Содержание. 

Введение                                                                                                                  3

Раздел 1. Сущность, структура, функции и классификация лоббизма.           6    

Раздел 2.  Лоббизм как институт представительства  групповых интересов в России.                                                                                                  14 

Раздел 3.  Технологии эффективного лоббирования в современной российской политике.                                                                          33 

Заключение                                                                                                             52 

Список использованных источников, литературы и ресурсов Интернет        56 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 

Темой данной дипломной работы является  "Практика лоббизма в органах государственной власти Российской Федерации". 

     Лоббизм присутствует в политических системах всех стран, независимо от характера политического режима, политической культуры и исторических традиций. Обладая значительным политическим, экономическим и организационным потенциалом, лоббизм оказывает весомое влияние на политический процесс современных государств. Несмотря на то, что лоббизм существует в любой стране, его природа, степень влияния и особенности функционирования напрямую зависят от уровня развития демократии, каналов взаимосвязи общества и государства и политической системы в целом. В одних странах лоббизм становится формальным институтом, признается на официальном уровне, в других -игнорируется властями и существует как неформальная политическая практика.

            Цивилизованный лоббизм, институционализация которого давно прошла на Западе, оказывает заметное влияние на общество и власть. С одной стороны, лоббизм обеспечивает репрезентацию интересов большинства «заинтересованных групп», предоставляя возможность быть услышанными в органах государственной власти даже совсем небольшим общественным объединениям, не обладающим значительными ресурсами и не имеющим других возможностей влиять на власть. С другой стороны, лоббизм обеспечивает органы власти информацией о тех или иных социальных проблемах, предоставляет экспертные оценки по разрабатываемым государственным проектам и оказывает помощь чиновникам и законодателям в процессе принятия общественно необходимых решений.

           Актуальность темы исследования обусловлена сложившейся ситуацией в российской политической жизни. Лоббизм в современной России становится атрибутом политического процесса и социально-экономической жизни. Действует значительное число субъектов лоббизма, которые активно используют различные методы и технологии лоббистской деятельности для реализации представительства своих интересов в органах законодательной и исполнительной власти.

            В последнее время в России лоббизм стал предметом научного анализа достаточно большого числа исследователей. Однако в работах этих исследователей рассматриваются лишь отдельные элементы этого многогранного феномена, ставятся акценты на правовых, групповых и корпоративных аспектах. Лоббизм, как сложное междисциплинарное явление, вызывает глубокий интерес среди политологов, социологов, правоведов, экономистов, философов, историков.  Оценивая степень научной разработанности проблемы, необходимо констатировать, что научным сообществом проделана основательная работа по выявлению сущности лоббизма, его особенностей, закономерностей и характерных черт. Вместе с тем, ощущается острая потребность комплексного анализа феномена лоббизма.

            Цель дипломной работы выявить особенности и исследовать практику лоббизма в органах государственной власти Российской Федерации.

     Достижение  поставленной цели осуществлялось через постановку и решение следующих исследовательских задач:

1. Раскрыть  сущностные характеристики лоббизма.

2. Показать сущностную взаимосвязь лоббизма и групп интересов.

3. Проанализировать процесс становления лоббизма в России.

4. Исследовать практику лоббизма в органах государственной власти Российской Федерации.

     Предметом исследования является лоббизм как институт, реализующий представительство групповых интересов в органах государственной власти Российской Федерации.

     Объект исследования - органы государственной власти Российской Федерации.

     При написании дипломной работы в  значительной мере учитывались работы ученых, специалистов по вопросам теории и практики лоббизма, посвященные гражданскому обществу, теории институционализма и неоинституционализма, плюралистической демократии, корпоративизма и неокорпоративизма: Сулакшин С.С., Садчиков А., Толстых П.А., Любимов А.П.,  Васильев Т.В.

       Рассмотрение сущности лоббизма и его базовых характеристик потребовало анализа идей, раскрывающих это понятие, а также функций, методов, моделей, видов, объектов и субъектов лоббизма.

     Структура и объем работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, включающих по два параграфа, заключения и списка литературы. Содержание работы изложено на 54 страницах, список литературы содержит 12 наименований. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Сущность, структура, функции и классификация лоббизма.

 Понятие и структура лоббизма

     Лоббизм – это сложное политическое явление, которое существует в разнообразных  формах. Раскрытие данного явления, его осознание возможно только после рассмотрения всех его элементов. А поэтому задачей данного раздела является рассмотрение понятия «лоббизм», его структуры и классификации.

     Само  слово «лоббизм» неоднозначно оценивается  общественным сознанием. Оно имеет, как легальный, так и «теневой» смысл. Если говорить о втором содержании, то, как правило, термин «лоббизм» здесь приобретает сугубо отрицательное значение, нередко синонимично понятиям «блат», «протекционизм», «подкуп», покупка голосов в чьих-либо корыстных или  узкопартийных интересах в ущерб другим интересам, прежде всего общественным. Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция, с помощью которых принимаются управленческие решения в интересах определённых групп или лиц. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно вследствие подобной практики «влияния» на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона медали, показывающая не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, слабые «места» власти.

      В позитивном смысле лоббизм характеризуется  как здоровое, нормальное, жизненно необходимое явление, выступающее  в качестве института демократического процесса.

     Многие  источники раскрывают понятие лоббирование (лоббизм) с разных сторон. Такое разнообразие взглядов на данное понятие позволяет нам сформировать наиболее полное представление о рассматриваемом явлении.

     Термин "лоббизм" произошел от английского lobby, что в переводе – вестибюль, холл. Другими словами, это помещение, где депутаты парламента могут общаться с посторонними и те могут попытаться убедить его поддержать тот или иной проект. Этот термин обозначает также: «разветвленную систему контор и агентств, монополий или организованных групп при законодательных органах, оказывающих давление (вплоть до подкупа) на законодателей и чиновников с целью принятия решений (определенных законопроектов, получения правительственных заказов, субсидий) в интересах представляемых ими организаций»¹. Большая советская Энциклопедия даёт практически аналогичное определение, но поясняет, что «при законодательных органах США». Этот факт говорит о том, что «до 80-х годов у нас считалось, что лоббизма в государстве нет.

     Вот какое определение термину лоббирование даёт Синяева И.М. в своей книге «Паблик рилейшинз в коммерческой деятельности»: лоббирование – «это процесс влияния заинтересованных групп на принятие решений властными структурами», – и дополняет, что это «один из основных приёмов» влияния со стороны различных заинтересованных лиц на полномочные структуры.

     Вышеназванные определения дают приблизительно одинаковое толкование понятия лоббирование. Иной подход к его определению встречается  в статье В.А. Лепёхина «Лоббизм в  России и проблемы его правового  регулирования». Автор утверждает, что общепринятое мнение о том, что лоббирование (лоббизм) – это, прежде всего давление на власть, неверно или – точнее – неполно. С его точки зрения, та власть, на которую оказывается давление, всего лишь власть «формальная» (политических институтов в их традиционном понимании – как лиц, принимающих

_________

     1. Политология: Энциклопедический  словарь/ Аверьянов Ю.И. М.: Изд-во  Моск. Коммерч.университета, 1993, с.159

решения), а реальной властью являются те самые  силы, которые осуществляют процесс лоббирования. У Лепёхина мы встречаем следующее

определение. Лоббизм – «не просто представление  интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономических) в структурах власти, а процесс  привидения формальной власти в соответствие с властью фактической»¹.

     И действительно, лоббизм жестко связан с политической властью. Очевидно, что  лоббизма больше там, где больше реальной власти. Иными словами, лоббизм - своего рода признак власти. И наоборот, он не будет проявляться там, где власть отсутствует или где она выступает лишь в качестве номинальной силы. Трудно не согласиться с тем, что субъект, не обладающий реальной силой (влиянием), смог бы осуществлять лоббирование. Следовательно, определение Лепёхина В.А., очевидно, более близко к реальному положению вещей.

     В перечисленных выше определениях понятия  лоббирования  представлены в той  или иной степени разные позиции. Постараемся из данных определений  вывести какое-то своё. Очевидно одно: лоббирование – это процесс влияния. Зададимся вопросом, влияния кого на кого? Из вышеназванных определений следует, что это может быть влияние управляемой составляющей общества (граждане, юридические лица, их объединения) на управляющую систему. Но мы узнаём также, что значимость управляющей системы может быть и не столь весомой, что управляемая и управляющая системы по своему содержанию могут меняться местами. Таким образом, это напрямую влияет на приёмы лоббирования. В данном случае речь уже не может идти о прошениях, убеждениях и прочих подобных приёмах заинтересованных сторон, а речь идёт об «управлении» в той или иной сфере. Но стоит признать также, что влияние в любом случае

__________

     1. Большая советская энциклопедия. Гл.ред. А.М. Прохоров. Изд.3-е М.: Советская энциклопедия, 1973  

оказывается на официальные институты управления. Из определений видно также, что влияние обусловлено стремлением к достижению определённых целей.

     Итак, с учётом вышесказанного можно получить следующее определение. Лоббирование – это процесс влияния заинтересованных сторон на официальные (формальные) институты управления с целью достижения своих целей с использованием определённых приёмов лоббирования, которые зависят от распределения реальной власти между управляющей и управляемой системами в государстве.

     Главная цель лоббирования – добиться закрепления в принимаемых нормативных, законодательных актах частных интересов различных групп и организаций. Процесс лоббирования, по своей сути, оформляет обратную связь с властью, сдерживает одностороннюю командную деятельность властных структур. «Лоббирование в той или иной форме неизбежно в любой политической системе». Согласно «Британской энциклопедии» в неё входят следующие элементы:

1. Группы представителей от избирателей, которые могут оказывать давление на комитеты в законодательных собраниях.
2. Общественные служащие, которых можно «задержать за пуговицу» для доверительного разговора в кулуарах.
3. Система рассылки писем или организованных телефонных звонков по организованному сценарию.
4. Система выдвижения и вознаграждения кандидатов от организаций и групп на важные посты.
5. Массированные кампании по информированию общественности (паблик рилейшнз).
6. Участие в работе разных комиссий.

     При любом лоббировании действуют два  обязательных условия:

1. С точки зрения информационного обеспечения нужны специалисты, знающие сам вопрос лоббирования, владеющие компетентными аргументами и данными, обосновывающими важность предлагаемого решения.
2. Для реализации механизма лоббирования нужны оперативные, авторитетные люди, способные устанавливать необходимые контакты и связи с представителями соответствующих учреждений.

     Отметим также, что данная деятельность не должна противоречить основным принципам  законности, существующим в обществе. Более того, необходима правовая база, регулирующая деятельность по осуществлению лоббирования. Она способствует формированию цивилизованного подхода к данному процессу. «Законодательство о регулировании лоббизма позволяет заложить в основу деятельности лоббистских организаций определённые этические принципы, нормы, правила и традиции»¹. Но вышесказанное не означает, что закон должен устанавливать сколько-нибудь жёсткие рамки, внутри которых должны действовать все желающие продвигать свои интересы во властных структурах. Он лишь призван обозначить форму взаимодействия с властью. 

     Классификация лоббизма 

     «Политологи наиболее часто разделяют лоббизм  как таковой на три уровня: прямой лоббизм, косвенный и внутренний ». Рассматривая прямой лоббизм, акценты  переносят собственно на лоббистскую  деятельность, то есть на прямое воздействие на носителя власти (депутата, государственный орган) с целью "продавливания" нужного решения. Под косвенным лоббизмом понимается общественное и информационное сопровождение необходимых решений в публичном пространстве. И, наконец, под внутренним лоббизмом обычно подразумевается внутрикорпоративное

__________

1. 1. Любимов А.  Институт лоббирования требует  правового регулирования// Российская  юстиция – 1999 -  №5-с.32

представительство интересов. Это наиболее интересный аспект. Здесь лоббисты из органов  государственной власти в отстаивании своих интересов сталкиваются именно друг с другом, пытаясь преодолеть межведомственные противоречия.

        Лоббизм может проявляться в  разных сферах и соответственно  иметь различные виды в зависимости от объекта лоббирования. Например, в зависимости от того, в какой ветви власти «решается вопрос», можно выделить законодательное, исполнительное и судебное лоббирование. Другими словами, лоббизм может осуществляться на уровне Президента и его Администрации или же на уровне Государственной Думы и Совета Федераций, так же как и в других органах государственной власти.

         В зависимости от субъекта лоббирования можно выделить следующие уровни этого процесса: отраслевой, общественно – политический, региональный, иностранный и лоббизм государственной власти.

     Например, иностранное лоббирование - это влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью добиться от них определённых решений. Так, значительное место в структурах американского общества занимают лобби - еврейское, польское, арабское и др.

       Ведомственное лоббирование - это лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливание» тех или иных интересов.

     Региональное  лоббирование - это воздействие на власть со стороны представителей республик, краёв, областей, районов и прочих мест, «выбивающих» определённые льготы и преимущества для регионов.

     Наиболее  действенные рычаги при этом - деньги, пресса, голоса избирателей, переплавляемые во влияние.

     Пожалуй, наиболее ярким феноменом российского регионального лоббизма стало административное предпринимательство. Практически во всех регионах и крупных городах администрации создали внебюджетные фонды. То есть в регионах происходит реальное слияние государственной (муниципальной) власти с частным сектором.

     В зависимости от характера интереса, то есть по предмету лоббирования, можно выделить: получение бюджетных средств, льготных кредитов, государственных заказов, льгот в налогообложении, возможности приобретения акций приватизируемых предприятий, получение зарубежных кредитов, инвестиций и многое другое. На уровне судебной власти это может быть лоббирование с целью вынесения выгодного для лоббиста приговора и решения. И, наконец, на уровне Государственной Думы целью лоббирования может являться принятие закона или изменение законодательства.

     В зависимости от времени действия бывает «одноразовый» или ситуационный лоббизм, а так же - постоянный или  спланированный лоббизм.

     По  методу лоббирования можно выделить лоббизм, лежащий в правовом поле, теневой и криминальный лоббизм.

     Таким образом, к основным элементам лоббизма  относятся объект лоббирования, его  субъекты, предмет и методы лоббирования. Объектом лоббирования является орган  государственной власти, на который  направлено лоббирование. Субъекты лоббирования – это те, кто осуществляет давление на объект. Предмет лоббирования – многообразные цели, которые ставят перед собой лоббисты. Методы лоббирования – технологии, которые используют лоббисты при продвижении интересов в органах государственной власти. Классификация лоббирования возможна по каждому из его элементов. Так по субъекту лоббирования выделяются: отраслевое, региональное, иностранное лобби и лобби государственной власти. В рамках классификации по объекту лоббирования выделяют: лоббизм на уровне президента  его администрации, лоббизм на уровне исполнительной власти, лоббизм на уровне законодательной власти и  лоббизм на уровне судебной власти. По методу лоббирования можно выделить: лоббизм, лежащий в рамках правового поля, теневые методы лоббирования и   криминальные.     
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Лоббизм  как институт представительства  групповых и корпоративных интересов 

     Особенности и проблемы лоббизма в России 

     Основная  задача раздела обозначить основные особенности лоббизма в современном российском обществе.    

     С началом реформ в нашей стране появилась возможность самостоятельности. У людей возникла потребность  больше и успешнее производить и  продавать, зарабатывать себе, семье  и отечеству (через разумные налоги). Другими словами, появились интересы, которые надо предъявлять властям и защищать. Это и есть лоббизм. Практика лоббирования в России берёт своё начало с формирования органов законодательной власти в Российской Федерации. Сулакшин С.С. в своей статье «Сети лоббирования корпоративных интересов во власти» пишет, что «во времена деятельности Верховного совета сети лоббирования распределялись в равной степени между Верховным советом, Правительством и Президентом»¹, а после сместились к последним. Это объясняется усилением исполнительной власти и приходом новой питерской команды. Выборы 2003 года усилили эту тенденцию. Если в Государственной Думе третьего созыва Кремль имел «неустойчивое центристское большинство», то теперь не нужно договариваться ни с либералами, ни с одномандатниками. Первых в Думе нет как организованной силы. Вторые вошли в состав «Единой России». Автор отмечает также, что за последнее десятилетие сети, а, следовательно, методы, приёмы и формы лоббирования сильно усложнились. По его словам, сегодня уже почти не встречается прямое лоббирование. Сегодняшние лоббисты в Государственной Думе «стали куда профессиональнее»: они уже ведут свою

__________

     1. Сулакшин С.С. Практика промышленного  лоббизма.Как делать законы своими  руками. М.: ФРПЦ, 2001.

деятельность  «не в курилках». В то же время  лоббистская деятельность стала

более завуалированной, чем прежде. Практически  все законопроекты рассматриваются  и принимаются с оглядкой на интересы корпоративных, отраслевых или государственных лоббистов. Примером такой деятельности может служить деятельность топливно-энергетического лобби в Государственной Думе третьего созыва, в результате которой было принято ряд законов («О недрах», «Об экологической экспертизе») выгодных крупным ТЭК.

     В современной России лоббизм значительно расширил сферу и методы своей деятельности, что делает необходимым принятие специального закона. В этом объективно заинтересован как бизнес, так и само общество. Российский лоббизм можно охарактеризовать как спонтанно возникшее и существующее явление, развивающееся по непредсказуемым законам и включающее в себя самые различные силы, которые способны расколоть государственную власть.

     Споры по поводу целесообразности принятия закона о лоббизме ведутся с периода  работы Государственной Думы первого созыва. Автор законопроекта о лоббистской деятельности – депутат, В. Лепёхин считает, что именно в первой Государственной Думе было возможно принятие такого закона. Начиная  со второй Государственной Думы, Администрация Президента блокировала все законопроекты политического характера. Одним из противников законопроекта было Правительство Российской Федерации, поскольку большинство чиновников представляют интересы финансово-промышленных групп. Постепенно интерес к законопроекту со стороны депутатов тоже ослабевает. Традиционно за принятие закона выступали правые партии «Союз правых сил» и «Яблоко». В последние месяцы работы Государственной Думы третьего созыва депутатами Борисом Надеждиным,

 Борисом  Немцовым и Ириной Хакамадой  был внесён соответствующий законопроект: «О лоббистской деятельности в федеральных органах  

государственной власти»¹. Но и эта попытка не увенчалась успехом.  В

     Государственной Думе четвёртого созыва принятие закона, регулирующего лоббистскую деятельность, невозможно, поскольку органы власти на данном этапе ревностно относятся к возможности существования других сильных политических акторов. 

     Общее правило лоббизма в России заключается в том, что на федеральном уровне целесообразнее поднимать не собственные вопросы, а общеотраслевые (под предлогом улучшения всей лоббируемой отрасли).

     Государственные служащие в России заинтересованы во взаимодействии с лоббистами, если последние снабжают их достоверной информацией, помогают решать организационные вопросы, оказывают поддержку. Первой обязанностью чиновника является улучшение показателей в подведомственной ему сфере. Поэтому при проведении  своей кампании в Правительстве лоббисты опираются на группы, которые хотели бы воровать на развитии, а не на деградации страны.

     Резюмируя анализ лоббизма на федеральном уровне, необходимо отметить, что классическая форма взяток в реальности наличествует лишь на нижнем уровне государственной власти. На уровне министерств используется принцип "дружбы". Примером такой дружеской поддержки может служить благоволение Виктора Черномырдина к топливно-энергетическому комплексу в период исполнения им обязанностей премьер-министра.

     Таким образом, мы можем сделать вывод, что лоббизм в России получил широкое развитие и решает масштабные задачи. Более того, российские лоббисты научились заключать союзы и идти на компромиссы.

     Стоит отметить, что  в разных источниках много говорится  об особенностях российского лоббизма. Пожалуй, общее во всех них следующее: во-первых, «лоббизм в России существует», во-вторых, в

______________

¹ Проект ФЗ № 396138-3 «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» 

качестве  основного недостатка российского  лоббизма все специалисты называют отсутствие законодательной основы, а, следовательно, его теневой характер. В результате на поверхности видны только само принимаемое решение и тот, кто его принимает. За кулисами лоббизма и в тени остаются настоящий заказчик, другие участники цепочки, материальное вознаграждение за конечный результат и другое. И, наконец, в качестве третьей особенности лоббистской деятельности в России подавляющее большинство специалистов отмечает коррупцию, которая является следствием отсутствия соответствующей законодательной базы. Отметим, что последние две особенности представляют собой проблемы российского лоббизма.

     Коррупция и отсутствие законодательной базы представляют собой особенности  и проблемы российского лоббизма.

     Коррупция присуща, безусловно, политическим системам всех государств. Отметим, что и в  США, где существуют давние традиции лоббизма и сильное законодательство в данной сфере, «имеют место случаи коррупции и подкупа лиц из властных структур»¹. Но в России не просто «имеют место случаи коррупции», а отмечается всеобщее проникновение коррупции в сферу лоббизма. И это является основной проблемой не только в области регулирования лоббизма в России, но и всей государственной системы. Это обусловлено тем, что посредством сетей лоббирования коррупция проникает во все «механизмы» государственной машины. Таким образом, можно сказать, что проблемы, возникающие в связи с неурегулированностью процесса лоббирования, намного серьёзнее, чем кажется на первый взгляд.

     К тому же из проблемы коррупции вытекают ещё две сегодня остро стоящие  перед российским обществом проблемы. Первая – это «проблема

________

     1. Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном  мире. М.:Теис, 2004.