в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями  и учреждениями во владение, пользование  и распоряжение в соответствии с ГК РФ ст. 294, 296.

Средства соответствующего бюджета и иное государственное  имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну РФ, казну  республики в составе РФ, казну  края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

Отнесение государственного имущества к федеральной собственности  и к собственности субъектов  РФ осуществляется в порядке, установленном  законом.¹⁷