Особенности организации исполнения бюджета на местном уровне (на примере Торжокского района Тверской области)

2

На тему: Особенности организации исполнения бюджета на местном уровне (на примере Торжокского района Тверской области)

КАЛУГА – 2011

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. теоретические основы бюджетного процесса и его особенности на муниципальном уровне

1.1. Процесс исполнения бюджета в муниципальном образовании

1.2. Бюджетные полномочия муниципальных образований

1.3. Особенности формирования доходов и расходов бюджетов на муниципальном уровне

ГЛАВА 2. ПРАКТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ОСОБЕННОСТЕЙ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ НА ПРИМЕРЕ БЮДЖЕТА ТОРЖОКСКОГО РАЙОНА ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1. Характеристика особенностей бюджетного процесса в  МО «Торжокский район»

2.2. Анализ доходной части  бюджета муниципального образования как основной стадии бюджетного процесса

2.3. Анализ исполнения муниципального бюджета по расходам

ГЛАВА 3. ПУТИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

3.1. Мероприятия,  направленные на увеличение доходов местных бюджетов

3.2. Мероприятия по оптимизации расходов местных бюджетов

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………………….74

ВВЕДЕНИЕ

В настоящее время актуальными становятся вопросы, связанные с выработкой органами местного самоуправления подходов, способствующих укреплению финансовой базы муниципального образования, улучшением формирования и исполнения средств местных бюджетов, что помогло бы улучшению бюджетной системы в целом, так как местные бюджеты являются важной составляющей государственного бюджета.

В связи с демократизацией государственного устройства и управления в России значительное развитие приобретает местное самоуправление. Местное самоуправление осуществляется территориальными обществами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а также через районные и областные советы, которые представляют общественные интересы территориальных обществ сел, поселков, городов. В соответствии с принципом материально-финансовой самостоятельности местные представительские и исполнительные органы власти для исполнения возложенных на них обязанностей формируют, распределяют и используют централизованные фонды средств.

Именно местным бюджетам на современном этапе развития страны уделяется значительное внимание, поскольку они являются гарантом финансового обеспечения развития регионов.

Интересы экономической независимости государства, его финансовой стабильности требуют создания системы принципиально новых межбюджетных отношений, их прозрачности и четкости.
Стабильные и достаточные финансы микроуровня - важный источник внутренних инвестиционных ресурсов.

В последнее время наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Через местные финансы государство активно проводит социальную политику, финансируя местные учреждения образования, медицины, коммунального обслуживания населения и т. д.

Перспективы социально-экономического развития муниципального образования напрямую связаны с уровнем финансового обеспечения конкретной территории. В сложившихся условиях экономического развития страны и дотационности большинства территорий РФ на первый план выдвигаются задачи эффективного управления финансовыми ресурсами территории, наращивания финансовых ресурсов, являющихся основным фактором реализации местного самоуправления.

При формировании бюджета муниципального образования остро возникает вопрос о недостатке собственных финансовых ресурсов, вследствие этого привлекается финансовая помощь из бюджетов вышестоящего территориального уровня. В результате высокого роста расходов по сравнению с  доходами  большинство муниципальных образований являются дотационными. Эти проблемы являются ключевыми при формировании и исполнении местных бюджетов муниципальных образований.

Все выше изложенное и обуславливает актуальность темы данной выпускной квалификационной работы.

Целью дипломной работы является выявление проблем формирования и эффективного использования финансовых ресурсов органов местного самоуправления, на основе анализа бюджета муниципального образования, и определение путей их решения.

Для достижения цели в дипломной работе решались следующие задачи:

1.      Проведен анализ особенностей формирования доходной и расходной частей бюджета муниципального образования;

2.      Проведен анализ исполнения бюджета муниципального образования за трехлетний период (на примере муниципального образования «Торжокский район» Тверской области);

3.      Выявлены проблемы в процессе формирования и исполнения бюджета муниципального образования;

4.      Предложены мероприятия для решения проблем формирования и исполнения местных бюджетов.

Предметом исследования дипломной работы являются процесс формирования и эффективного использования финансовых ресурсов бюджета муниципального образования.

Объектом исследования выступает бюджет муниципального образования.

Субъект исследования - муниципальное образование «Торжокский  район» Тверской области.

Источниками информации при написании дипломной работы послужили: нормативно-законодательные акты федеральных органов власти, органов власти субъекта РФ, органов власти местного самоуправления; труды отечественных авторов по данной проблеме; финансовая отчетность  Финансового отдела администрации Торжокского района Тверской области за 2008-2010г.г.

При написании дипломной работы были использованы следующие методы научных исследований: монографический; абстрактно-логический; аналитический, метод сравнения.

Структурно выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и изложена на 74 страницах печатного текста. Работа содержит 4 рисунка, 4 таблицы, 5 приложений. Библиографический список составляет 49 литературных источников.

Глава 1. теоретические основы бюджетного процесса и его особенности на муниципальном уровне

1.1. Процесс исполнения бюджета в муниципальном образовании

Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет[1, ст.132]. Федеральный закон от 6 октября 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"  также указывает на необходимость контроля исполнения местного бюджета.

Бюджетный процесс осуществляется на основе требований, установленных Бюджетным кодексом РФ, иным федеральным законодательством, а также законами субъектов РФ. Под бюджетным процессом следует понимать регламентируемую нормами муниципального и финансового права деятельность органов местного самоуправления и других участников по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению местного бюджета, а также контролю за его исполнением и утверждению отчетов о его исполнении [34, ст. 18].

Бюджетный процесс состоит из следующих этапов:

1) прогнозирование экономического и социального развития и определение бюджетно-финансовой политики на следующий год (осуществляется местной администрацией в мае - июле текущего года);

2) формирование местного бюджета (осуществляется органами местного самоуправления в июле - ноябре текущего года);

3) утверждение бюджета (производится представительным органом муниципального образования в ноябре - декабре текущего года);

4) исполнение бюджета (осуществляется местной администрацией в январе - декабре отчетного года);

5) завершение операций по исполнению бюджета, составление отчета об исполнении бюджета (осуществляется местной администрацией в январе - феврале года, следующего за отчетным);

6) утверждение отчета об исполнении бюджета (производит представительный орган муниципального образования в феврале - апреле года, следующего за отчетным) [16, ст.3].

На этапе прогнозирования экономического и социального развития и определения бюджетно-финансовой политики на следующий год за основу берутся данные социально-экономического развития территории за последний отчетный период, а также прогноз социально-экономического развития муниципального образования до конца базового года и рассматриваются тенденции развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год.

Перспективный финансовый план - это документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования и содержащий данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджетный план, который корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования.

Законы субъектов Российской Федерации о бюджетных правах местного самоуправления содержат следующий перечень рабочей документации, подготавливаемой к проекту местного бюджета:

а) бюджетное послание главы муниципального образования, которое включает краткое изложение ожидаемых итогов деятельности за год, предшествующий планируемому, и постановку задач на планируемый год;

б) анализ тенденций социально-экономического развития муниципального образования, охватывающий период не менее двух лет, предшествующих году его составления;

в) прогноз основных показателей социально-экономического развития муниципального образования на бюджетный год;

г) перечень и описание муниципальных программ социально-экономического развития;

д) план доходов и расходов местного бюджета с выделением всех планируемых доходов, сборов и расходов по разделам функциональной бюджетной классификации;

е) средства в доходной и расходной частях местного бюджета для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию;

ж) перечень налоговых льгот, действующих на территории муниципального образования, и суммы выпадающих доходов в связи с предоставлением указанных льгот;

з) перечень защищенных статей расходов местного бюджета (например, заработная плата депутатам, выборным должностным лицам местного самоуправления, муниципальным служащим; отчисления на медикаменты, питание и т.п.);

и) перечень и ставки местных налогов, сборов и других обязательных платежей, действующих на территории муниципального образования;

к) норматив оборотной кассовой наличности по местному бюджету;

л) сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов и территорий, входящих в состав муниципального образования;

м) расчет по доходам и расходам бюджета;

н) сведения о целевых и резервных фондах;

о) иные документы, перечень и содержание которых устанавливаются решением органов местного самоуправления.

На втором этапе, на основе и в соответствии с прогнозом социально-экономического развития муниципального образования составляется баланс финансовых ресурсов - баланс всех доходов и расходов муниципального образования. Данный баланс является базой для составления проекта бюджета.

Непосредственное составление проекта бюджета осуществляют финансовые органы муниципального образования. В целях своевременного и качественного составления проекта бюджета финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от финансовых органов других уровней бюджетной системы РФ, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.

Следующий этап - утверждение бюджета. Проект местного бюджета выносится исполнительным органом на рассмотрение представительного органа местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"  утверждение местного бюджета относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования[4, ст.35].

Этап исполнения бюджета предполагает полное и своевременное поступление всех предусмотренных доходов и финансирование всех запланированных расходов. Бюджетный кодекс Российской Федерации  устанавливает казначейское исполнение бюджетов. Соответственно, муниципальное образование должно либо создать муниципальное казначейство, либо заключить соглашение о кассовом обслуживании местного бюджета органами федерального или регионального казначейства или казначейства иного муниципального образования. Обслуживание исполнения бюджетов городских и сельских поселений может осуществляться казначейством, обслуживающим бюджет соответствующего муниципального района.

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации исполнение бюджета по доходам предусматривает следующие операции:

а) перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

б) распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

в) возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

г) учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах бюджета[2, ст.218].

Бюджетный кодекс Российской Федерации также закрепляет следующие основные этапы исполнения бюджета по расходам:

1) составление и утверждение бюджетной росписи;

2) утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

3) утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

4) принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

5) подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств[2, ст. 219].

В данном случае под бюджетным обязательством понимается признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств местного бюджета в течение определенного срока [1,ст.222]. Бюджетные обязательства органов местного самоуправления возникают в соответствии с решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и со сводной бюджетной росписью.

Согласно Закону 2003г. и Бюджетному кодексу Российской Федерации исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией. В этой связи на исполнительные органы местного самоуправления возлагаются следующие функции:

1) организация исполнения местного бюджета;

2) исполнение местного бюджета;

3) управление счетами местного бюджета и бюджетными средствами. Организация исполнения местного бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган местной администрации.

Кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации. Под кассовым обслуживанием исполнения бюджета Бюджетный кодекс Российской Федерации понимает проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. [2, ст.6].

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета.

Исполнение местного бюджета осуществляется на основе бюджетной росписи. Бюджетный кодекс РФ  приводит следующее определение: бюджетная роспись - это документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. [2, ст.6].

Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов в соответствии с поквартальной разбивкой и представляется в исполнительный орган в течение 10 дней со дня утверждения бюджета [2,ст.217].

Пятый этап бюджетного процесса - завершение операций по исполнению бюджета, составление отчета об исполнении бюджета.

Финансовый год заканчивается 31 декабря. Принятие денежных обязательств по истечении 25 декабря не допускается. Подтверждение денежных обязательств должно быть завершено органом, исполняющим бюджет 28 декабря. До 31 декабря орган, исполняющий бюджет, обязан оплатить и подтвердить принятые денежные обязательства. Счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Контроль исполнения местного бюджета осуществляют органы муниципального финансового контроля. В муниципальных образованиях могут создаваться специальные контрольные органы за исполнением местного бюджета, за соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля соблюдения установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны предоставлять всю необходимую информацию, относящуюся к их компетенции, по запросу контрольных органов.

На завершающем этапе утверждают отчет об исполнении бюджета.

Отчет об исполнении местного бюджета утверждается представительным органом муниципального образования.

К особенностям бюджетного процесса на муниципальном уровне относится:

1) наличие собственного правового акта, который регламентирует бюджетный процесс в данном муниципальном образовании (при соблюдении общих требований БК РФ). Например, Положение Собрания Депутатов Торжокского района от 21.12.2007 № 228 "О бюджетном процессе в Торжокском районе";

2) самостоятельное закрепление статуса главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета за различными структурными подразделениями и бюджетными учреждениями в зависимости от наделения их компетенцией;

3) обеспечение казначейского исполнения бюджета. При этом кассовое обслуживание осуществляет либо Федеральное казначейство, либо специальный орган исполнительной власти субъекта РФ, которому это полномочие передано в силу договора между Федеральным казначейством и субъектом РФ;

4) составление 3-летнего бюджета либо составление местного бюджета на 1 год вместе со среднесрочным финансовым планом муниципального образования. При этом для муниципального района и городского округа наличие финансового плана обязательно, а для городского и сельского поселения желательно. Срок бюджета необходимо установить в уставе или в правовом акте о бюджетном процессе;

5) органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют бюджетный контроль за расходование средств местного бюджета, внедряют механизм эффективного и результативного исполнения бюджетных средств (в том числе бюджетирование, ориентированное на результат), совершенствуют механизм муниципального заказа;

6) обязательное проведение публичных слушаний по проекту местного бюджета и по отчету об исполнении местного бюджета.

На всех этапах бюджетного процесса представительный орган муниципального образования осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль. Предварительный контроль проводится в ходе обсуждения и утверждения проекта бюджета на заседаниях представительного органа муниципального образования. Текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях постоянных комиссий (комитетов) и рабочих групп представительного органа. Последующий контроль проводится в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении местного бюджета на заседаниях представительного органа муниципального образования.

Если в ходе проверки бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону о бюджете, если не вводится режим сокращения или блокирования расходов, то представительный орган местного самоуправления вправе принять решение об отклонении исполнения бюджета. Одновременно представительный орган может обратиться в прокуратуру для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

Федеральный закон от 6 октября 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также вводит новую обязательную форму общественного контроля, закрепляя обязанность органов местного самоуправления выносить проект местного бюджета и отчет о его исполнении на публичные слушания[6, ст.28].

Следует отметить, что согласно дополнению от 27 декабря 2005г. в Закон 2003г. полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и контролю исполнения бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района. Введение подобной нормы во многом вызвано слабой материально-технической базой вновь созданных сельских поселений и необходимостью их поддержки с уровня муниципального района. Вместе с тем следует отметить, что передача собственных полномочий органов местного самоуправления до настоящего времени не практиковалась.

Отчеты об исполнении местного бюджета органы местного самоуправления представляют в федеральные органы государственной власти и (или) органы государственной власти субъектов Российской Федерации (например, в Департамент финансов Тверской области) в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Под органами государственной власти в данном случае могут пониматься органы Федеральной налоговой службы Российской Федерации и Федерального казначейства Российской Федерации.

В Федеральном законе от 6 октября 2003г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается, что официальному опубликованию подлежат: а) проект местного бюджета; б) решение об утверждении местного бюджета; в) годовой отчет о его исполнении; г) ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета; д) сведения о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание. В данной норме реализуется принцип гласности деятельности органов местного самоуправления и принцип прозрачности местных бюджетов. Кроме того, бюджет муниципального образования, как и любой местный нормативный акт, вступает в силу только после его опубликования (обнародования). [6, ст.52].

Таким образом, бюджетный процесс в муниципальном образовании осуществляется с участием большого количества субъектов местного самоуправления, реализующих разные функции и взаимодействующих на разных его стадиях [43,  стр.32].

1.2. Бюджетные полномочия муниципальных образований

В ст.9 "Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации»  закреплен перечень бюджетных полномочий, муниципальных образований. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Наличие местного бюджета является неотъемлемым признаком муниципального образования. Бюджетный кодекс подразделяет местные бюджеты на:

1. бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

2. бюджеты городских и сельских поселений.

Все муниципальные образования независимо от состава территории, численности жителей и других особенностей обладают равной совокупностью бюджетных полномочий. Нормы комментируемой статьи призваны обеспечить развитие положений ч.1 ст.132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления могут самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, а также устанавливать местные налоги и сборы, управлять муниципальной собственностью. Эта норма дублируется в конституциях и уставах субъектов Федерации. Вместе с тем, являясь третьим уровнем единой бюджетной системы РФ, бюджетная деятельность муниципальных образований объективно нуждается в упорядочивающем и координирующем воздействии со стороны субъектов более высокого уровня - Федерации и субъектов Федерации. В соответствии с действующим законодательством федеральный центр определяет лишь основы бюджетно-правового статуса муниципальных образований. Детальное регулирование бюджетной деятельности на местном уровне осуществляется законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации и непосредственно местными правовыми актами в пределах своей компетенции.

Можно выделить две группы полномочий муниципальных образований. К первой группе следует отнести полномочия регулирования бюджетного устройства муниципальных образований в рамках межбюджетных отношений:

- установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

- определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

- осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управления муниципальными активами;

- установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;

- установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.

Вторую группу составляют полномочия по осуществлению бюджетного процесса и реализации бюджетной политики в части местных бюджетных фондов:

- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета.