Правовые аспекты исполнения муниципального контракта

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

 

на тему «Правовые аспекты исполнения муниципального контракта»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

оглавление

Введение 4

Глава 1. Теоретические аспекты муниципального контракта 7

1.1. Правовое регулирование и понятие муниципального контракта 7

1.2. Характеристика структуры муниципального контракта 15

Глава 2. Обеспечение исполнения обязательств сторонами муниципального контракта 31

2.1. Ответственность сторон  и прекращение муниципального контракта 31

2.2. Особенности составления муниципального контракта по видам закупок (подряд, поставка, услуги) 37

2.3. Совершенствование правового регулирования контрактов в сфере закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд 60

Глава 3. Предложения по совершенствованию заключения муниципальных контрактов в Березовском районе ХМАО 74

3.1. Анализ заключенных  муниципальных контрактов в Березовском  районе ХМАО  74

3.2. Проблемы размещения и реализации муниципальных контрактов и пути их решения в Березовском районе ХМАО 84

Заключение 89

Список использованных источников 91

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

В настоящее время существует очень много проблем, связанных с поставками товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных и муниципальных нужд. Это, нарушения государственными или муниципальными заказчиками законодательства в области закупок, в частности основных принципов конкурсного размещения заказов – открытости, прозрачности, равных условий и прав участников конкурса.

По данным Госкомстата, за год федеральными органами проводится около 40 тысяч конкурсов на поставки различной продукции. Но лишь 9% закупок осуществлялись на конкурсной основе, остальные 91% закупок осуществлены неконкурентными методами.

С принятием Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» у заказчиков остается все меньше возможностей решать вопрос о размещении заказов не конкурентными способами, в связи с чем все больше проводится торгов и запросов котировок, заключается государственных и муниципальных контрактов.

Актуальность выбранной темы дипломной работы обусловлена тем, что роль муниципального заказа достаточно велика: с его помощью реализуются общественные потребности, проводится в жизнь любая приоритетная политика муниципальных образований.

Муниципальные контракты получили широкое распространение в странах с высокоразвитой рыночной экономикой. В государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в национальном бюджете составляет 50%.

Формирование и размещение муниципального контракта относятся к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные  учреждения могут выступать заказчиками  на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета.

Проблемам изучения эффективных  методов использования бюджетных  средств, качественного заключения и контроля за исполнением контрактов, выявления признаков муниципального контракта, в том числе, изучению его структуры в целях наиболее полного удовлетворения общественных нужд, посвящены исследования отечественных и зарубежных ученых.

При написании работы были использованы, нормативные акты и комментарии к ним, научные труды ученых-специалистов в области составления и исполнения муниципальных контрактов: Белова Е.В., Борисова А.Н., Краева Н.А. и др., материалы правоприменительной практики.

Цель дипломной работы – исследовать правовые аспекты составления и исполнения муниципального контракта.

Согласно поставленной цели, в работе решаются следующие  задачи:

1) проанализировать правовое регулирование и понятие муниципального контракта;

2) изучить структуру муниципального контракта;

3) обосновать порядок обеспечения исполнения обязательств сторонами муниципального контракта

4) рассмотреть совершенствование правового регулирования контрактов в сфере закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.

Объектом исследования – муниципальный контракт.

Предмет – отношения, возникающие в процессе правового регулирования размещения и реализации муниципальных контрактов муниципального образования.

Методы исследования – в работе использованы общие и частные методы исследования, в том числе, системно-правовой, системный анализ изучаемых явлений и результатов, а также общенаучные методы и приемы как анализ и синтез, метод сравнения и др.

Научная новизна исследования выражена в том, что представляет собой комплексное исследование проблем правового регулирования, экономической деятельности и формирования муниципальных контрактов в муниципальных образованиях.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. теоретические аспекты муниципального контракта

 

1.1. Правовое регулирование и понятие муниципального контракта

 

Законодательство Российской Федерации о федеральной контрактной системе основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с прогнозированием и планированием закупок, проведением процедур отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, исполнением контрактов, мониторингом, надзором, контролем и аудитом за осуществлением закупок.

Заключение муниципального контракта регулируется Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», но необходимо отметить, что 20 июня 2012 в нижней палате государственной думы, в первом чтении был принят проект ФЗ «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» №68702-6, в случае принятия во втором чтении закона о ФКС утратившим силу автоматически будет признан ныне действующий 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Отметим, что проект ФЗ «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» Он определяет правовую основу формирования федеральной контрактной системы в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее соответственно – закупки, федеральная контрактная система), принципы, этапы и круг ее участников, способы закупок и условия их применения.

Проект ФЗ «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» регулирует отношения, связанные с прогнозированием и планированием закупок, проведением процедур отбора поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения муниципальных нужд, исполнением контрактов, мониторингом, надзором, контролем и аудитом за соблюдением требований закона в целях обеспечения гласности и прозрачности осуществления закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.

В части 1 ст. 9 Федерального закона № 94-ФЗ муниципальный контракт определялся как договор, заключенный заказчиком от имени муниципального образования в целях обеспечения муниципальных нужд¹.

Существует несколько определений  понятия муниципального контракта, которые дают различные нормативно-правовые источники.

Так, согласно Проекту ФЗ «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» муниципальный контракт – договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования для обеспечения муниципальных нужд, а  также гражданско-правовой договор, заключенный в соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона бюджетным учреждением на условиях и в порядке, которые предусмотрены Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом и иными федеральными законами².

Под гражданско-правовым договором бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг понимается договор, заключаемый от имени бюджетного учреждения.

ГК РФ содержит несколько  иное определение муниципального контракта, характеризующее его в большей  степени с гражданско-правовой позиции.

Так, ст. 526 ГК РФ содержит положение, в соответствии с которым  под государственным или муниципальным контрактом понимается контракт, по которому поставщик обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров³.

Муниципальный контракт – договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд⁴.

По нашему мнению, определение контракта, содержащееся в ГК, несколько неполно отражает сущность понятия, поскольку предметом контракта, помимо товаров, в соответствии с ФЗ № 94 также выступают услуги и работы.

Нами сформулировано следующее определение муниципального контракта: муниципальный контракт – это общая правовая форма, обособленная группа для различных гражданских договоров, заключенных заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.

Несмотря на существующие трактовки, ни одно из определений в  полной мере не объясняет сущность контракта, только в совокупности они  формируют полноценное понятие.

Наибольшее число ученых рассматривают муниципальный контракт с точки зрения административного права.

В частности, А.В. Демин  под административным договором  понимает управленческое соглашение не менее двух субъектов административного  права, заключенное на основе норм административного  права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения, правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходящие за рамки частного права. Главными аргументами, приводимыми в подтверждение административной природы муниципальных контрактов, учеными приводятся, как правило, «цели публичной службы», неодинаковое положение контрагентов («властность одной стороны по отношению к другой»), «условия договора, выходящие за рамки частного права⁵.

Однако с приведенными выше аргументами сложно согласиться. Во-первых, в отношении особого целевого назначения. Само по себе наличие цели вообще или особой цели в договоре не означает, что данные отношения не могут регулироваться гражданским правом. Например, в ст. ст. 492, 506 ГК РФ прямо указаны цели договора (для предпринимательской деятельности; для личного, семейного, домашнего использования). Если есть гражданско-правовой договор поставки для предпринимательской деятельности, то почему не может быть муниципального контракта для удовлетворения публичных нужд?

Во-вторых, относительно особого положения муниципальных  образований и наличия у них  полномочий прерогативного характера. Как отмечал А.В. Демин: «Государство не может быть поставлено в положение обычного частного лица. Государственный контрагент в административном договоре должен обладать некоторыми преимуществами и прерогативами, вытекающими из его положения субъекта, реализующего общее благо, публичные интересы. Данный субъект вправе воспользоваться своими прерогативами, если того требует разумная забота об общем благе, и вмешаться в договор, даже если такие действия выходят за рамки гражданского права и гражданско-правовые средства не позволяют оперативно и эффективно это сделать»⁶.

Однако этой же группой  ученых отмечается, что использовать в своей деятельности органам государственной власти и местного самоуправления только императивный метод не всегда эффективно.

Например, А.И. Елистратов отмечал, что в отдельных случаях  использование договора при осуществлении  властвования более целесообразно, чем принудительный нажим, поскольку позволяет экономить материальные и финансовые средства.

В качестве примера он приводит договоры на поставку (подряд) для государственных нужд. А.В. Демин  замечал: «Специфика целей административно-правового регулирования состоит в необходимости, с одной стороны, реализовывать общее благо, общегосударственные интересы, а с другой - обеспечить защиту и реализацию частных интересов. Причем если ранее безусловный приоритет отдавался первым, то в настоящее время необходимо говорить об определенном паритете, балансе публичных и частных целей и интересов. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, волесогласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами»⁷.

А. Ямпольская отмечала, что некоторое стеснение в  части установления условий договора не означает ни бесправия одной стороны, ни возможности чинить произвол - для  другой. «Вступая в договорные отношения ... государство в некоторых случаях получает возможность с большей экономией сил добыть тот запас услуг и вещей, который оно могло бы заставить дать ее принудительно, а когда рядом с государством вырастают другие мощные экономические и идейные организации ... на путь компромиссов, соглашений, договоров государственную власть влечет уже не только польза, но и необходимость».  И как справедливо заметила Л.В. Горбунова, орган исполнительной власти реализует принадлежащие ему властные полномочия не только императивным методом. Заключая муниципальный контракт, орган исполнительной власти вступает в сферу гражданско-правового регулирования, основанного на автономии воли равноправных субъектов⁸.

Также стоит согласиться  с мнением Н.И. Клейн, что «для определения характера отношений, а следовательно, и опосредствующей их правовой формы, решающее значение имеет не только наличие у стороны властных полномочий, а то, выступает ли соответствующий государственный орган в силу функций управления как носитель государственной власти либо этот орган осуществляет хозяйственную деятельность»⁹.

В гражданско-правовой сделке (в частности, в муниципальном  контракте) статус муниципального образования  приравнивается к статусу других субъектов гражданского права.

Естественно, отраслевые особенности существуют и в разграничении правовых элементов (правового статуса субъектов, методов и целей правового регулирования, соотношения запретов, обязанностей, дозволений и т.п. административного и гражданского права, отражая специфику гражданского и административного права. Но эти отличия не носят абсолютного характера. «Правовые отрасли используют в своих регулятивных целях с учетом особенностей регулируемых отношений (предмет) единые правовые средства (метод) в их различном соотношении. Элементы равенства или неравенства сторон могут быть обнаружены в отношениях, регулируемых любой отраслью права, включая и те, которые подвержены административно-правовому регулированию»¹⁰.

Главной отличительной  чертой муниципального контракта является особая цель использования товаров (услуг, работ), а именно их закупка для муниципальных нужд, в том числе в государственный резерв.

Муниципальными нуждами являются потребности Российской Федерации в продукции (услугах, работах), необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности муниципального образования, а также для реализации государственных целевых программ.

Специфика предмета видов муниципального контракта, в свою очередь, обусловливает и особый состав его участников, структуру договорных связей, порядок заключения и исполнения.

Проект муниципального контракта определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика (исполнителя, подрядчика) по обеспечению федеральных государственных нужд и регулирует отношения поставщика (исполнителя, подрядчика) с государственным заказчиком при выполнении муниципального контракта. Проектом муниципального контракта могут быть предусмотрены контроль со стороны заказчика за ходом работ по выполнению муниципального контракта и оказание консультативной и иной помощи поставщику (исполнителю, подрядчику) без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего.

Муниципальный контракт заключается на основе государственного заказа. Отличительной чертой муниципального контракта (договора) от иных видов договоров является его особая ориентированность (направленность) – закупка товаров (услуг, работ) для муниципальных нужд.

В роли муниципального заказчика, в соответствии со ст. 4 ФЗ № 94, выступают государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов при размещении заказов за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

Оказание услуг осуществляется за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Заказчики формируют заказы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и размещают их на Официальном сайте для размещения информации о размещении заказов.

В качестве участников размещения заказов могут выступать физические и юридические лица, индивидуальные предприниматели, признанные победителями торгов, запроса котировок, удовлетворяющие требованиям, установленным законодательством, а также физические или юридические лица, с которыми контракт заключается как с единственным поставщиком.

Также важной особенностью муниципальных контрактов является порядок его заключения – муниципальный контракт заключается на основе государственного заказа, размещаемого в порядке, предусмотренном законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд¹¹.

Контракт (договор) заключается  на основе заказа, формируемого в установленном  ФЗ № 94 порядке.

При заключении и исполнении муниципального контракта изменение  условий контракта по соглашению сторон и в одностороннем порядке  не допускается за исключением случаев, предусмотренных частями 6 - 6.6 и 8.1 статьи 9 Закона о размещении заказов. То есть отклонение от этого правила допускается лишь в очень редких случаях.

В отношении подряда  для муниципальных нужд устанавливается  специальный правовой режим, в частности, связанный со строительными, проектными и изыскательскими работами, направленными на удовлетворение государственных и муниципальных потребностей и финансирующимися за счет государственных и муниципальных средств.

Еще одной важной особенностью контракта является его принудительная сила. Для заказчика, разместившего заказ, заключение контракта (договора) является обязательным, поставщик (подрядчик, исполнитель) также не вправе отказаться от заключения контракта (договора), если он принял доведенный до него заказчиком заказ либо стал победителем закупки.

Таким образом, муниципальный  контракт представляет собой заказ со стороны органов местного самоуправления и уполномоченных ими муниципальных учреждений на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

 

 

1.2. Характеристика структуры муниципального контракта

 

Гражданский Кодекс РФ дает возможность муниципальному заказчику использовать одну из двух схем правоотношений при закупках для муниципальных нужд, а именно: воспользоваться простой или сложной структурой договорных отношений (договорных связей) предусмотренной Гражданским кодексом. Сразу следует оговориться, что использование сложной схемы предлагается кодексом только для заключения контрактов на поставку товаров муниципальных нужд.

Буквальное толкование норм ГК РФ (ст. 526, 529, п. 2 ст. 763) позволяет сделать вывод, что при закупке работ и услуг может использоваться исключительно простая структура договорных связей¹².

В случае выбора муниципальным  заказчиком простой структуры договорных отношений между заказчиком и  победителем конкурса (аукциона) заключается один муниципальный контракт на основании и во исполнение которого победитель должен будет поставить товар (выполнить работы, оказать услуги) заказчику либо указанному им третьему лицу. При этом муниципальный контракт должен содержать все существенные условия, предусмотренные законом для данного вида договоров, предусматривать порядок его исполнения, указанный в Федеральном законе № 94-ФЗ, а также включать все те позиции соглашения (условия), которые муниципальный заказчик счел необходимым включить для конкретизации порядка реализации договорных обязательств сторон. 

Напротив, при выборе заказчиком сложной структуры договорных связей муниципальный контракт, заключенный  между заказчиком и победителем, является лишь основанием для заключения последним договоров с третьими лицами, указанными в муниципальном контракте и им же (контрактом) прикрепленными к победителю конкурса (аукциона) (ст. 529 ГК РФ). Заключение таких договоров не регулируется нормами Федерального закона № 94-ФЗ и осуществляется в обычном порядке.

При использовании сложной  схемы муниципальный контракт должен содержать все существенные условия, предусмотренные законом для  данного вида договоров, и предусматривать  порядок его исполнения, указанный  в Федеральном законе № 94-ФЗ. Что  же касается конкретных условий реализации договорных обязательств, то они могут содержаться в договорах поставки товаров для муниципальных нужд, заключенных между победителями и третьими лицами (непосредственными потребителями таких товаров, указанными в муниципальном контракте). Заключение таких договоров не снимает ответственности с муниципального заказчика - он признается поручителем по обязательству покупателя оплатить поставленные товары (ст. 532 ГК РФ).

Часть 3 ст. 9 Федерального закона № 94-ФЗ дает исчерпывающий перечень случаев, в которых муниципальный заказчик уже после выбора победителя конкурса (аукциона, проведения запроса котировок цен) должен отказаться от заключения муниципального контракта. К таким случаям относится установление факта:

- проведения ликвидации участников конкурса, участников аукциона, участников размещения заказа путем запроса котировок – юридических лиц или принятия арбитражным судом решения о признании участников конкурса, участников аукциона, участников размещения заказа путем запроса котировок – юридических лиц, индивидуальных предпринимателей банкротами и об открытии конкурсного производства;

- приостановления деятельности указанных лиц в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

- предоставления указанными лицами заведомо ложных сведений, содержащихся в заявке на участие в конкурсе или аукционе;

- нахождения имущества указанных лиц под арестом, наложенным по решению суда, если на момент истечения срока заключения контракта балансовая стоимость арестованного имущества превышает 25% балансовой стоимости активов указанных лиц по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период;

- наличия у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает 25% балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний отчетный период, при условии, что участник размещения заказа не обжалует наличие указанной задолженности в соответствии с законодательством Российской Федерации¹³.

В указанных выше случаях, муниципальный заказчик обязан составить  протокол об отказе от заключения муниципального контракта и разместить такой протокол на официальном сайте в порядке и сроки установленные ч. 3.1 Федерального закона № 94-ФЗ. В протоколе должны содержаться сведения о месте, дате и времени его составления, о лице, с которым заказчик отказывается заключить контракт, сведения о фактах, являющихся основанием для отказа от заключения контракта, а также реквизиты документов, подтверждающих такие факты и др.

Помимо перечисленного, заказчик не вправе заключить муниципальный  контракт и обязан приостановить процедуру его заключения в случае обжалования действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, оператора электронной площадки, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии органом, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов. При этом срок, установленный для заключения контракта, подлежит продлению на срок рассмотрения жалобы по существу (ч. 5 ст. 60 Федерального закона № 94-ФЗ).

Во всех остальных  случаях муниципальный заказчик не вправе уклониться от заключения контракта. В противном случае участник, чьи права нарушены, имеет право обратиться в суд с требованием о понуждении заказчика к заключению муниципального контракта.

Необходимо отметить, что приведенным выше перечнем случаев отказа от заключения контракта муниципальный заказчик может воспользоваться не только при заключении контракта с победителем конкурса (аукциона, запроса котировок), но и в случае, когда последний уклонился от подписания контракта и такое подписание предполагалось с участником размещения заказа, занявшим второе место и т.д.

Абзац 1 п. 5 ст. 448 ГК РФ предусматривает  возможность заключения договора между  организатором конкурса или аукциона и выигравшим лицом в форме  протокола о результатах торгов, придавая такому протоколу силу договора. Однако поскольку в Федеральном законе № 94-ФЗ говорится о проведении конкурса (аукциона, запроса котировок цен) на право заключения муниципального контракта, при его заключении следует руководствоваться не данной нормой, а нормой следующего абзаца ГК РФ, говорящей о подписании договора, в случае если предметом торгов было право на заключение такового¹⁴.

 Анализ норм ГК  РФ и Федерального закона №  94-ФЗ, регулирующих порядок заключения  контактов, позволяет сделать  вывод, что муниципальный контракт может быть заключен лишь в письменной форме путем подписания сторонами одного документа. При этом для того, чтобы у каждой стороны находился оригинал муниципального контракта, рекомендуется составлять такой документ в нескольких экземплярах¹⁵.