Предоставление земельных участков для строительства

Московский государственный университет им. М.В.Ломоносова

Юридический факультет

Кафедра экологического и земельного права

Дипломная работа на тему:

«Предоставление земельных участков для строительства»

Дипломную работу выполнил студент

Научный руководитель:

Рецензент:

Дата________________

Дата защиты_________

Оценка______________

Москва

2009

74

ВВЕДЕНИЕ

1.Институт предоставления земельных участков

2. Способы предоставления земельных участков для строительства

§ 2.1. Предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов

§2.1.1. Предоставление земельных участков для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии

§2.1.2. Особенности предоставления земельных участков для их комплексного освоения из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

§2.2. Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов

3. Судебная практика по делам, связанным с предоставлением земельных участков для строительства

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Список нормативных правовых актов

Судебная практика

Научная литература

Интернет-ресурсы

74

ВВЕДЕНИЕ

Выбор темы дипломной работы не случаен, так как актуальность проблемы предоставления земельных участков для строительства не вызывает сомнения, что можно подтвердить рядом аргументов.

Во-первых, по вопросам предоставления земельных участков для строительства сложилась обширная судебная практика, что свидетельствует о широком применении данного института земельного права;

Во-вторых, законодательство, регулирующее процесс предоставления земельных участков для строительства, а также затрагивающее данную процедуру, подвержено постоянным изменениям и дополнениям;

В-третьих, Указом президента Российской Федерации №825 от 28.06.2007г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» был утвержден перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. В качестве одного из указанных показателей было названо время от подачи заявки на предоставление земельного участка для строительства до его получения[1].

В-четвертых, динамичное развитие экономики нашей страны, и, как следствие, развитие инвестиционно-строительной сферы привело к увеличению потребности в незастроенных земельных участках, пригодных для возведения объектов жилищного, административного, промышленного и иного назначения.

Наряду с актуальностью можно выделить такую характерную черту данной темы, как неисчислимое количество источников по ней: нормативно-правовых актов, материалов судебной арбитражной практики, комментариев законодательства, научных статей и иных публикаций.

Вопросы предоставления земельных участков рассматривались в работах Попова М.В. «Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости»[2], «Предварительное согласование места размещения объекта: некоторые практические аспекты»[3], Скловского К.И. «Некоторые вопросы применения земельного законодательства»[4], Беляевой С.В. «Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности»[5], Г.А. Волкова «Правовые проблемы предоставления земельных участков для развития застроенных территорий»[6] и комментариях к Земельному кодексу Российской Федерации[7].

Характер данной работы не предполагает проведения полного анализа всего законодательства, регулирующего процесс предоставления земельных участков для строительства, не говоря уже обо всем массиве сложившейся к настоящему моменту судебной арбитражной практики.

Можно выделить следующие цели данной работы:

1)            изучить федеральное законодательство, регулирующее процесс предоставления земельных участков для строительства;

2)            ознакомиться с работами, написанными по выбранной теме;

3)            ознакомиться с судебной практикой по данной теме и охарактеризовать круг наиболее актуальных вопросов, рассматриваемых в ней;

4)            сделать выводы о перечне видов наиболее часто встречающихся нарушений законодательства в указанной области;

5)            изучить особенности отдельных видов предоставления земельных участков для строительства;

6)            попытаться выявить недостатки в действующем законодательстве, регулирующем предоставление земельных участков для строительства.

74

1.                  Институт предоставления земельных участков

Под институтом права понимается группа правовых норм, регулирующих определенный вид общественных отношений в пределах отрасли права[8].

Истоки зарождения института предоставления земельных участков О.И. Крассов находит ещё во времена феодальной раздробленности на Руси в XII - XIV веках и отмечает, что  «Россия остается одной из немногих стран, где государство продолжает регулировать процесс наделения землей юридических лиц и граждан. Это объясняется только нашими необъятными земельными ресурсами. Однако свободных земель, особенно вокруг крупных городов, практически уже не осталось. В тех странах, которые имеют небольшую территорию, землю можно получить, как правило, только на основании договора купли-продажи или аренды.

Предоставление земельных участков непосредственно связано с осуществлением таких управленческих функций, как территориальное планирование, ведение государственного земельного кадастра. Тесная взаимосвязь существует между переводом земель из одной категории в другую и предоставлением земельных участков. Данная функция в ряде случаев реализуется только в связи с изъятием земельного участка. У одного лица участок изымается, а другому – предоставляется»[9].

Согласно п. 1 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года №136-ФЗ (далее – «Земельный кодекс РФ»)[10] под земельными отношениями, понимаются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Отношения же по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются одним из видов земельных отношений.

Предоставление земельных участков как функция управления представляет собой совокупность определенных юридически значимых действий органов государственной власти и местного самоуправления, направленных на наделение земельными участками юридических лиц и граждан на определенном в законе праве[11].

Действительно, земельные отношения представляют собой не только комплекс имущественных общественных отношений, но и комплекс управленческих общественных отношений. Отсюда особенность предмета земельного права: с одной стороны, земельные имущественные отношения регулируются нормами гражданского и земельного законодательства; с другой - когда земля выступает объектом управления со стороны государства, применяется административный метод регулирования[12].

Следовательно, под предметом правового регулирования предоставления прав на земельные участки можно понимать обособленную группу земельных имущественных и управленческих отношений, возникающих именно на основе земельно-правовых норм.

Так  А.Л. Корнеев отмечает, что нет необходимости включать в структуру земельного права нормы, регулирующие отношения, которые основаны на частном интересе. Нет смысла в рамках земельного права создавать теорию сделок, которая сформировалась и апробирована в гражданском праве, следует использовать разработки цивилистов в области вещных и обязательственных прав, в том числе прав на землю[13].

Федеральным законом от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации»[14] были внесены изменения в законодательство, регулирующее земельные отношения. Федеральное законодательство приведено в соответствие с понятийным аппаратом Земельного кодекса РФ, внесены существенные изменения в гражданское законодательство.

Выше названым Федеральным законом законодатель подтвердил, что при решении земельных вопросов следует обращаться к земельному законодательству и лишь при наличии пробелов в нем можно привлекать нормы Гражданского кодекса РФ в силу однородности земельных имущественных отношений и гражданских отношений.

Следовательно, порядок предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должен регулироваться нормами земельного права, и лишь в некоторых случаях применяться могут нормы гражданского права.

Касательно субъектного состава отношений по предоставлению земельных участков, то Земельный кодекс РФ определяет, что предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса (статья 29).

Таким образом, субъектом предоставления земельных участков является орган, действующий от лица государства или муниципального образования, а субъектом, которому предоставляется земельный участок – гражданин или юридическое лицо.

Следующим элементом данного института является объект.

Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ «О внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений»[15] были внесены существенные изменения в Земельный кодекс РФ, в частности был исключен п. 2 ст. 6 (Объекты земельных отношений) Земельного кодекса РФ, а также Земельный кодекс РФ пополнился Главой I.1. Земельные участки.

Статья 11.1 Земельного кодекса РФ предлагает следующее определение земельного участка - это часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Как было сказано выше, признан утратившим силу п. 2 ст. 6 Земельного кодекса РФ, согласно которому земельным участком как объектом земельных отношений признавалась часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

Таким образом, ранее для признания поверхности земли земельным участком требовалось описание и удостоверение его границ, то теперь есть необходимость определения границ земельного участка в установленном порядке[16].

Однако изменения, внесенные в Земельный кодекс РФ, существенно не затронули саму процедуру предоставления земельных участков.

Следует согласиться с мнением Бандорина Л.Е. и Трутнева Э.К., что процедура предоставления земельного участка не должна включать в себя процедуру по созданию ранее отсутствовавшего объекта - земельного участка.

Так авторы отмечают, что  «мы имеем дело с тремя отдельными и последовательными действиями:

-созданием ранее отсутствовавшего объекта - земельного участка;

-определением уполномоченного органа власти, который осуществит предоставление;

-самим предоставлением.

Соответственно, действия по предоставлению не должны включать в себя действия по созданию предмета предоставления. Однако нормы Земельного кодекса РФ противоречат вышеизложенной логике.

В п. 1 ст. 30 сказано: «предоставление земельных участков... осуществляется с проведением работ по их формированию». Пункты 4 и 5 ст. 30 Земельного кодекса РФ указывают на то, что работы «по формированию земельного участка» входят в состав процедуры предоставления»[17].

Исключение норм о формировании земельных участков из института предоставления прав на земельные участки позволит унифицировать нормы, регулирующие порядок предоставления земельных участков.

Результатом унификации должна стать совокупность материальных и процессуальных норм, регулирующих все возможные случаи предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

74

2. Способы предоставления земельных участков для строительства

В соответствии с п.1 ст.30 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Земли в Российской Федерации по своему целевому назначению подразделяются на семь категорий, однако, по мнению М.В.Попова, наиболее пригодными для их застройки торговыми, офисными, промышленными, складскими и иными коммерческими объектами являются земли населенных пунктом и земли промышленности и иного специального назначения.

«Однако для определения возможности строительства конкретного объекта недостаточно только отнесения данного земельного участка к землям населенных пунктов или промышленности. Для этого необходимо учесть экологические, экономические, социальные и иные факторы, обеспечить сочетание частных и общественных интересов, проверить, соответствует ли возможное размещение объекта градостроительным, экологическим, противопожарным, санитарным и иным обязательным требованиям, выяснить мнение населения на этот счет, осуществить иные мероприятия.

В оптимальном варианте такая работа проводится уполномоченными органами власти в процессе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории. Поскольку органы власти затрачивают при этом свои силы и средства, распоряжение земельными участками в таких случаях должно происходить наиболее эффективным и справедливым образом, т.е., по общему правилу, на торгах»[18].

74

§ 2.1. Предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов

Согласно п.2 ст. 30 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со ст. 38 Земельного кодекса РФ.

Однако из этого правила есть исключение, так как согласно п.2.1. ст. 30 Земельного кодекса РФ земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории. Указанный земельный участок по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду. Размер арендной платы за указанный земельный участок определяется в размере земельного налога, установленного законодательством Российской Федерации за соответствующий земельный участок.

Процедура предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта инициируется уполномоченным органом государственной власти или органом местного самоуправления. Земельный кодекс РФ также предусматривает возможность проявить инициативу не только органу власти, но и гражданину или юридическому лицу, заинтересованному в строительстве какого-либо объекта.

Однако обращение гражданина или юридического лица с предложением сформировать определенный участок и провести торги не является обязательным для органа власти, то есть законодатель не предусмотрел данную обязанность, а предоставил только право.

Следовательно, обратившийся гражданин или юридическое лицо не имеет никаких преимуществ перед иными участниками торгов, в случае если торги всё же будут проведены после обращения.

Так, Попов М.В. отмечает, что «в отличие от предоставления земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта в рассматриваемом случае лица, заинтересованные в предоставлении земельных участков для строительства, играют гораздо менее активную роль. Они лишь соглашаются на участие в торгах и на приобретение земельного участка, подготовленного к предоставлению с формальной точки зрения не по их инициативе»[19].

В рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования места размещения объектов уполномоченный орган осуществляет следующие функции:

1.             обеспечивает проведение работ по формированию земельного участка (пп. 1 п.4 ст. 30 Земельного кодекса РФ);

2.             является организатором торгов или привлекает специализированную организацию для организации торгов (п. 6 ст.38.1 Земельного кодекса РФ)[20];

3.             заключает договор купли-продажи или аренды земельного участка по результатам торгов (п. 2 ст.38 и п.4 ст.38.1 Земельного кодекса РФ). 

Также необходимо отметить таких участников процедуры, как независимого оценщика, на основании отчета которого определяется начальная цена земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения (шаг аукциона), величину задатка, а также организатора торгов, который осуществляет деятельность по подготовке, проведению торгов и оформлению их результатов.

Первым этапом процедуры предоставления земельных участков для строительства без предварительного согласования места размещения объекта является проведение работ по формированию земельного участка.

       выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление государственного кадастрового учета земельного участка;

       определение разрешенного использования земельного участка;

       определение технических условий для подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения;

       принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов);

       публикация решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

Считаю необходимым согласиться с мнением Г.А. Волкова о том, что в ст.30 Земельного кодекса РФ имеется неточность касательно процедуры формирования земельного участка. «В состав работ по формированию земельного участка оказались включенными такие действия, как:

- принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов);

- публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов).

Представляется, что эти действия не имеют отношения к формированию земельного участка»[21].

Второй этап включает в себя проведение торгов. Однако согласно ст. 30 Земельного кодекса РФ, если имеется только одна заявка на участие в торгах при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых участков, то передача земельных участков в аренду осуществляется без проведения торгов.

Проведение торгов регулируется Гражданским кодексом РФ[22] и Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков»[23] (далее - Правила организации и проведения торгов), а в отношении земельных участков для размещения объектов жилищного строительства или их комплексного освоения в целях жилищного строительства - соответственно ст. 38.1 и ст. 38.2 Земельного кодекса РФ.

  В соответствии со ст.38 Земельного кодекса РФ предметом торгов может быть только сформированный земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого участка. Собственник земельного участка должен определить форму проведения торгов (конкурс или аукцион), начальную цену предмета торгов и сумму задатка, продавцом выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

Решение о проведении торгов может быть признано недействительным в судебном порядке в случае, если в нем не соблюдены обязательные требования  п.3 ст. 38 Земельного кодекса РФ.

Так, Общество обратилось в суд с требованием о признании недействительным постановления администрации района о проведении аукциона по продаже права аренды земельных участков для строительства, поскольку в нем содержалось отсылочное положение о том, что начальная цена аукциона определяется постоянно-действующей комиссией под руководством комитета по управлению муниципальной собственностью. Суд заявленные требования удовлетворил, мотивируя это тем, что начальная цена аукциона должна быть утверждена непосредственно продавцом (исполнительным органом местного самоуправления) и отражена в принятом решении о проведении торгов[24].

Заключительным этапом процедуры предоставления является оформление протокола, который подписывается организатором торгов, аукционистом (при проведении, аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы)[25] и победителем торгов в день проведения торгов. Протокол о результатах торгов составляется в двух идентичных экземплярах – один передается победившему участнику, а другой остается у организатора торгов.

В соответствии с пп.2 и пп.3 п.7 ст.30 Земельного кодекса РФ протокол о результатах торгов является основанием для:

       заключения договора купли-продажи и государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок при предоставлении земельного участка в собственность;

       заключения договора аренды земельного участка и государственной регистрации данного договора при передаче земельного участка в аренду.

Также согласно п. 26 Правил организации и проведения торгов протокол о результатах торгов является основанием для заключения с победителем торгов договора купли-продажи или аренды земельного участка в срок не позднее пяти дней со дня его подписания.

В литературе было высказано мнение, что «после подписания протокола нет необходимости дополнительно заключать соответствующий договор, как это предусмотрено пп. 2 п. 7 ст. 30 ЗК РФ, поскольку в соответствии со ст. 448 ГК РФ лицо, выигравшее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения торгов протокол о результатах торгов, который имеет силу договора»[26].

Однако применительно к процедуре предоставления земельных участков без предварительного согласования мест размещения объектов следует руководствоваться именно нормами земельного законодательства, так как для целей строительства заключаются договоры аренды земельного участка на срок более года, которые подлежат государственной регистрации (ст. 26 Земельного кодекса РФ).

Результаты торгов, проведенных с нарушением правил, могут быть признаны недействительными только судом, а не ненормативным правовым актом органа местного самоуправления.

Так, Общество с ограниченной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления органа местного самоуправления, которым отменено постановление об утверждении проекта границ земельного участка, предоставленного обществу как победителю конкурса, проведенного местной администрацией на проектирование и строительство квартала индивидуальной жилой застройки.

Оспариваемое постановление мотивировано нарушением правил проведения конкурса.

Решением суда первой инстанции заявленные требования общества удовлетворены, при этом суд исходил из следующего.

Согласно п.2 ст. 30 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах).

Пунктом 1 ст. 449 Гражданского кодекса РФ установлено, что торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны недействительными судом.

Судом установлено, что судебный акт, которым бы результаты конкурса признавались недействительными, отсутствует. В связи с чем, оспариваемое постановление главы муниципального образования, отменяющее результаты конкурса, признано судом недействительным[27].

§2.1.1. Предоставление земельных участков для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии

Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 08.11.2007 N 257-ФЗ, от 04.12.2007 N 324-ФЗ) в Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 №190 – ФЗ (далее – Градостроительный кодекс РФ или ГрК РФ)[28] включены три статьи, которые регулируют правоотношения по развитию застроенных территорий (ст. 46.1 - 46.3 Градостроительного кодекса РФ). Этим же Федеральным законом ст. 30 Земельного кодекса РФ дополнена п. 2.1., которым регулируются правоотношения по бесплатному представлению без аукциона земельных участков для целей жилищного строительства и комплексного освоения городских территорий в рамках процедуры развития застроенных территорий.

Результатом указанных нововведений является появление нового организационно-правового механизма, который возможно использовать для комплексной застройки территорий населенных пунктов.

В соответствии с п.2.1. Земельного кодекса РФ земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории.

На основании вышеизложенной статьи эта процедура применяется при соблюдении одновременно следующих условий:

1.       Земельный участок находится в муниципальной собственности либо на него государственная собственность не разграничена;

2.       Земельный участок не предоставлен в пользование и (или) владение гражданам и юридическим лицам в установленном законом порядке;

3.       Земельный участок находится в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии.

С заявлением о предоставлении земельного участка обращается лицо, с которым в установленном законом порядке заключен договор о развитии застроенной территории.