СОДЕРЖАНИЕ 

Введение

    Решение проблемы детской безнадзорности и  предупреждения преступности среди  несовершеннолетних, их интеграции с обществом остается в числе главных задач деятельности органов власти всех уровней. В этой связи утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 января 2007 г. Концепция Федеральной целевой программы «Дети России» на 2007 - 2010 гг. предусматривает широкий комплекс мер по защите прав и интересов детей, укреплению системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, развитию ее форм. Объем выделенных на реализацию программы средств - 10101,7 млн. рублей и предполагаемая оптимизация использования государственных ресурсов позволяют надеяться на улучшение общего социального климата в стране и оздоровление криминогенной ситуации в молодежной среде.

    Сегодня в Российской Федерации проживает 31 млн. детей, из них 16 млн. являются учащимися общеобразовательных школ. За последние годы ситуация в общеобразовательных учебных заведениях заметно обострилась. Многие школы превратились в объекты распространения наркотических веществ, совершения краж и хулиганских проявлений. Следует отметить, что школы все чаще стали заключать договора с частными охранными организациями. Совершенно очевидно, что противоправное поведение воспитанников общеобразовательных учреждений во многом формирует статистику состояния преступности среди несовершеннолетних в целом.

     В Алтайском крае проживает более 515 тыс. подростков, не достигших 18 - летнего возраста¹. По данным органов социальной защиты населения края 17 тысяч несовершеннолетних проживают в семьях, находящихся в социально опасном положении. Это значит, что каждый 30-й малолетний житель нашего края является потенциальным безнадзорным, преступником, наркоманом, либо просто нуждающимся в помощи государства.

     В 2010 году в Алтайском крае было зарегистрировано 12 фактов самоубийства несовершеннолетних. Дети в возрасте от 11 до 16 лет покончили с жизнью в Солонешенском, Ключевском, Романовском, Змеиногорском, Рубцовском, Немецком национальном районах, в Бийске и Барнауле².

     Проблемы  преступности несовершеннолетних связаны  с их незанятостью, весьма формальным контролем за поведением условно осужденных. Не найдено эффективных путей реабилитации несовершеннолетних, вернувшихся из воспитательных колоний, в основном из-за отсутствия возможности их трудоустройства и обеспечения жильем. Некоторые подростки, побывав в колониях, набираются отрицательного опыта и уже сознательно не хотят встать на путь исправления. И в данном случае нужна большая профилактическая работа.

     Однако  в последние годы наметилась устойчивая тенденция к снижению уровня подростковой преступности. В частности, за 2010 год несовершеннолетними на территории Алтайского края совершено 1 тыс. 670 преступлений, что на 23% меньше, чем в 2009 году³.

     Тем не менее, остается актуальным вопрос поиска новых путей в решении профилактики правонарушений среди учащихся школ. Эта тема давно представляет интерес для ученых-криминологов и педагогов, представителей правоохранительных органов, родительскую общественность.

    Цель  работы: рассмотреть деятельность ОВД, как субъекта в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

    Задачи:

1. Изучить основные  направления государственной политики в сфере предупреждения и пресечения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. 
2. Охарактеризовать правовое положение, задачи, организационное построение подразделений по делам несовершеннолетних.
3. Изучить правовое положение, назначение и функции центров временного содержания несовершеннолетних.
4. Определить меры административного воздействия, применяемые к несовершеннолетним правонарушителям и их родителям.
5. Проанализировать особенности ведения подучетных документов в ПДН.

     Объектом  исследования стала деятельность полиции по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

     Предметом исследования являются правовые основы деятельности полиции по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

     Нормативную базу работы составили: Конституция РФ, Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Закон «О полиции», Указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, ведомственные нормативно-правовые акты.

     Методика  и информационная база исследования включает применение различных теоретических и эмпирических методов и средств получения, закрепления и обработки информации. В процессе исследования применялись современные методы познания, разработанные юриспруденцией, практикой государственно-правового строительства. Анализ осуществлялся системным методом.

     Теоретическое значение исследования состоит в научном анализе, обобщении, систематизации и расширении общетеоретических знаний и представлений об организации и деятельности правоохранительных органов, осуществляющих профилактику безнадзорности и правонарушений.

     Структура работы определяется поставленными целями и задачами и состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников.

Глава 1. Орган внутренних дел, как субъект в профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

1.1. Государственная политика в сфере предупреждения и пресечения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних

    Согласно ст. 2 Конституции  РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Таким образом, государство в лице своих уполномоченных органов гарантирует реализацию человеком и гражданином предоставленных ему законом прав и свобод. В равной мере это относится и к подопечным, опекунам и попечителям.

    В Российской Федерации  постепенно развиваются независимые  механизмы обеспечения прав детей, к числу которых можно отнести  как неправительственные и общественные организации, действующие в интересах детей, так и новый институт – уполномоченного по правам ребенка.

    Для обеспечения  единого государственного подхода  к решению проблем профилактики беспризорности и безнадзорности при  Правительстве РФ создана Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних. Комиссия координирует деятельность федеральных министерств и ведомств в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты прав и законных интересов, готовит соответствующие предложения для Правительства РФ⁴.

     Основные направления  государственной социальной политики по улучшению качества жизни детей  в Российской Федерации содержатся в Национальном плане действий в  интересах детей до 2010 г. В нем, в частности, были предусмотрены приведение национального законодательства в соответствие с международными документами; защита прав ребенка на воспитание в семье, родительскую заботу, охрану здоровья, обучение, отдых; обеспечение защиты ребенка от всех видов дискриминации, соблюдение его прав и интересов, уважение чести и достоинства; определение права и ответственности родителей и лиц, их заменяющих, за воспитание детей; усиление защиты личных и имущественных прав детей.

     Несмотря  на существенные достижения по многим показателям, характеризующим качество детства, многие проблемы далеки от полного разрешения. Масштаб и выраженность наиболее острых проблем детства в Российской Федерации снижаются недостаточно, что создает серьезную угрозу будущему страны. Происходит постепенное сокращение численности детского населения (в среднем на 3% в год). При сохранении негативных тенденций численность детей может снизиться с 28 млн. детей в 2007 г. до 22,5 млн. в 2025 г⁵.

    В настоящее время появляются новые  проблемы, связанные с несоблюдением прав ребенка. Наряду с решением задач улучшения здоровья детей, снижения их смертности, обеспечения базовых социальных гарантий, необходима выработка и осуществление стратегии противодействия новым рискам для детей – беспризорности, социальному сиротству, распространению наркомании, токсикомании, алкоголизма, насилия по отношению к детям, росту социально обусловленных заболеваний.

     Для решения обозначенных задач в  настоящее время разрабатывается новый национальный план при участии всех уровней государственного управления, россиян из всех слоев общества, а также детей и рассчитан до 2015 г. Такие национальные планы существуют во многих странах. Несмотря на то, что они составлены по-разному, все они нацелены на реализацию основных положений Конвенции, и в них выделены свои национальные акценты.

     В начале 2011 года для подготовки первоначального проекта Национального плана действий в интересах детей при Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка создана экспертная группа, которая приступила к разработке его структуры (материалы являются дискуссионными). В дальнейшем планируются запросы в соответствующие министерства и ведомства на федеральном и региональном уровнях, согласование содержания и широкое обсуждение специалистами и гражданским сообществом. Отдельно с помощью специальных форм работы пройдет обсуждение и среди детей подросткового возраста.

     Целью реализации Национального плана действий в интересах детей является создание условий для гармоничного развития детей посредством внедрения общественно-государственного механизма реализации прав детей, содержащихся в Конвенции о правах ребенка ООН, в которой декларируются основные ценности в отношении детей: недопущение дискриминации, право на жизнь и развитие, наилучшее обеспечение интересов ребенка, право ребенка быть услышанным⁶.

    Сегодня Россия переживает третью волну беспризорности - после  Гражданской и Великой Отечественной  войн начала XX века, число фактически безнадзорных детей не поддается  статистическому учету. По самым  приблизительным подсчетам, в современной России более 700 тыс. детей-сирот, причем из этого числа детей только 5 % действительно являются сиротами, остальные так называемые «социальные сироты» - при живых родителях, 2 млн. детей - неграмотны, более 6 млн. - находятся в социально неблагоприятных условиях, угрожающих их жизни и здоровью⁷.

    Следует отметить, что в настоящее время  на всех уровнях государственного управления и общественной жизни активно  формируется понимание, что каждый такой ребенок нуждается в помощи, которая не может и не должна ограничиваться помещением его в детское учреждение, где есть еда, одежда и присмотр. Вместе с тем новая государственная политика, выраженная в Федеральном законе «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», направлена в целом на уход от полного финансирования социальной заботы к использованию внутреннего ресурса личности при помощи договорных конструкций.

    Безнадзорность  как юридическое понятие, вошедшее в Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»⁸, имеет определенное правовое содержание. Оно заключается в том, что безнадзорность – это не совершение правонарушений, а отсутствие надзора. Закон определяет понятие «безнадзорный несовершеннолетний» следующим образом. Безнадзорный несовершеннолетний - это несовершеннолетний, за поведением которого отсутствует контроль вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и (или) содержанию со стороны родителей или законных представителей, либо должностных лиц (Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»). Безнадзорность является социально-психологическим условием (фактором), которое объективно в силу образа жизни безнадзорного несовершеннолетнего определяет высокий риск противоправного поведения.

    Международный термин «профилактика» переводится как предупреждение. Его синоним - превенция (preventio - лат.)⁹. Как отмечает Г.Ф. Гумирова, последний термин используется в иностранной литературе чаще, чем профилактика. В русской литературе им пользуются ученые-криминологи, а практическим деятелям привычнее слово «профилактика». Во всех случаях, когда создаются законопроекты, иные нормативные акты или обсуждаются вопросы борьбы с правонарушениями несовершеннолетних, обычно применяется термин «профилактика». Это касается и всех проблем безнадзорности детей и подростков»¹⁰.

    Поскольку безнадзорность не совпадает с совершением  подростками правонарушений и преступлений, а имеет свое собственное социальное содержание, ее профилактика не может  быть той, которую в криминологии называют специальной, т. е. проводимой правоохранительными органами в отношении подростков-правонарушителей с целью предупредить совершение ими таких же деяний в будущем. Следует помнить, что в чистом виде безнадзорность - это не правонарушение, а отсутствие надзора. Значит, главная задача на этом этапе профилактической деятельности - предупредить сам факт отсутствия надзора, поставив заслон возможному или уже возникшему следствию безнадзорности - противоправному поведению.

    Проблема  беспризорности детей в Российской Федерации существовала всегда. Раньше, в царской России, затем в эпоху военного коммунизма, во время Второй мировой войны и после нее эта проблема обострялась особенно остро. В основном это было связано со смертью родителей в результате военных действий, либо применения к ним репрессий, в результате чего многие дети становились сиротами. И Российское государство, проявляя заботу о детях, создавало, развивало, реорганизовывало стройную систему органов, которые занимались выявлением и устройством детей, оставшихся без попечения родителей¹¹.

    В настоящее время указанные функции  выполняют органы опеки и попечительства, которые образовываются при органах  местного самоуправления.

    Итак, причины того, что дети остаются без попечения родителей, могут быть как объективные (смерть родителей), так и субъективные (уклонение родителей от воспитания детей, лишение их родительских прав).

    Независимо  от того, какие это причины, такие  дети должны быть выявлены и поставлены на учет в органе опеки и попечительства для дальнейшего определения их судьбы.

     Для определения факта утраты родительского  попечения необходимо установить отсутствие всякой заботы о насущных потребностях ребенка и (или) его воспитании. При  данных обстоятельствах возникает  опасность для жизни, здоровья, воспитания несовершеннолетнего либо угроза ее наступления. Когда же эта забота существует, но является минимальной, возникает ситуация, свидетельствующая о появлении тревожного симптома - неблагополучия в семье, что требует применения мер профилактического характера.

     Деятельность  по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляется, прежде всего, с целью соблюдения прав ребенка, обеспечения его физического, духовного, психического, нравственного и морального развития¹².

     В соответствии со ст. 20 Конвенции о  правах ребенка ребенок, который  временно или постоянно лишен  своего семейного окружения или  который в его собственных  наилучших интересах не может  оставаться в таком окружении, имеет  право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством.

     В целях оказания содействия органам  опеки и попечительства в выявлении  детей, оставшихся без попечения  родителей, закон обязывает иных должностных лиц и граждан  немедленно сообщать обо всех, ставших  им известными, случаях утраты детьми родительского попечения.

    Поскольку речь идет о безнадзорности несовершеннолетних, социальными основаниями профилактических действий являются данные социальной статистики и выборочных исследований на избранных территориях и объектах (школах, жилых домах), подтверждающие экономическое и социальное неблагополучие в рамках этих объектов, выявление в результате таких исследований фактов безнадзорности или отдельных ее проявлений, причин такого положения дел. Причем масштабы изучения ситуации с безнадзорностью подростков могут быть разными - от указанных небольших объектов и территорий до их общего числа в рамках целого субъекта Федерации (например, области, края). Именно на такой статистической базе проводились в течение ряда лет обобщения данных об условиях жизни и воспитания детей и подростков по отдельным их показателям. Работа эта осуществлялась Межведомственной комиссией по делам несовершеннолетних при Правительстве РФ.

    Алгоритм  действий органов внутренних дел  в рамках формирования государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних определен указанием МВД России от 26 мая 2000 г¹³. В аппарате Управления и на местах созданы координационно-методические советы по предупреждению преступлений, которые являются постоянно действующими совещательными органами по вопросам совершенствования методического обеспечения и координации деятельности структурных подразделений милиции в профилактике правонарушений.

    Приказом  Министра от 17 января 2006 г. № 19¹⁴ определены основные задачи органов внутренних дел по предупреждению преступлений. Это, прежде всего, анализ причин совершения преступлений с выработкой адекватных мер реагирования, выявление и постановка на профилактические учеты лиц криминальной направленности, пресечение преступлений на стадии подготовки, привлечение к профилактической работе общественных объединений правоохранительной направленности и граждан, предупреждение безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершеннолетних.

    Основная  нагрузка по выполнению профилактических функций лежит на участковых уполномоченных полиции. Сегодня участковый - это лицо полиции. Именно он занимает центральное место в системе органов внутренних дел, является гарантом защиты прав и свобод граждан от преступных посягательств по месту их жительства, связующим звеном полиции с населением.

     В настоящее время приняты меры к совершенствованию профилактической работы с несовершеннолетними в учебных заведениях. Как отмечает, Р. Нургалиев, институт школьных инспекторов ПДН штатной численностью более 1,5 тыс. человек апробирован в 24 регионах Российской Федерации, на практике отработаны формы и методы наиболее эффективного воздействия на несовершеннолетних и их родителей. Возрождаются с участием сотрудников ПДН школьные советы профилактики, формируются активы родительских комитетов, школьные отряды поддержания порядка¹⁵.

     Школьные  инспекторы ПДН могут стать связующим  звеном в системе взаимодействия с субъектами профилактики, способны активизировать деятельность комиссий по делам несовершеннолетних в муниципальных образованиях. Роль последних крайне принижена, они утратили координирующие функции, не оказывают реального влияния на обстановку в детской среде.

     В обязанности инспекторов входят выявление и раскрытие преступлений, совершенных на территории школы или ее учащимися, обеспечение общественного порядка, защита школьников от всех форм дискриминации, физического или психического насилия, грубого обращения. Совместно со школьным психологом инспектор изучает образ жизни правонарушителей, причины и условия, способствующие их противоправному поведению. Значительное внимание уделяется ранней профилактике наркомании и алкоголизма среди подростков.

     Школьные инспектора обладают большими возможностями для проведения профилактической работы. Они отслеживают классы, требующие особого внимания, в частности, классы коррекции, где обучаются в основном дети с задержкой психического развития и из неблагополучных семей, проводят беседы и читают лекции по мере необходимости.

     В областях веден также институт семейных инспекторов. Но в отличие от участкового инспектора семейный инспектор не должен бороться с оборотом наркотиков или продажей оружия на своем участке. Он будет только следить за историей конфликта в неблагополучной семье, привлекать других специалистов для оказания помощи членам семьи. Например, психологов из общественных организаций и юристов.

     Должность семейного инспектора в качестве пилотного проекта уже внедрена в Ставропольском крае, Мурманской и Сахалинской областях. Появились "домашние" полицейские и в других регионах. Если эксперимент будет признан успешным, семейные инспекторы могут появиться при каждом отделении полиции¹⁶.

    Конечной инстанцией в решении многих узловых вопросов, связанных с защитой прав несовершеннолетних, выявлением причин и условий безнадзорности и правонарушений в подростковой среде являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - КДН) являются¹⁷.

    Главным координирующим органом, созданным  для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем  защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, является Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав¹⁸. Правовое положение ее деятельности определяется соответствующим Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2006 г. № 272, которым утверждены Положение о Правительственной комиссии и ее персональный состав¹⁹.

    Основными задачами Правительственной комиссии являются:

    - координация деятельности федеральных  органов исполнительной власти  и органов исполнительной власти  субъектов РФ в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав;

    - выработка согласованных подходов  к решению основных вопросов, касающихся приоритетных направлений  деятельности, связанной с профилактикой  безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав;

    - выработка предложений и рекомендаций  органам и учреждениям системы  профилактики безнадзорности и  правонарушений несовершеннолетних  по соответствующим вопросам  и т.д. 

    На  основании анализа вышеуказанных  задач можно сделать вывод о том, что Правительственная комиссия является координатором деятельности лишь органов государственной власти (федерального и регионального уровней). Такой подход является обоснованным, ибо государственная и муниципальная власти во многих вопросах независимы. Так, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ местные органы самоуправления лишь могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Так как непосредственная передача государственно-властных полномочий местным органам самоуправления по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних сегодня обеспечивается только региональными законами, очевиден разрыв между федеральными органами власти и местными органами самоуправления в рассматриваемом вопросе. Федеральные основы в рассматриваемой сфере определяются действием Федерального закона № 120-ФЗ и морально устаревшим Положением о КДН 1967 г²⁰. В первом источнике система КДН не определена, а во втором ее название не соответствует современному состоянию социально-политических отношений в российском обществе. Единственной ссылкой на возможную связь федеральных и муниципальных органов в вопросах координации работы по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних является право Правительственной комиссии запрашивать в установленном порядке информацию по вопросам, отнесенным к ее компетенции²¹.

    Однако  большинство профилактических мероприятий  направлено на следствие - на преступность несовершеннолетних, а не на ее причины. По нашему мнению, профилактическая работа должна аккумулировать в себе:

    - правовые и организационные меры;

    - меры социальной защиты (выплату  денежных пособий, социальную  адаптацию и реабилитацию для  нуждающихся);

    - техническое, финансовое и кадровое обеспечение правоохранительных органов, органов здравоохранения, образования и другие²².

    Таким образом, профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, помощь детям, находящимся в трудной жизненной ситуации, в том числе детям, оказавшимся в конфликте с законом, может быть обеспечена только путем формирования в России общей системы защиты прав несовершеннолетних с гарантией судебной защиты специализированным судом.

    Вывод: подводя итоги по первому параграфу, основные профилактические мероприятия, способствующие разрешению проблем в сфере профилактики правонарушений со стороны несовершеннолетних, должны проводиться в следующих направлениях:

    1. Усовершенствование нормативной  базы, регулирующей деятельность  субъектов профилактики правонарушений несовершеннолетних.

    2. Совершенствование координационных  и организационных мер по улучшению  деятельности системы профилактики  безнадзорности и правонарушений  несовершеннолетних.

    3. Проведение работы по выявлению  семей и детей группы социального риска, родителей и лиц, их заменяющих, не исполняющих обязанности по воспитанию, обучению и (или) содержанию детей, отрицательно влияющих на их поведение, жестоко с ними обращающихся (выявление лиц, чье поведение свидетельствует о возможности совершения преступлений; изучение этих лиц и источников отрицательного воздействия и их устранение; воспитательное воздействие (при необходимости - с помощью средств принуждения) на лиц, способных совершить правонарушение; контроль за поведением этих лиц и их образом жизни; периодическая проверка результатов проводимых профилактических мероприятий).

    4. Проведение общегородских, межведомственных  мероприятий, направленных на  предупреждение безнадзорности  и правонарушений несовершеннолетних  и улучшение индивидуально-профилактической работы. Организация мероприятий с участием несовершеннолетних, состоящих на учете в правоохранительных органах, в каникулярное время (праздники, фестивали, спортивные соревнования).