Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации

Министерство образования  и науки Российской Федерации

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

«Иркутский государственный университет»

Юридический институт

Кафедра конституционного права

Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации

ИРКУТСК 2013

Оглавление

Введение

В ч.5 ст.101 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».¹ Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов производится Государственной Думой, а назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и другой половины аудиторов - Советом Федерации.

Ранее действующий Федеральный закон от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» раскрывал конституционное назначение палаты, называл ее постоянно действующим органом государственного финансового контроля, обладающим организационной и функциональной независимостью в рамках задач, определенных действующим законодательством.²

Свою деятельность Счетная палата начала в июне 1995 г.

С первых дней своей  деятельности Счетная палата стала  реализовывать свою главную функцию, определенной федеральным законом  – обеспечение контрольной деятельности по исполнению федерального бюджета. В сжатые сроки Коллегия Счетной палаты сумела организовать работу и уже к концу 1995 г. было проведено 303 ревизии и тематических проверок на 400 объектах, в результате которых был установлен ущерб в размере 5,8 трлн. рублей (в масштабах действующих цен).³

В последующие  годы масштабы деятельности Счетной  палаты расширялись, накапливался практический опыт организации и проведения контроля за исполнением федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, использованием и управлением федеральной собственности. За это время были налажены и получили дальнейшее развитие связи Счетной палаты со счетными и контрольными палатами и органами парламентского контроля зарубежных стран и соответствующими международными организациями, что позволило Счетной палате значительно расширить возможности для многостороннего сотрудничества в рамках международных объединений.

Международные контакты и изучение зарубежного  опыта финансового контроля позволили Счетной палате сделать более содержательной свою деятельность, критически оценить принятую за рубежом систему государственного финансового контроля, перенять некоторые методы работы.

5 апреля 2013 года  вступил в силу новый Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», который значительно меняет правовое регулирование отношений, возникающих в сфере внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью и иными ресурсами.⁴

Представляется  интересным исследовать положения  ранее действующего Федерального закона от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации» и действующего Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» от  5 апреля 2013 года. Данные законы схожи, однако во многом и отличаются. Так, например, ранее действующий закон «О Счетной палате Российской Федерации»  в ст.1 называет Счетную палату РФ постоянно действующим органом государственного финансового контроля, в то время как действующий закон «О Счетной палате Российской Федерации»  в п.1 ст.2 гласит, что Счетная палата – это постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля). Приведенные положения хоть и похожи, но смысл в них разный, поскольку по новому закону Счетная палата приобрела ряд полномочий в сфере государственного аудита. Как замечает Сергей Степашин, бывший Председатель Счетной палаты РФ, в своем интервью, что наиболее актуальным является аудит эффективности, который предполагает не только проверку степени достижения запланированных результатов, но и разработку рекомендаций по устранению системных причин, которые препятствуют их полному достижению.⁵

Глава 1. Организационно-правовые основы деятельности Счетной палаты РФ

1. Задачи Счетной палаты РФ

Начнем с  анализа положений о задачах  Счетной палаты РФ по ранее действовавшему закону и нынешнему. В законе «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 года положения о задачах Счетной палаты расположены во 2 статье, а в законе «О Счетной палате Российской Федерации» от 05 апреля 2013 года задачи содержит 5 статья, перед которой более подробно расписан статус Счетной палаты РФ, что можно отметить положительным моментом. Анализируя задачи Счетной палаты, хотелось бы отметить следующее.

Во-первых, задач  стало количественно больше, но и качественно они тоже видоизменились. Если новый закон предусматривает девять задач Счетной палаты, то ранее действующий закон содержал только семь. Сравним задачи согласно новому и ранее действующему законам.

Ранее действующий  закон устанавливал, что задачами Счетной палаты является организация  и осуществление контроля за своевременным  исполнением доходных и расходных  статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, осуществление контроля за исполнением федерального бюджета со стадии оценки обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.⁶

Для решения  этой основной задачи Счетная палата определяла эффективность и целесообразность расходов государственных средств, использования федеральной собственности, проводила финансовую экспертизу проектов федеральных законов, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет федерального бюджета или влияющих на его формирование и исполнение. Заключения Счетной палаты в таких условиях являлись изложением определенной позиции по рассматриваемому вопросу. Эта позиции учитывались Федеральным Собранием при рассмотрении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, которые могли быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (ч.3 ст.104 Конституции России).

Выявив в  ходе осуществления контрольных  мероприятий отклонения от установленных  показателей федерального бюджета  и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, Счетная палата представляла Федеральному Собранию предложения по их устранению, совершенствованию бюджетного процесса в целом.

Важным направлением деятельности Счетной палаты являлся  контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях.

Исходя из поставленных перед нею задач, Счетная палата осуществляла контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности. Она обеспечивала систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Это положение Федерального закона о Счетной палате было подтверждено в Федеральном законе о федеральном бюджете на 1997 год, в котором на Счетную палату была возложена координация деятельности по контролю за исполнением федерального бюджета. Эта норма отвечала конституционным принципам осуществления контроля за исполнением федерального бюджета.

 Согласно  ч.2 ст.80 Конституции Российской Федерации  Президент в установленном Конституцией  порядке обеспечивает согласованное  функционирование и взаимодействие  органов государственной власти. Но он не может использовать  согласительные процедуры для разрешения разногласий между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации по вопросам осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, так как парламент в системе разделения властей является одним из центров выработки политики, выражаемой в законах. Согласно Федеральному конституционному закону Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета.

Контроль за исполнением федерального бюджета, осуществляемый Главным управлением  федерального казначейства, другими  федеральными органами исполнительной власти в рамках внутреннего обеспечения  исполнения федерального бюджета Правительством Российской Федерации, не имеет характера конституционного надзора за его исполнением, который осуществляла Счетная палата.

08 апреля 2013 вступил  в силу Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ «О Счетной палате РФ», призванный урегулировать отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой внешнего государственного аудита (контроля). Целью принятия данного закона является создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан на участие в управлении делами государства путем внешнего государственного аудита (контроля). В новом законе более подробно регламентированы функции и полномочия Счетной палаты, порядок назначения, права и обязанности председателя Счетной палаты и его заместителя, методы осуществления деятельности, назначение и порядок направления уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, организация деятельности и т.д.

В рамках задач, определенных законодательством РФ, Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

В новом законе изменены задачи, возлагаемые на Счетную палату. К ним теперь относятся: 1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; 2) аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития РФ; 3) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования социально-экономического развития РФ; 4) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции; 5) развитие возможностей и методов аудита (контроля) эффективности и соответствия нормативным правовым актам РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, включая выбор и оценку ключевых национальных показателей и индикаторов социально-экономического развития РФ; 6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты; 7) определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ; 8) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в ЦБР, уполномоченных банках и иных кредитных организациях РФ; 9) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.

Еще одним из новшеств является детальное указание функций, осуществляемых Счетной палатой  в рамках выполнения своих задач. В частности, к указанным функциям относятся: А) осуществление внешнего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений; Б) проведение проверки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета; В) проведение по месту расположения объектов аудита (контроля) ревизий и тематических проверок по отдельным разделам (подразделам), целевым статьям и видам расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; Г) проведение аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля); Д) аудит (контроль) состояния государственного внутреннего и внешнего долга РФ, долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета; Е) проверка и анализ эффективности внутреннего аудита, осуществляемого в объектах внешнего государственного аудита (контроля); Ж) систематический анализ итогов проводимых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Сравнивая задачи Счетной палаты по ранее действующему закону и новому, стоит отметить, что теперь смена задач Счетной палаты привела к смене ее функций, полномочий и в целом правового статуса. Ранее главной задачей было установить как тратятся бюджетные деньги, не нарушается ли при этом закон, то теперь аудиторам предстоит анализировать обоснованность выделенных средств на те или иные госпрограммы, предоставления льгот и кредитов, эффективность трат, и даже бороться с коррупцией.⁷

1.2. Правовое регулирование деятельности Счетной палаты РФ

В своей деятельности Счетная палата руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также международно-правовыми принципами независимого аудита (контроля).

Все источники  правового регулирования можно  разделить на несколько уровней.

Первым в  иерархии источников правового регулирования  деятельности Счетной палаты является Конституция Российской Федерации, которая закладывает основу данного правового регулирования. Конституционные принципы могут быть разделены на две основные группы. Первая включает в себя принципы, раскрывающие сущность и основы построения российского государства. Определяющим выступает принцип демократизма, который сформулирован в п.1 ст.1 Конституции РФ, устанавливающий, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 7 п. 1 Конституции РФ российское государство признается социальным государством. В вязи с чем, политика социального государства должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Еще один принцип связан с организацией и жизнедеятельность гражданского общества. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они предопределяют смысл, содержание и применение законов, деятельности законодательной, исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (Конституция РФ, ст. 18). Статьей 13 Конституции РФ признает в российском государстве идеологическое многообразие, политическое многообразие и многопартийность. Вторая группа принципов закладывает основы и ценности экономики, финансовой системы российского общества, социальной сферы и тем самым определяет основы организации и деятельности Счетной палаты. Часть 5 статьи 101 Конституции РФ заложено, что состав и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным законом.

Вторым уровнем  в иерархии источников правового  регулирования деятельности Счетной  палаты предлагаем считать общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации.

Прежде всего, в соответствии с нормой ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы  международного права и международные  договоры России являются составной  частью ее правовой системы. Там же предусмотрено, что в случае, если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Согласно разъяснениям, данным в п. 1 постановления Пленума ВС России от 10 октября 2003 г. N 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»⁸, а) под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо; б) к общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств; в) под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного; г) содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

Как отмечено в преамбуле Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», который определяет порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров России, международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. Там же указано, что международные договоры - это существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

Согласно положениям Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» понятием международный договор России охватываются: а) международные договоры России, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера) (п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 3); б) международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (п. 3 ст. 1); в) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров).

Третьим блоком источников правового регулирования деятельности Счетной палата предлагаем считать федеральные законы. Первым среди таких законов является Федеральный закон «О Счетной палате» от 05 апреля 2013 года №41-ФЗ. Данным законом уточняются, в т.ч. более подробно регламентируются и многие другие аспекты деятельности этого высшего органа внешнего государственного аудита (контроля), в частности функции и полномочия, структура, в т.ч. порядок назначения, права и обязанности Председателя Счетной палаты РФ и его заместителя, методы осуществления деятельности Счетной палаты РФ, назначение и порядок направления Счетной палатой РФ уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, организация деятельности Счетной палаты РФ (в частности, отдельными статьями регулируются статус и порядок утверждения стандартов Счетной палаты, обязательное государственное страхование ее сотрудников), материальное обеспечение Счетной палаты РФ (в частности, более подробно определяется материальное обеспечение ее сотрудников, в т.ч. размеры окладов инспекторов Счетной палаты). Определен и конкретный срок, которым определяется опыт работы кандидата на должность аудитора Счетной палаты РФ в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов, юриспруденции - он должен составлять не менее пяти лет.

В тоже время деятельность Счетной палаты регулируется отдельными федеральными законами, затрагивающими вопросы внешнего государственного аудита (контроля) в РФ. Например, некоторые внешнего государственного аудита (контроля) в той или иной степени освещены в соответствующих пунктах налогового, бюджетного, таможенного кодексов, валютного и страхового законодательства, законодательства о налоговых органах. Отдельные вопросы внешнего государственного аудита (контроля) регулируются Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»⁹, Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»¹⁰, Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-I «О прокуратуре РФ»¹¹ и других.

Четвертый уровень правового  регулирования занимают подзаконные акты – указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Так, в норме 9 федерального закона «О Счетной палате РФ» прямо предусмотрено издание Правительством РФ нормативного правового акта, определяющего сроки введения и формы финансовой отчетности, представляемой в Счетную палату федеральными органами исполнительной власти, а также организациями. Указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ регулируется целый ряд вопросов, связанных с определением правового статуса должностных лиц и сотрудников аппарата Счетной палаты.

Издание Президентом  РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено  частью 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер. Следует отметить, что федеральный закон «О Счетной палате РФ» норм, прямо предусматривающих издание Президентом РФ указов по вопросам развития Счетной палаты, не содержит.

Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и  во исполнение Конституции РФ, федеральных  законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной  статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ.

Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ред. от 07 мая 2013 года) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Следует отметить, что ряд вопросов деятельности Счетной  палаты, а именно - вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты, содержание направлений деятельности, возглавляемых аудиторами Счетной палаты, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата Счетной палаты, порядок ведения дел определяются - согласно норме ст. 32 федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» регулируются Регламентом Счетной палаты, утверждаемым ее Коллегией.

Также необходимо упомянуть об имеющих значение для правовой регламентации деятельности Счетной палаты соглашениях, заключаемых Счетной палатой со счетными и контрольными палатами и органами парламентского контроля иностранных государств и их международными объединениями, а также с органами государственной власти России, иными государственными органами, организациями. Так, существует Лимская декларация руководящих принципов контроля разработанная Международной организацией высших органов финансового контроля (ИТОСАИ), которая была опубликована в октябре 1977 года на X Конгрессе Международной организации высших органов финансового контроля в Лиме (Перу).¹² В 1995 году Счетная палата  России вошла в состав Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) и, следовательно, с этого времени стала руководствоваться Лимской конвенцией.

Уместно заметить, что Лимская декларация ИНТОСАИ, положения которой приведены  при рассмотрении норм указанного Закона, не является ни международным договором России, ни юридически обязательной для России. Тем не менее, положения Лимской декларации ИНТОСАИ имеют важное значение, по крайне мере, по той причине, что установленные данным документом международные принципы организации внешнего государственного финансового контроля учитываются федеральным законодателем при издании актов, регулирующих деятельность Счетной палаты.

1.3. Состав и структура Счетной палаты РФ

Норма ч. 5 ст. 101 Конституции РФ прямо предусматривает, что определение состава Счетной  палаты является одним из элементов  предмета ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». При этом основы такого регулирования заложены непосредственно в Конституции РФ, именно в ее нормах названы основные должности данного органа - Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов Счетной палаты, а также определены полномочия палат Федерального Собрания РФ по назначению их на должности и освобождению от должности. Согласно п. «и», ч.1, ст.102 Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. В соответствии с п. «г» ч.1, ст.103 Конституции РФ Государственная Дума назначает на должность и освобождает от должности Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.

Эти конституционные  положения воспроизведены и детализированы в нормах главы 2 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». В частности, уточнено, что Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы Счетной палаты назначаются на должность по представлению Президента РФ сроком на 6 лет. Совет Федерации и Государственная Дума назначают на должность по 6 аудиторов Счетной палаты. Соответственно, должности «Председатель Счетной палаты», «заместитель Председателя Счетной палаты» и «аудитор Счетной палаты» являются государственными должностями России, установленными непосредственно Конституцией РФ. Эти должности указаны и в Сводном перечне наименований государственных должностей Российской Федерации, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами Российской Федерации и РСФСР, утв. Указом Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 «О государственных должностях Российской Федерации».¹³

Председатель  Счетной палаты назначается на должность  Государственной Думой сроком на шесть лет по представлению Президента Российской Федерации. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Счетной палаты более двух сроков подряд. Данное правило о том, что одно и тоже лицо не может замещать должность Председателя Счетной палаты более двух сроков подряд является, безусловно, новеллой, по сравнению с ранее действующим законом.