Правоохранительная деятельность Президента РФ

Министерство  образования и науки РФ 

Кафедра уголовно-правовых дисциплин 

Выпускная квалификационная работа

(дипломная  работа)

на  тему

Правоохранительная  деятельность Президента Российской Федерации 
 
 
 
 
 

Тула 2008 г.

СОДЕРЖАНИЕ 
 

Введение………………………………………………………………3 Глава 1. Правовое регулирование института Президента РФ 

          1.1. Становление института президентства  в России……….6     

          1.2.Полномочия  Президента в сфере  осуществления                        законодательной, исполнительной  и судебной власти…………12       

           1.3.Конституционно-правовая ответственность 

           Президента РФ………………………………………………...26                                                                                                                                       

           1.4. Структура администрации Президент  РФ………………28             

Глава 2. Проблемы расширения полномочий Президента по осуществлению правоохранительной деятельности на современном этапе  развития России                                                                

           2.1.  Проблемы правового регулирования  полномочий Президента               в сфере правового статуса  личности…………………………………31                                          

          2.2.  Деятельность Президента РФ  в военной сфере и области внешней политики: проблемы и перспективы развития……………34                 

Заключение………………………………………………………………….38

Список использованной литературы…………………………………..….40        

Введение 

     Государственно-правовой институт Президента РФ является относительно новым в Российской Федерации (по сравнению с США и странами Западной Европы), что обусловливает наличие актуальных проблем, связанных с формами реализации полномочий главы государства. К их числу относятся организационно-правовые способы гарантирования Президентом РФ осуществления положений Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина,  использование согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов России.

     Часть I ст.80 Конституции Российской Федерации устанавливает, что Президент Российской Федерации является главой государства России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. В соответствии со своим положением Президент Российской Федерации олицетворяет единство многонационального народа Российской Федерации, суверенную государственность России и незыблемость ее демократической основы.

     Согласно  Конституции Президент Российской Федерации выступает как гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

     Президент - совершенно новый для России государственный  институт, введение которого внесло существенные изменения в прежнюю организацию государственной власти в нашей стране. Президентская власть была призвана наладить государственное управление исполнение законов. Ее самостоятельность по отношению к представительным органам, укрепление с помощью Президента исполнительной власти должны были обеспечить устойчивость и создать предпосылки стабилизации обстановки в стране.

     Важно отметить, что, направляя и обеспечивая  деятельность всех государственных  органов, Президент действует в  рамках, установленных Конституцией Российской Федерации.

     Необходимость теоретического изучения существующих проблем и противоречий правового  регулирования института Президента РФ и  выработки предложений по их устранению обуславливают  актуальность темы исследования.

       Целью исследования в  дипломной  работе выступает анализ правового статуса Президента РФ как субъекта правоохранительной деятельности.

       Задачами  исследования в представленной дипломной работе соответственно выступают:

• рассмотрение конституционного статуса Президента РФ;
• анализ полномочий Президента РФ по осуществлению правоохранительной деятельности;
• анализ правовых проблем в сфере правоохранительной деятельности Президента РФ;
• изучение полномочий главы государства в сфере осуществления законодательной, исполнительной и судебной власти;
• рассмотрение проблем, связанных с расширением полномочий Президента РФ в сфере правоохранительной деятельности.

    Объектом  исследования в представленном дипломном исследовании  является правовое регулирование института Президента РФ как субъекта правоохранительной деятельности.

       Предметом исследования являются нормативно-правовая система, теоретическая концепция в сфере правового регулирования правоохранительной деятельности Президента РФ.

    Методы  исследования: изучение литературы и нормативно-правовых актов по теме исследования; анализ отечественной практики в сфере правового регулирования правоохранительной деятельности  Президента РФ, а также ряд общенаучных методов.

       Степень научной разработанности рассматриваемой темы достаточно высока. Вопросам конституционных полномочий Президента РФ посвящены работы  Баглай М.В.,   Кутафина О.Е., Гуценко К.Ф.,  Колосова Н.М.,  Лазарева Б.М. и др.

       Структура построения работы. Исходя их поставленной цели и задач, структура работы включает в себя  главы: правовое регулирование института Президента РФ  и    проблемы расширения полномочий Президента по осуществлению правоохранительной деятельности на современном этапе развития России.                                                                 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 1. Правовое регулирование  института Президента РФ

1. Становление института Президента в РФ

     Термин  «президент» в буквальном переводе с латинского означает «сидящий впереди». В эпоху античности президентами называли тех, кто председательствовал на различных собраниях.

     В современном понимании президент  республики — это глава государства.

     Родиной института президентов являются США. Именно там в 1787 г. Конституционный конвент учредил пост президента. В Европе первыми странами, где была введена должность президента в 1848 г., стали Франция и Швейцария. В настоящее время этот пост имеется более чем в 150 странах мира.

     В СССР должность президента была учреждена  в 1990 г., а в РСФСР — в 1991 г.

     Правда, идея учреждения поста Президента СССР возникла давно. Впервые — при подготовке проекта Конституции СССР 1936 г. Но И. В. Сталин отверг идею института избираемого населением Председателя Президиума Верховного Совета.

     Вновь эта идея возникла в 1964г., когда на заседании Конституционной комиссии, работавшей над проектом Конституции СССР — конституции периода развернутого строительства коммунизма, Н. С. Хрущев предложил учредить пост президента.

     При подготовке XIX Всесоюзной партконференции (1988 г.) и в ходе ее работы вновь после длительного перерыва также обсуждался вопрос о введении поста президента, но положительно он не был решен. Сама же идея продолжала жить, а затем была подхвачена в период конституционных реформ, начатых в 1989 г. Межрегиональная депутатская группа стала активно пропагандировать идею введения в СССР поста Президента СССР. В 1990г. этот вопрос стал предметом активного обсуждения на Внеочередном III Съезде народных депутатов СССР, который и учредил должность Президента СССР. Первым (и последним) Президентом СССР был избран М. С. Горбачев.

     Первым  Президентом России был избран Б. Н. Ельцин. Законом «О Президенте РСФСР» Президент определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти РСФСР. Он мог издавать указы  на основе и во исполнение Конституции  и законов, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Его указы не могли противоречить Конституции и законам. Съезд или Верховный Совет на основании заключения Конституционного Суда могли отменять президентские указы в случае их противоречия Конституции, законам, решениям Съезда и Верховного Совета РСФСР.

     Директор  Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Л. А. Окуньков, глубоко исследовавший институт президента в России, обращает внимание на то обстоятельство, что в последующие годы на уровень высшей должности стали претендовать и руководители других высших государственных органов. Может быть, по этой причине Конституция 1993 года и законодательство о государственной службе вообще отказались от термина «высшее должностное лицо», исходя из самостоятельности трех ветвей власти. Имеется в виду, что статус, полномочия и ответственность этих лиц должны определяться специальными законами и иными нормативными актами. Из прежнего Закона о Президенте в новую Конституцию не включен ряд нормативных положений, заслуживающих, по мнению Л. А. Окунькова, внимания. Так, согласно упомянутому Закону 1991 г. «Президент РСФСР не может быть народным депутатом. На время выполнения своих полномочий Президент приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединениях. Президент РСФСР не занимает никакие другие должности в государственных и общественных органах и организациях»¹.

     Вопрос  о приостановлении членства в  политических партиях не утратил  своей актуальности, и сейчас это положение, по мнению Л. А. Окунькова. следовало бы восстановить, учитывая характер и последствия партийного членства для Президента. Хотя высказываются и другие суждения, о формальном значении этой нормы для лиц, имеющих на этот счет твердые политические убеждения и избранных от тех политических партий лидерами которых они являются. Думается, что в условиях острой политической конфронтации на данном этапе Президент должен как глава государства делать выбор в пользу беспартийности.

     Эти суждения Л. А. Окунькова были высказаны в период, когда Президентом России был Б. Н. Ельцин и существовали «условия острой политической конфронтации». В настоящее время, когда такой остроты в политической жизни страны нет, а Президентом России избран В.В. Путин, нам представляется, что нет необходимости ни теоретической, ни практической ратовать за «беспартийность» Президента, тем более что при любых обстоятельствах глава государства не может быть вне политики. Более того, по нашему мнению, Президент России — политик номер один. И от того, какую политику он осуществляет в стране, зависит очень многое.

     Замена  Советов народных депутатов другой системой представительных учреждений при одновременном усилении исполнительной власти и прерогатив Президента представлялась многим в 1993 году кардинальным решением развязки противоречий в системе государственной власти. Сам ход Конституционного совещания летом 1993 года, обширная полемика его участников по различным положениям проекта свидетельствуют об идее сконструировать такую модель сильной президентской власти, которая была бы построена на классической доктрине разделения властей при руководящей и координирующей роли главы государства.

     Представляя президентский проект конституции, один из ее авторов, С. С. Алексеев, так охарактеризовал новое содержание президентской власти: «Глава государства — это глава. Его ответственность — за целостность государства. Он принимает меры, чтобы работал весь государственный аппарат, предотвращает разного рода кризисные ситуации, напрямую курирует Правительство. Федеральное Собрание состоит из двух палат — Государственной Думы и Совета Федерации. Причем Федеральное Собрание - это законы. Правительство — это управление. Суды — это правосудие. Каждый занимается своим профессиональным делом, не претендуя ни на что другое. Вот почему через проект протянута идея президентского начала, может быть, не в том виде, как это закреплено в учебниках, каких-то классических формах. Но президентское начало как главенствующее»².

     С. С. Алексеев, уточнил концепцию о сущности президентско-парламентской республики, где глава государства — Президент обеспечивает целостность государства, функционирование исполнительной власти, преодолевает кризисные ситуации, «где монополия законодательной власти принадлежит Федеральному Собранию, которое осуществляет высший парламентский контроль, где реализуется на самом высоком уровне правосудие судом, — и все это в условиях развернутого, надо надеяться, последовательного парламентаризма»³. По существу, С. С. Алексеев утверждал идею равной значимости для государства и общества Президента, парламента, исполнительной власти и судов, хотя, по мнению Л. А. Окунькова, как в самом проекте Конституции, так и в ее окончательном виде, идею «последовательного парламентаризма» нельзя было увидеть даже через мощнейшее увеличительное устройство»⁴.

     Форма правления, т. е. порядок организации  и взаимоотношений высших органов  государства, зависит от многих факторов: соотношения социально-политических сил, уровня правовой и политической культуры и т. д. Сложная обстановка перехода к рыночной экономике и острая социальная напряженность обусловили тот факт, что в Российской Федерации в качестве формы правления, по мнению ряда ученых, установлена президентская республика.

     Эту позицию разделяют многие современные авторы, а некоторые даже считают Россию суперпрезидентским государством.

     Сторонники  президентской республики в России исходят из того положения, которое занимает Президент в государственном механизме фактически. И это действительно так. Но все же по сравнению с традиционными президентскими республиками Российская Федерация обладает рядом особенностей.

     Наряду  с признаками президентской республики (это, в частности, контроль президента за деятельностью правительства) данная форма имеет (правда, незначительные) элементы парламентской республики, состоящие в том, что Государственная Дума может выразить недоверие правительству (хотя решать его судьбу и в этом случае будет Президент).

     В тех государствах, где присутствуют элементы парламентаризма в президентской республике или элементы президентской республики в парламентской, форму республиканского правления можно считать смешанной или полупрезидентской.

     В полупрезидентской республике обычно президент избирается населением путем  прямых выборов; является главой государства; исполнительную власть президент осуществляет совместно с главой правительства, которое должно пользоваться доверием парламента; правительство несет ответственность перед парламентом и частично перед президентом, который обладает правом роспуска парламента.

     Правда, по признанию Л. А. Окунькова, сравнение  текстов российской и зарубежных конституций дает лишь поверхностное представление о сходстве тех или иных положений, а равно и достоинствах или недостатках различных формулировок. Сам по себе даже безупречный текст Конституции с полным набором гарантий прав и свобод и общепризнанных принципов конституционного строя еще ничего не говорит о состоянии государственности и общественного бытия. Во многих государствах Африки, Латинской Америки внешне демократические конституции «сосуществуют» десятилетиями с диктаторским режимом государственной власти со всеми его последствиями для общества. В этом смысле говорить о приближении или тяготении нашей Конституции к французскому аналогу настолько верно, насколько «близки и схожи» наши российские будни с французским гражданским обществом, традициями, парламентаризмом, уважением личности в этом государстве⁵.

     «Думается, — пишет Л. А. Окуньков — хотя и имели в виду французский  опыт, что разработчики не смогли избежать внешне незаметного включения в текст Конституции апробированных методов руководства и легализации некоторых «партийных» механизмов и прерогатив власти. В результате Президент превратился в вершину государственной пирамиды, осуществляет единоличное руководство внешней политикой, всеми силовыми министерствами и ведомствами, обладает пропагандистским аппаратом, воздействующим на средства массовой информации. Многие элементы директивного руководства были сохранены и взяты в основу президентской власти. Это касается, в частности, опыта по подбору и расстановке кадров в высшем руководстве, в результате которой мы, как и прежде, остались с громоздкой, неуправляемой и неэффективной исполнительной вертикалью»⁶. 

2. Полномочия  Президента в сфере  осуществления законодательной, исполнительной и судебной власти

     Президент как глава Российского государства  взаимодействует со всеми ветвями  власти. Взаимодействуя с Федеральным  Собранием:

     - Президент РФ обладает правом  вето на законы принятые Федеральным  Собранием.

     - обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства;

     - вводит на территории Российской  Федерации или в отдельных  её местностях военное либо чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе;

     - назначает и отзывает после  консультаций с соответствующими  комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской федерации в иностранных государствах и международных организациях⁷.

     Президент, взаимодействуя с Государственной  Думой:

     - назначает с согласия Государственной  Думы Председателя Правительства  РФ;

     - представляет Государственной Думе  кандидатуру для назначения на  должность Председателя Центрального банка:

     - ставит перед Государственной  Думе вопрос об освобождении  от должности Председателя Центрального банка;

     - назначает выборы Государственной  Думы;

     - распускает Государственную Думу;

     - вносит законопроекты в Государственную  Думу;

     - вправе отклонить федеральный закон и возвратить его в Государственную Думу на новое рассмотрение;

     Государственная Дума вправе выдвинуть обвинение  против Президента для отрешения его от должности.

     Президент, взаимодействуя с Советом Федерации:

     - представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, высшего арбитражного Суда; а также кандидатур) Генерального прокурора РФ;

     - вносит в Совет Федерации предложение  об освобождении от должности  Генерального Прокурора.

     - Совет Федерации может отрешить  от должности Президента; утверждает  указа Президента о введении  военного и чрезвычайного положения.

     Президент, взаимодействуя с Правительством РФ:

     - принимает решение об отставке  Правительства;

     - по предложению председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров;

     - имеет право отменять постановления  Правительства.

     Глядя на полномочия Президента РФ во взаимоотношениях с Правительством РФ очень трудно разграничить полномочия между ними. Л. А. Окуньков в своей статье говорит о том, что «после принятия Конституции РФ было покончено с жестким разделением властей, типичным для президентской формы правления. Президент Российской Федерации не отвечает за состояние исполнительной власти, но имеет ключевые полномочия по руководству ею и может прямо вмешиваться в дела Правительства.⁸

     Президент стал главным действующим лицом  на политической сцене, а Правительство, хотя и декларировалось самостоятельным конституционным органом, осуществляющим исполнительную власть, превратилось в исполнителя президентских указаний, полностью зависимого в своей деятельности от усмотрения Президента. В частности, многие экономические и политические преобразования прошли под знаком президентского правотворчества. Президент должен осуществлять свои функции через Правительство, а не за него. «Имеет место дублирование в работе Президента и Правительства». Президент во взаимодействии с судебной властью:

     - представляет Совету Федерации для назначения на должность судей Конституционного Суда. Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

     - самостоятельно назначает судей  других федеральных судов;

     - вправе обращаться с запросом  в Конституционный Суд РФ.

     Конституционный Суд РФ по запросам Совета Федерации  дает заключение о соблюдении обвинения Президента в государственной измене или совершения иного тяжкого преступления.

     Президент наделен правом, принимать более  эффективные меры, влекущие за собой  роспуск представительных органов и отрешение от должности высших должностных лиц субъектов РФ и глав местного самоуправления.

     В свою очередь, специфика судебной власти позволяет судам оказывать заметное влияние на издание и действие актов Президента. Это выражается в том, что акты, издаваемые Президентом РФ, являются объектом судебного контроля.

     Компетенция Президента РФ.

     Под функциями Президента РФ понимаются направления его деятельности.

     Основные  функции Президента РФ как главы  государства определены в ст. 80 Конституции РФ:

     1) Президент РФ является гарантом  Конституции РФ, прав и свобод  человека и гражданина;

     2) Президент РФ в установленном  Конституцией РФ порядке принимает  меры по охране суверенитета  Российской Федерации, ее независимости  и государственной целостности:

     3) Президент РФ обеспечивает согласованное,  функционирование и взаимодействие  органов государственной власти;

     4) Президент РФ в соответствии  с Конституцией РФ и федеральным  законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства;

     5) Президент РФ представляет Российскую  Федерацию внутри стран и в  международных отношениях.

     Под полномочиями Президента РФ понимается совокупность предоставленных ему  прав и обязанностей, необходимых  для выполнения возложенных на него функций.

     Круг  предоставленных Президенту полномочий очень широк. Их можно классифицировать по направлениям деятельности, а также по сферам взаимодействия Президента РФ с органами различных ветвей государственной власти.⁹

     Но  в Конституции некоторые функции  и полномочия Президента сформулированы в слишком общей форме, например, как «определение основных направлений внутренней и внешней политики государства»¹⁰. В результате в Основном законе страны не нашли своего должного закрепления функции и полномочия Президента России в осуществлении таких важных внутренних функций российского государства, как:

     - экономическая, которая отражает степень участия государства в управлении экономикой страны, его способность содействовать или препятствовать развитию экономических сил страны, создавать надлежащие условия для реализации экономических и социальных прав населения;

     -  социальная функция государства, которая призвана обеспечивать все права, предусмотренные ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, в том числе на такой жизненный уровень человека, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания его здоровья и благосостояние его самого, его семьи, а также право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам;

     - функция развития научно-технического прогресса и культуры, способная обеспечить развитие высоких технологии, а также духовных сфер общества — литературы, театра, кинематографии, музыки, изобразительного искусства, сохранности памятников истории и культуры и т. д.;

     - экологическая функция, направленная на сохранение природной среды, рациональное использование и воспроизводство ее ресурсов, улучшение среды обитания человека.