Правовое положение иностранных граждан в РФ

  Введение.  

  С введением  в 2002 году Федерального закона от 25.07. 2002 № 115 – ФЗ «О правовом положении  иностранных граждан в Российской Федерации»¹ начался очередной этап социально – экономической реформы – государство установило принципы использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации в новых условиях.

  При определении  в указанном Федеральном законе трудовой правосубъектности иностранных  граждан и лиц без гражданства  законодатель стремился, с одной  стороны, защитить трудовые права российских граждан и создать механизмы приоритетного использования национальных трудовых ресурсов, с другой – предоставить работодателям возможность удовлетворять растущие потребности в рабочей силе за счет привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства.

  За четырехлетний  период применения  Федерального закона «О правовом положении иностранных  граждан в Российской Федерации» правоприменителям и законодателям  стали очевидны правовые изъяны отдельных его положений и неэффективность ряда предусматриваемых им механизмов регулирования отношений с участием иностранных граждан и лиц без гражданства.

  Для исправления  недостатков Федерального закона и  введения новых механизмов влияния  на миграцию, и в особенности на трудовую миграцию, законодателями было принято решение о внесении в него изменений.

  Для этого  был подготовлен Федеральный  закон от 18.07.2006 № 110 – ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон  «О правовом положении иностранных  граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими  силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»². Целью его введения было как устранение незначительных юридико-технических недостатков Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», так и введение принципиально новых механизмов регулирования отношений с участием иностранных граждан. Федеральный закон от 18.07.2006 № 110-ФЗ был введен в действие с 15.01.2007 с изменениями, внесенными в него Федеральным законом от 06.01.2007 № 2-ФЗ³.

  Еще один блок изменений был внесен в Закон  об иностранных гражданах Федеральными законами от 18.07. 2006 № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные Законодательные  акты Российской Федерации по вопросу  совершенствования Государственного управления в сфере миграции» и от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничений полномочий»⁴. 

  Наконец, для более полного регулирования  вопросов регистрации и учета иностранных граждан и лиц без гражданства законодатель принял отдельный Федеральный закон от 18.07. 2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»⁵, в котором нашли отражение изъятые из Закона об иностранных гражданах нормы о порядке регистрации и миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства.

  Правовое  положение обеих категорий неграждан  Российской Федерации, в сущности, одинаково. И только в исключительных случаях  для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от тех, которые предусмотрены для иностранных граждан.

  Согласно  статье 4 Закона об иностранных гражданах  неграждане Российской Федерации пользуются в Российской Федерации правами  и несут обязанности наравне с российскими гражданами, за исключением случаев, предусмотренных законом. Такие исключения касаются участия иностранных граждан в государственном управлении, а так же правил пребывания на территории Российской Федерации, перемещения по ней. Однако самые серьезные ограничения затрагивают трудовую правосубъектность иностранных граждан.

  Правила осуществления трудовой деятельности напрямую зависят от формы законного  нахождения иностранного гражданина на территории Российской Федерации.

  В данной дипломной работе будет подробно проанализировано законодательство об иностранных гражданах в части порядка оформления трудовых отношений и заключения трудового договора с гражданином иностранного государства, а так же рассмотрены основные источники, регулирующие иностранную рабочую силу, их место в науке трудового права и значение.

    Целью дипломной работы является всесторонний анализ особенностей регулирования труда иностранных граждан, работающих в Российской Федерации, а также влияние нормативно-правовой базы по регламентации их правового статуса на реализацию прав и обязанностей в сфере труда граждан этой категории.

    В соответствии с намеченной целью  определен круг задач, теоретическое и практическое  решение которых составляет сущность исследования:

    1. Рассмотреть  применение терминов  «трудящийся-мигрант» и «работник-мигрант»  в различных международных стандартах.

    2. Сравнить понятия «трудящийся  (работник) - мигрант» в международном  праве и «иностранный работник»  в российском законодательстве.

    3. Дать общую характеристику законодательства Российской Федерации о правовом регулировании труда иностранных граждан в контексте с международными договорами Российской Федерации, закрепляющими права работников-мигрантов.

    4. Исследовать правовое регулирование  труда иностранных граждан с учетом приоритета защиты российского рынка труда.

    5. Изучить двухсторонние международные  договоры Российской Федерации  с государствами-участниками СНГ  с целью внесения предложений  по их совершенствованию.

    6. Раскрыть основы правового положения иностранных работников с учетом режимов и оснований их пребывания в Российской Федерации.

    7. Проанализировать порядок привлечения  и использования иностранных  работников в Российской Федерации  в соответствии с последними  изменениями, внесенными в российское законодательство.

    9. Исследовать особенности заключения  трудового договора с иностранным  гражданином, в зависимости от  документов, предоставляющих ему  право законно находиться на  территории Российской Федерации  и участвовать в трудовых отношениях.

    10. Дать общую характеристику законодательной  базы Российской Федерации, содержащей  ограничения на трудоустройство  иностранных граждан.

    Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ⁶, законы, подзаконные нормативные акты Российской Федерации, международно-правовые акты универсального характера, двусторонние международные договоры с участием России. 

    Объектом  настоящего исследования являются особенности содержания и механизма правового регулирования трудовых отношений иностранных граждан в Российской Федерации.

    Предметом исследования является регулируемая правом совокупность общественных отношений, складывающихся между тремя сторонами (российским работодателем, иностранным работником, государством, в лице контролирующих органов) в процессе применения труда иностранных работников, научные идеи и концепции, посвященные данной проблеме, нормы международного и национального права, регулирующие данные отношения.

    Научная актуальность  исследования обоснована постоянной разработкой теоретических основ гармонизации правовых международных норм универсального характера, международного регионального уровня и уровня двусторонних межправительственных актов СНГ и других государств, регламентирующих трудовые отношения работников-мигрантов.

    В работе будет кратко рассмотрено правовое положение граждан Республики Беларусь, а именно некоторые положения Договора о создании Союзного государства от 08.12.1999 года, ратифицированным Федеральным законом от 02.01.2000 № 25-ФЗ⁷. Российской Федерацией и Республикой Беларусь создано Союзное государство, объединившее народы двух стран и исключившее для них правовые ограничения по въезду, пребыванию, проживанию и трудовой деятельности на территории Союзного государства. 

  За рамками  работы осталось законодательство об иностранных гражданах с особым правовым статусом – беженцах.

  Работа  освещает правовые нормы, которые должны знать иностранные граждане, планирующие  заключить трудовой договор на территории Российской Федерации и работодатели, принимающие на работу иностранных граждан.  
 

Глава 1.    Общие положения правового регулирования трудовых отношений с участием иностранных граждан.  

    § 1.  Понятие «иностранный работник» в российском законодательстве и его соотношение с понятием «трудящийся-мигрант» в международных нормативно правовых актах. 

    Вопрос  об определении объема понятия «трудящийся-мигрант» в рамках международно-правового  регулирования труда является крайне актуальным, и дискуссии об использовании самого этого термина, о включении в этот термин отдельных категорий лиц не закончились до сих пор.

    В процессе становления международно-правовой регламентации вопросов труда постоянно уточнялось понятие специальной категории лиц, в отношении которых устанавливался особый режим защиты. Так, прежде всего, категория «мигрант» была увязана с категориями «эмигрант» и «иммигрант», имеющими однородный характер, направленный либо на окончательный выезд из государства, либо на въезд в иностранное государство для постоянного проживания. Термин «мигрант» объединяет вышеуказанные категории в целях общего международно-правового регулирования и носит, таким образом, двунаправленный характер.

    В международных правовых актах субъект  внешней миграции обозначается понятием «трудящийся-мигрант» иногда переводится  на русский язык как «работник-мигрант», данные термины используются как синонимы.

    Первое  международно-правовое определение  этого понятия содержится в статье 11 Конвенции Международной Организации Труда от 1949 года      № 97 «О трудящихся-мигрантах»⁸ (пересмотренной) – это лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу иначе, чем за собственный счет, и включает всякое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве трудящегося-мигранта.

    Понятие «трудящийся-мигрант» уточняется в  Конвенции Международной Организации Труда   1975 года № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения»⁹, оно охватывает только лиц, законно въехавших в страну в качестве трудящихся-мигрантов и, соответственно, исключает возможность применения положений конвенции к нелегальным мигрантам.

    Принятая 18 декабря 1990 года Конвенция ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей»¹⁰ определяет термин «трудящийся-мигрант» следующим образом: «Лицо, которое будет заниматься оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является».

    Круг  лиц, на которых распространяется действие указанной Конвенции, существенно  расширен по сравнению с ранее  принятыми международными договорами.

    В данном случае понятие «трудящийся-мигрант» охватывает: приграничных трудящихся; сезонных трудящихся; моряков; трудящихся, занятых на стационарной прибрежной установке; трудящихся, работа которых  связана с переездами; трудящихся на проекте; трудящихся целевого найма. Кроме того, оно распространяется на трудящихся, работающих не по найму.

    Используемая  в Конвенции классификация трудящихся-мигрантов  отражает некоторые особенности  их правового положения и подразделяет на трудящихся-мигрантов, не имеющих  документов и постоянного статуса, и трудящихся-мигрантов, получивших разрешение на въезд, пребывание и оплачиваемую деятельность.

    В статье 1 Регламента Европейского Союза  от 15.10.1968 г. № 1612/68¹¹ раскрыто понятие «работник-мигрант» как «лицо, работающее по найму и имеющее гражданство другого государства-члена».

    Совет Европы дает определение термина  «трудящийся-мигрант» в пункте 1 статьи 1 Европейской Конвенции «О правовом статусе трудящихся-мигрантов»¹² 1977 года: «В целях настоящей Конвенции термин «трудящийся-мигрант» определяет гражданина Договаривающейся Стороны, которому разрешено другой Договаривающейся Стороной проживать на ее территории для выполнения оплачиваемой работы». Важно подчеркнуть, что акцент делается на гражданстве. Это значит, что из сферы действия Конвенции исключаются лица без гражданства (апатриды) и граждане стран, не участвующих в соглашении.

    В соответствии со статьей 2 Соглашения правительств государств – участников СНГ от 15.04.1994 г. «О сотрудничестве в  области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов»¹³, трудящийся-мигрант (или работник) – лицо, постоянно проживающее на территории Стороны выезда, которое на законном основании занимается оплачиваемой деятельностью в Стороне трудоустройства. В названном документе дополнительно (в скобках) используется синоним понятия  трудящийся-мигрант – термин работник.

    Из  последнего определения следует, что  в отличие от конвенций МОТ, вышеназванное  Соглашение не распространяется на лиц, осуществляющих работы или оказывающих  услуги по гражданско-правовым договорам. Также не применяется к беженцам, вынужденным переселенцам, лицам свободных профессий и артистам, въехавшим на короткий срок, лицам, приезжающим с целью получения образования и лиц без гражданства.

    Анализ  международных актов позволяет сделать вывод об отсутствии единообразного применения термина трудящийся-мигрант.

    Приведенные примеры универсального международно-правового  регулирования свидетельствует  о цели указанных источников –  соблюдение «сквозной нормы в  области прав человека» - запрета дискриминации, обеспечивающей принадлежность прав и свобод человека, а также равную их защиту независимо от национальной принадлежности, гражданства и других различий¹⁴.

    Иностранные граждане, вступающие в трудовые отношения  на территории Российской Федерации, подразделяются на ряд категорий, правовое регулирование трудовой деятельности которых имеет свои особенности. По разным основаниям могут быть выделены следующие основные категории иностранных граждан:

    - по сроку пребывания на территории Российской Федерации:

      постоянно проживающие;

      временно  проживающие;

      временно  пребывающие, в том числе привлеченные на определенный срок из других государств;

    - по основаниям (мотивам) въезда  в Россию:

      трудящиеся-мигранты;

      беженцы;

      лица, прибывшие в целях обучения;

    - по видам организаций, с которыми  иностранные граждане состоят  в трудовых отношениях:

      работающие  в российских организациях;

      работающие  на предприятиях и в организациях с иностранными инвестициями, в том  числе с долевым участием, полностью  принадлежащих иностранным инвесторам, в филиалах иностранных юридических лиц;

      работающие  на предприятиях и в организациях, расположенных в свободных экономических  зонах (СЭЗ);

      командированные иностранными юридическими лицами в  Российскую Федерацию для выполнения отдельных работ;

      работники дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации.

    Данная  классификация, безусловно, не является исчерпывающей, однако позволяет обозначить многообразие категорий работающих в России иностранцев¹⁵. Далеко не все из них можно определить понятием «трудящийся-мигрант».

    Для дальнейшего уточнения исследуемого понятия обратимся к российскому  законодательству.

    Следует обратить внимание на некоторое несоответствие между действующими нормативными правовыми  актами Российской Федерации и международными документами в части определения понятия лиц, особенности регулирования труда которых являются предметом рассмотрения настоящей работы.

    В различных международных документах используются такие понятия как «трудящийся-мигрант», «работник-мигрант», «нелегальный мигрант» и т.д., которые не употребляются в национальном праве Российской Федерации¹⁶.

    В нормативно-правовых актах Российской Федерации, регулирующих вопросы выдачи и получения разрешений для трудоустройства этой категории лиц, используется термин «иностранный гражданин».

      Под иностранным гражданином  в соответствии с Федеральным  законом от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ  «О правовом положении иностранных  граждан в Российской Федерации»  понимается физическое лицо, не  являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства (подданства). При этом особо указано, что в целях данного закона понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.

    Осуществляя в установленном порядке трудовую деятельность, иностранец приобретает  статус иностранного работника: согласно ст. 2 вышеназванного закона, «иностранный работник – иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность».

    В данном случае трудовая деятельность включает не только работу по трудовому договору, но и выполнение работ (оказание услуг) на основании гражданско-правовых договоров.

    В отличие от термина «трудящийся-мигрант» используемого в международном  трудовом праве, понятие «иностранный работник», в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», не распространяется на индивидуальных предпринимателей.

    Термин  «трудящийся-мигрант», используемый в  статье 2  Международной Конвенции ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей» включает в себя лиц, занимающихся вознаграждаемой деятельностью, отличной от работы по договору найма, которые обеспечивают за счет такой деятельности средства самого существования, работая, как правило, самостоятельно или совместно с членами   своей семьи, а также любого другого трудящегося-мигранта, признаваемого трудящимся, работающим не по найму, в соответствии с применимым законодательством государства работы по найму или двусторонними, или многосторонними соглашениями¹⁷, то есть, практически, категорию лиц, называемых индивидуальными предпринимателями в российской законодательстве.

    Российские законодатели отказались от заимствования общепринятого в международном праве термина «трудящийся-мигрант». Применяемое в законодательстве Российской Федерации понятие «иностранный работник» можно рассматривать как синоним понятия «трудящийся (работник)- мигрант», используемого в конвенциях и рекомендациях Международной организации труда, а также в других международных документах, в которых дается несколько определений трудящегося (работника) – мигранта, поскольку до настоящего времени не существует юридически точного определения этого понятия¹⁸.

    В связи с тем, что в категорию  «иностранный работник» попадают лица, имеющие вид на жительство, то есть постоянно проживающие в Российской Федерации, на которых не распространяется разрешительный порядок трудоустройства, возникает необходимость уточнить определение, данное в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

    Обобщив вышесказанное, представляется возможным дать следующее определение:  иностранный работник – это иностранный гражданин (лицо без гражданства), на законном основании занимающийся оплачиваемой деятельностью по трудовому или гражданско-правовому договору, в Российской Федерации.  
 
 
 
 

    § 2. Значение международно-правовых акты, закрепляющие права работников-мигрантов, в регулировании труда иностранных работников в Российской Федерации.

    Международно-правовое регулирование труда представляет собой регламентирование с помощью международных соглашений государств вопросов, связанных с применением труда, улучшением его условий, охраной труда, защитой индивидуальных и коллективных прав и интересов работников¹⁹.

    Источники международно-правового регулирования труда включают разнообразные элементы, прежде всего акты ООН и МОТ, действующие во всемирном масштабе, акты, принятые региональными объединениями государств в Европе, Америке, Африке, на Ближнем Востоке, а также двусторонние договоры между государствами.

    Главный вклад нормативных актов ООН  в международно-правовое регулирование  трудовых отношений заключается  в формировании каталога основных прав человека, которые должны содержаться  в законодательстве любой страны, претендующей на то, чтобы ее считали цивилизованной.

    Под эгидой Организации Объединенных Наций  был принят ряд важных документов, направленных на обеспечение возможности гражданам- мигрантам осуществлять профессиональную деятельность в других странах на условиях, исключающих ущемление их законных интересов и достоинства, дискриминацию в отношении их социальных и трудовых прав.

    Международный пакт о гражданских и политических правах²⁰ (принятый в 1966 году) закрепил норму, обязывающую государства-члены ООН обеспечить право граждан на выезд.

    Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов  и членов их семей²¹ (принята резолюцией № 45/158 Ассамблеи ООН от 18 декабря 1990 года) содержит более 90 статей, включающих положения о защите прав, ликвидации дискриминации, содействии созданию нормальных, справедливых, гуманных и законных условий в отношении международной миграции трудящихся и членов их семей.

    Согласно  вышеуказанной Конвенции к трудовым правам относятся свобода труда (запрет для трудящегося-мигранта принудительного и обязательного труда (ст. 11, 52), право принимать участие в собраниях и мероприятиях профсоюзов и любых других ассоциаций, созданных в соответствии с законом с целью защиты их экономических, социальных, культурных и других интересов, подчиняясь только правилам соответствующей организации, право свободно вступать в любые профессиональные союзы, обращаться за помощью и поддержкой к любому профессиональному союзу (ст. 26), право создавать ассоциации и профсоюзы в государстве работы по найму с целью обеспечения и защиты своих экономических, социальных, культурных и иных интересов (ст. 40).

    Основная  часть международных норм, регулирующих труд работников-мигрантов, заключена  в конвенциях и рекомендациях  МОТ, прежде всего в конвенциях «О трудящихся-мигрантах» от 1949 г. № 97²² и «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» от 1975 г.  №  143²³.

    В них закреплены следующие правила:

    - государствам предоставлено право  ограничить доступ мигрантам к определенным видам работ, когда это необходимо в государственных интересах;

    - государственным властям предписано  требовать, чтобы один экземпляр  трудового договора был получен  мигрантом до его отъезда или  выдавался ему в приемном пункте  в момент прибытия на территорию страны приема и чтобы мигрант извещался в письменной форме до своего отъезда об общих условиях жизни и работы, которые ожидают его в стране миграции;

    - свободный выбор занятости в  государстве работы по найму  предоставляется мигранту при  условии, что он законно проживал на территории этого государства в течение предписанного периода, не превышающего двух лет;

    - при наличии ограничений при  найме трудящихся-мигрантов в  отдельных странах, существующие  ограничения должны по возможности  перестать применяться к трудящимся-мигрантам, прожившим в стране приема определенный срок, как правило, более пяти лет;

    - потеря работы трудящимся-мигрантом,  законно проживающим в стране  миграции, не влечет за собой  отмены вида на жительство  или разрешения на право работы. Такой мигрант имеет равные права с местными работниками, в частности в отношении гарантий обеспечения занятости, предоставления другой работы, а также временной работы в случае безработицы и переподготовки;

    - трудящийся-мигрант не должен  высылаться в страну происхождения на том основании, что он не в состоянии продолжать выполнять работу по болезни или увечью, полученному  после его прибытия в страну. Компетентный орган государственной власти может решить, что данное правило применятся к мигрантам только по истечении определенного периода, который не должен превышать пять лет со дня выдачи разрешения на постоянное жительство.

    Конвенция МОТ  от 06.02.1982 г. № 158 «О прекращении  трудовых отношений по инициативе работодателя»²⁴ предусматривает принцип, что трудовые отношения с иностранными работниками не прекращаются, если для этого нет законных оснований.