Правовой режим земель лесного фонда

МОСКОВСКАЯ  ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

Финансово-юридический  факультет

Кафедра финансово-правовых дисциплин

и дисциплин имущественно-земельного цикла

Специальность юриспруденция

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Студента      ________________________________

(фамилия,  имя, отчество)

На  тему: Правовой режим земель лесного фонда

Автор работы:      

_______________          ___________________

        (ФИО)                              (подпись)

Научный руководитель:     

________________                                                             __________________

(ученая степень,  звание, ФИО)                 (подпись)

Рецензент:       

___________________                            ___________________

(ученая степень,  звание, ФИО)                  (подпись)

             «Допустить к защите»

               Заведующий кафедрой

              _____________________

(подпись)

                «___» __________ 2010 г.

Москва 2010

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3

Введение

Актуальность исследования правовых проблем использования лесных участков и выбор данной темы для написания выпускной квалификационной работы обусловлены рядом факторов, главными из которых являются следующие.

Для России как страны, являющейся крупнейшей лесной державой, законодательно установленные нормы и правила лесопользования имеют особое значение. Российское лесное законодательство имеет глубокие исторические традиции, формировалось с учетом достижений науки о лесе, отечественного и зарубежного опыта. Изменение, которое претерпело лесное законодательство с начала прошлого десятилетия, связано с меняющимися социально-экономическими и экологическими условиями в стране.

Была разработана  Концепция развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003-2010 годы, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 января 2003 г. №69-р¹, в которой были предусмотрены мероприятия по развитию лесного хозяйства. С 01 января 2007 года вступил в силу новый Лесной Кодекс РФ, в основу которого положена во многом новая концепция правового регулирования отношений лесопользования, в том числе в сфере использования участков лесного фонда. Однако и он не избежал проблем и пробелов правового регулирования. Так, право собственности урегулировано применительно к лесным участкам, древесине и иным добытым лесным ресурсам и никак не затрагивается право собственности на лес вообще, а также на лесные насаждения; содержание же права собственности на лесные участки прямо не регулируется и может быть определено только косвенно - по кругу прав и обязанностей государственных и муниципальных органов как представителей собственника в сфере распоряжения лесными участками, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Законодатель обходит вниманием основания возникновения права собственности на лесные участки, основания и порядок его прекращения. Обозначенные проблемы и определяют актуальность выбранной темы.

Цель исследования состоит в том, чтобы  на основе изучения правовых норм, научной литературы и правоприменительной практики провести анализ комплекса проблем, связанных с правовым регулированием лесными участками, и выработать на этой основе теоретически обоснованные рекомендации и практические предложения, направленные на дальнейшее совершенствование российского законодательства.

Для реализации названных целей были определены следующие задачи:

• определить понятия «лес», «земли лесного фонда», «лесной участок»;
• проанализировать историю становления правового режима земель лесного фонда;
• на основе анализа норм действующего законодательства исследовать понятие лесного участка как специфического объекта гражданских прав;
• выявить и проанализировать соотношение норм гражданского, земельного и лесного законодательства в правовом регулировании лесными участками;
• определить особенности управления участками земель лесного фонда;
• установить особенности государственного регулирования и охраны лесопользования;
• выявить проблемы правового регулирования лесными участками и определить пути их решения.

Методология исследования

В качестве методологической основы при исследовании использованы общенаучные и частноправовые методы: исторический, логический, системно-структурный, аксиологический, классификации (систематизации), аналогии.

Теоретическая основа исследования

Теоретическую основу исследования составили монографические  исследования по проблемам использования  лесов и других природных ресурсов, по вопросам управления лесными ресурсами, а также исследования в области  гражданского права, касающиеся участков земель лесного фонда и другого недвижимого имущества.

Общие проблемы природопользования и лесопользования  исследовались Г.А. Аксененком, Ф.К. Арнольдом, С.А. Боголюбовым, П.В. Васильевым, Р.К. Гусевым,  Л.И. Дембо, Б.В. Ерофеевым, Ю.Г. Жариковым, Л.А. Заславской, Н.Д. Казанцевым, А.В. Карассом, О.С. Колбасовым, Н.И. Красновым, О.И. Крассовым, Е.И. Майоровой, Н.Т. Осиповым, Г.Н. Полянской, Н.И. Фалеевым, Н. Шелгуновым и др.

Специальные исследования, затрагивающие проблемы лесопользования  проводились следующими  авторами: В.П. Балезиным, Р.В. Блинниковым, В.К. Быковским, В.К. Григорьевым, О.А. Зиновьевой, , В.Л. Мунтяном, Е.И. Немировским, Г.Н. Полянской, Е.Н. Пугач, Н.А. Сыродоевым, В.К. Тепляковым, В.П. Тарасенко, Д.В. Хаустовым, М.А. Цветковым, Ю.И. Шуплецовой и др.

В работе использованы труды и воззрения исследователей гражданского права: М.М. Агаркова, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, В.А. Дозорцева, О.С. Иоффе, Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, Е.А. Суханова, Г.Ф. Шершеневича.

Объектом  исследования являются  правоотношения, возникающие по поводу лесных участков, а также нормы российского законодательства, регулирующие указанные отношения.

Предметом исследования является правовое регулирование лесными участками в современном законодательстве России, правоприменительная практика и перспективы.

Научная новизна исследования

Проведенное исследование является первой комплексной работой, посвященной проблемам правового  регулирования и использования  участков земель  лесного фонда.

Практическая  значимость работы состоит в том, что предложенные выводы по результатам исследования могут быть использованы для усовершенствования лесного законодательства.

Структура исследования

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, объединяющей девять параграфов, заключения, списка литературы

Глава 1. Земли  лесного фонда: понятие, общая характеристика

1. Понятие и общая характеристика правового режима земель 
   лесного фонда.

Отдельную категорию  земель составляют земли лесного  фонда. Понятие земель лесного фонда содержится в п.1 ст. 101 Земельного Кодекса Российской Федерации.  В соответствии с ним к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). Исходя из этого понятия, можно установить, что к лесным землям относятся те участки земной поверхности, на которых растет или должен расти лес. Основное целевое назначение земель данной категории выращивание лесных насаждений либо необходимость использования для нужд лесного хозяйства.  Земля под лесом не может раскрыть каких-либо  своих полезных свойств, кроме тех, которые определены потребностями лесного хозяйства.

Важным для  уяснения категории земель лесного  фонда является понятие леса, которое  становится основным для земельного и лесного законодательства. Для  этого рассмотрим признаки леса с  позиций науки о лесе – лесоведения. Главным и вполне очевидным признаком леса является наличие большой совокупности лесной растительности². Только большое количество деревьев оказывает влияние на окружающую среду (почву, атмосферу). Количественный элемент обязательный, но не единственный признак леса. Решающим признаком леса как природного явления признается определенная сомкнутость деревьев, которая и вызывает воздействие древесных растений друг на друга, на почву и атмосферу.

Важным признаком  леса является неразрывная связь  растительности с землей. Лес в  качестве экосистемы представляет собой своеобразный географический ландшафт, он произрастает на земле, которая выступает здесь как пространственный базис для древесной и иной растительности. Кроме того, земля под лесом не может раскрыть каких-либо своих полезных свойств, кроме тех, которые определены потребностями лесного хозяйства.

В современном  лесоведении рассматривают лес  в качестве экосистемы в рамках так  называемого широкого подхода, что  получило отражение в ОСТ-56-108-98: «Лесоводство. Термины и определения»: «Лес – это целостная совокупность лесных, древесных и иных растений, земли, животных, микроорганизмов и других природных компонентов, находящихся во взаимосвязи с внутренней и внешней средой»³.

В Лесном Кодексе 1997 г. фактически было закреплено определение, содержащееся в лесоводческой науке: «Регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности, лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение».

В ЛК РФ понятие  леса предусмотрено ст. 5: использование, охрана, защита, воспроизводство лесов  осуществляются исходя из понятия о  лесе как об экологической системе  или как о природном ресурсе. Мне кажется применение законодателем союза «или» некорректно. Лес выступая в качестве экологической системы, продолжает оставаться природным ресурсом. «Закрепление в законодательстве определения леса только как экосистемы не мешает осуществлению лесопользования, а может помешать лишь нерациональному лесопользованию»⁴. Таким образом, в результате сравнения действующего ЛК РФ с Лесным Кодексом 1997 г. можно прийти к выводу, что в Лесном Кодексе 1997 г. содержалось более удачное понятие леса.

Отсутствие  в ЛК РФ правовых признаков леса является серьезным недостатком, так как согласно ст. 6  ЛК РФ леса могут располагаться не только на землях лесного фонда, но и на землях иных категорий, что создает необходимость распространения на них специального режима.

Анализируя  ЛК РФ, видно, что существует и иное значение леса, которое ему предает законодатель: лесной участок. В ст.7 ЛК РФ содержится понятие лесного участка, в соответствии с которым лесным участком является земельный участок, границы которого определяются при проведении лесоустройства. Отличием от земельного участка по отношению к лесному участку является проведение лесоустройства. Во время проектирования лесного участка ведется подготовка проектной документации о границах, площади, местоположении и об иных количественных и качественных характеристиках.

Лесоустройство  проводится в соответствии с Правилами  проведения лесоустройства, утвержденными  Постановлением Правительства РФ от 18 июня 2007 г. N 377. 

В данном случае местоположение границ может быть закреплено на местности с помощью лесоустроительных, лесохозяйственных знаков и (или) указано на картах лесов. Данное обстоятельство обуславливает специфику лесного участка по сравнению с земельным участком. Согласно ст. 67 , а также ч. 3 ст. 23 ЛК РФ лесоустройство проводится на землях лесного фонда, а также на землях обороны и безопасности, населенных пунктов, особо охраняемых  природных территорий при условии, что на них расположены леса. Из этого можно сделать вывод, что лесные участки признаются в качестве таковых только на перечисленных категориях земель.

Материалы лесоустройства являются основанием для разработки лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных  регламентов, проектов освоения лесов  и внесения в них изменений, а  также для ведения государственного лесного реестра и осуществления государственной инвентаризации лесов.

Для того чтобы  лесной участок мог выступать  полноценным объектом правоотношений он должен быть идентифицирован. Лесное и земельное законодательство предусматривает обязательный кадастровый учет лесных участков. «В то же время практика показала, что установленный федеральным законодательством механизм государственного кадастрового учета земельных участков не учитывает специфику использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов»⁵.

C учетом того, что ранее (до введения в действие Лесного кодекса Российской Федерации от 2006 года) кадастровый учет земель лесного фонда практически не проводился, Федеральный закон от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» до 1 января 2012 года разрешил предоставление гражданам, юридическим лицам лесных участков в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета.

С 1 марта 2008 года лесные участки в составе земель лесного фонда, государственный  кадастровый учет которых не осуществлялся, признаются ранее учтенными объектами  недвижимости. План лесного участка в составе земель лесного фонда, выданный до 1 января 2012 года, признается юридически действительным.

В случае если до 1 января 2012 года государственный кадастровый учет лесных участков в составе земель лесного фонда не осуществлялся, для проведения государственной регистрации прав на такие лесные участки и сделок с ними вместо кадастрового плана или кадастрового паспорта представляются планы лесных участков и идентификация лесного участка в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляется по условному номеру, который присваивается такому лесному участку в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»⁶. Любые сделки, совершаемые с лесными участками, подлежат государственной регистрации.

В соответствии  с ч. 1 ст. 8 ЛК РФ лесные участки в  составе земель лесного фонда  находятся в федеральной собственности. Леса на других участках могут находиться в иных формах собственности.  Так, ч.6 ст. 95 ЗК РФ прямо закреплено, что на землях особо охраняемых территорий могут находиться участки частных собственников.

Земельное законодательство не урегулировало вопрос о праве  собственности на земельные участки  с произрастающими на них лесами. В соответствии с абз. 2  ч. 5 ст.27 ЗК РФ ограничиваются в обороте земельные участки из состава земель лесного фонда. Также ограничены в обороте леса, произрастающие в пределах земель особо охраняемых природных территорий и на земельных участках, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд.

Вопрос о  праве собственности на леса на землях обороны урегулирован ч. 1 ст.1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. №61-ФЗ «Об обороне»⁷: земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным силам Российской Федерации, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности.

Не урегулирован вопрос о праве собственности  на леса, произрастающие на землях населенных пунктов, включая городские леса. Так как они не входят в состав земель лесного фонда формы собственности определяются в соответствии с земельным законодательством, которое не решает эту проблему полностью. Только закрепление в ЛК РФ федеральной собственности на  леса, произрастающие на землях населенных пунктов, повысит степень их защищенности, не допустит их отчуждения для использования земельных участков для других целей, благоприятно скажется на экологической обстановке в городах, поскольку она напрямую зависит от состояния лесов.

2. История становления и развития правового режима земель 
   лесного фонда

Современное понимание  земель лесного фонда, леса и лесное законодательство сложились не сразу  и имеют длительную историю развития.

Первоначально в 8-12 веках отсутствовали ограничения на пользование лесами, поэтому не было необходимости в принятии законов о лесах, управлении лесами. Государственная собственность на леса не была закреплена в нормативных правовых актах того периода.

Начиная с 13 века и до конца 16 века происходило, закрепление права собственности на леса, входящие в состав вотчин, что давало право передавать леса по наследству⁸. Кроме того, в 14-16 веках были созданы заповедные леса военного значения вдоль южной границы Руси. В целях сохранности этих лесов запрещалось находиться на их территории, а также запрещалась их вырубка и выжигание.

Первые законодательные  акты о лесе, как самостоятельном  объекте права собственности, стали  принимать в 16 веке. В «Соборном  Уложении» царя Алексея Михайловича в ряде статей упоминается лес. По принадлежности были поименованы леса вотчинные, общие, въезжие, поверстные, засечные и заповедные.

Лесное законодательство получило новое развитие при Петре I. Строительство военного флота было невозможно без законодательства по охране леса. Петр I установил указом запретные полосы вдоль берегов больших (Волга, Дон) и малых (Десна и др.) рек шириной 50 и 20 верст соответственно. Рубка деревьев в этих лесах была разрешена исключительно для государственных нужд. Нарушителям данного указа грозила смертная казнь⁹.

Петр I заложил основы лесоуправления.

При Екатерине II начал меняться характер государственной лесной политики. В 1782 г. был подписан указ, согласно которому все леса в помещичьих дачах, включая корабельные, остаются в неограниченной собственности владельцев с правом продажи.¹⁰   Лесоуправление, ранее имевшее целью обеспечение нужд военного флота, соответственно охрану корабельных лесов, приобрело экономический характер – одной из главных целей стало пополнение казны за счет доходов от лесов.

 Правнук Петра Великого Павел I 26 мая 1798 г. учредил при Адмиралтейской коллегии особый департамент для лесной части (Лесной департамент). Уже в 1802 г. был высочайше утвержден «Лесной Устав». Данный акт в 1832 г. вошел в состав первого Свода законов Российской империи под названием «Свод Устава лесного». Длительное действие Устава, отсутствие серьезных реорганизаций управления государственными лесами в Российской Империи вплоть до 1917 г. было основой устойчивого  управления лесами и ведения лесного хозяйства, чего как раз и не хватало в последующие периоды, включая современный.

Единственным  важным законодательным актом, изданным в период действия Устава, было принятое в 1888 г. Положение о сбережении лесов¹¹, изданное в связи с обмелением Волги и других судоходных рек европейской части страны из-за вырубки лесов у их истоков. Все леса европейской части страны и Кавказа были отнесены к трем категориям: защитные, водоохранные и прочие.

В соответствии с Лесным Уставом леса были разделены на государственные и состоящие в общественной и частной собственности. По официальным данным, с учетом Финляндии и Кавказа в целом по империи государству принадлежало более 70 %¹². Государственные леса в свою очередь делились на казенные и имеющие особое предназначение. Отличительной особенностью казенных лесов по сравнению с частновладельческими являлось то, что в них осуществлялось ведение лесного хозяйства. Казенные леса, не имеющие большого хозяйственного значения могли продаваться.

Таким образом, основным собственником лесов в России было государство, однако освоенные леса в европейской части России были частновладельческими; при этом государственная собственность открывала недоступные для частного лесовладения перспективы по всестороннему использованию леса, в первую очередь его защитных свойств, по организации и ведению лесного хозяйства, основанных на научных принципах.

Принятый сразу  после Октябрьской революции 8 ноября (26 октября) 1917 г. Декрет о земле отменил  право частной собственности на землю. Все «недра земли…., а также леса и воды» ¹³  перешли в исключительное пользование государства. В этом документе не решался вопрос о закреплении форм собственности на леса.

Впервые задачи по закреплению основных положений  правового режима лесов были решены декретом ВЦИК «О лесах» от 27 мая 1918 г. Этот декрет закрепил право государственной собственности на леса, сформулировал правовые принципы отношений лесопользования, положил начало правовой классификации лесов исходя из их целевого назначения.

В ст.1 Лесного Кодекса РСФСР 1923 г. указывалось, что все леса и земельные площади, предназначенные для выращивания древесины и для нужд лесного хозяйства, ограниченные в установленном для того порядке от земель иного назначения, составляют собственность государства и образуют единый государственный фонд, который разделялся на леса местного значения и леса общегосударственного значения¹⁴.

 Важным документом  военного времени стало постановление  СНК СССР от 23 апреля 1943 г. «О  порядке отвода лесосек в лесах  государственного фонда СССР и лесосечном фонде на 1943 год», которым предусматривалось деление лесов на три группы, которое сохранилось до 2006 года.

Лесные земли  сильно пострадали во время Великой  Отечественной войны 1941-1945 г. В результате военных действий на оккупированных территориях погибло свыше 20 млн гектаров леса¹⁵. Послевоенное законодательство было подчинено требованию восстановления и дальнейшего развития лесного хозяйства. В рассматриваемый период была проведена огромная работа в целях выполнения так называемого сталинского плана преобразования природы по созданию различных видов защитных насаждений в лесостепной, степной и полупустынной географических зонах европейской части России, были развернуты работы по лесоосушительной мелиорации, были организованы опытные лесхозы¹⁶. Право собственности государства на земли лесного фонда носило исключительный характер, который обуславливает единство всего государственного фонда, в чьем бы пользование ни находились те или иные участки.

Важным событием в развитии лесного законодательства было принятие в 1977 г. Основ лесного законодательства Союза ССР и в соответствии с ними Лесного Кодекса РСФСР (ЛК РСФСР), который введен в действие с 1 января 1979 г. Леса объявлялись народным достоянием, Советское государство, являясь единственным собственником, устанавливало порядок пользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. Государственный лесной фонд делился на две части: леса государственного значения и колхозные леса. В ЛК РСФСР была закреплена роль лесов и как источника удовлетворения потребностей страны в древесине и другой лесной продукции, и как биологического объекта, который оказывает благоприятное влияние на климат, атмосферу, гидрологический режим рек и других водных объектов. Особенностью земли, лесов и других природных ресурсов являлось то, что они не имели стоимости, так как представляли собой ресурс, данный самой природой. Из этого следовал принцип бесплатности пользования землей и другими природными ресурсами. В настоящее время положение изменилось: в ЛК РФ  и ЗК РФ закреплен принцип платности.

Следующим этапом было принятие в 1993 г. Основ лесного  законодательства РФ, в которых предусматривалось, что лесной фонд находится в совместном ведении Российской Федерации, республик  в составе  Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт – Петербурга. В Основах лесного законодательства РФ получили развитие рыночные элементы регулирования лесных отношений: было предусмотрено применение договора аренды; был отменен централизованный порядок распределения лесосечного фонда; участки лесного фонда представлялись в пользование на основании прямых переговоров, лесных торгов или конкурсов; наряду с разрешительным порядком лесопользования был введен специальный лицензионный порядок;  функции управления лесами были отделены от лесопромышленной деятельности.  Но не был решен вопрос о разграничении федеральной собственности и собственности субъектов РФ. Этот пробел восполнил Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. №2144 «О федеральных природных ресурсах»¹⁷.

Подводя итог можно  сделать вывод, что господствующей формой собственности на леса в России  была государственная собственность, так как только она обеспечивала их эффективное использование.  Функции леса в разное время были различными: сначала они выполнили задачи кордонов, были естественными заграждениями от врага, при Петре I они были строительным материалом для российского флота, в дальнейшем леса приобрели экономический характер и только в современном законодательстве «лес приобретает экологическое, рекреационное значение, роль глобальных легких планеты»¹⁸.

Государственная собственность на лесные земли открывает более широкие возможности для эффективного управления лесным хозяйством. Даже в наиболее развитых странах регулирование рационального использования лесов, расположенных не только на землях негосударственного сектора, сталкивается со значительными трудностями, требуя использования сложных и не всегда надежных правовых механизмов для осуществления централизованной государственной политики, направленной на обеспечение режима рационального лесопользования на лесных землях с различной формой собственности.

1.3.Состав земель  лесного фонда

Понятие земель лесного фонда содержится в п.1 ст. 101 Земельного Кодекса Российской Федерации ¹⁹.   В соответствии с ним к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и другие) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и другие). Исходя из этого понятия, можно установить, что к лесным землям относятся те участки земной поверхности, на которых растет или должен расти лес.

Данная  статья закрепляет состав земель лесного фонда. Он определяется двумя видами земель – лесные земли и нелесные. Если Лесной Кодекс РФ 1997 г. имел специальную статью, посвященную составу земель лесного фонда, с более подробным описанием составляющих, нежели в п. 1 ст. 101 ЗК РФ, то действующая редакция ЛК РФ состав земель лесного фонда вообще не описывает. Как видим, этот вопрос остался только в предмете регулирования Земельного кодекса РФ, а ЛК РФ в ст. 23 устанавливает, что земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков. Привычная структура Лесного кодекса РФ 1997 г. в действующей редакции ЛК РФ, как видим, не прослеживается. Законодатель предпринял попытку размежевания вопросов, относящихся исключительно к лесному или земельному законодательству, описывая, например, состав земель лесного фонда только в Земельном кодексе, а не в Лесном кодексе. Насколько оправданы данные нововведения, сможет показать только практика, а длительность ее с интенсивными темпами изменения действующего федерального законодательства в области охраны окружающей среды и использования отдельных природных ресурсов ставится под сомнение. Так что хорошо это или нет, можно и не успеть проанализировать²⁰.

Так как действующие законодательство не дает определений составу лесов, обратимся к стандарту отрасли ОСТ 56-108-98 "Лесоводство. Термины и определения" (утв. Приказом Рослесхоза от 3 декабря 1998 г. N 203), разработанному Всероссийским научно-исследовательским институтом лесоводства и механизации лесного хозяйства, который содержит следующие определения состава земель лесного фонда.