Проблемы российского федерализма

ВЫПУСКНАЯ  КВАЛИФИКАЦИОННАЯ   РАБОТА

ТЕМА:   «Проблемы  российского  федерализма».

Выполнила:

Руководитель:

Рецензент:

Решение о допуске к защите: _________________

Начальник кафедры:  ____________

Защищена с оценкой   _______________________

Председатель предметной комиссии:  __________

___________________________________________

«_____»____________2010 г.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение  ……………………………………………………………………….. 3

Глава 1.   Понятие и принципы российского федерализма ……………....8

1. Федерализм как разновидность государственного устройства…….8
2. Основные концепции о моделях федерации ……………………….12
3. Принципы российского федерализма ……………………………...22

            4. Особенности российского федерализма ………………………...37

Глава 2. Проблемы государственного устройства Российской Федерации……………………………………………………………………….53

1. Проблемы суверенитета Российской Федерации ………………… 53
2. Коллизии конституционно-правового регулирования....……….....64
3. Проблемы соответствия законодательства субъектов РФ федеральному законодательству…………………………………….78
4. Разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации ….84
5. Договоры о разграничении предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: забвение или реанимация …………………………………………...95
6. Вопросы регионализма и регионализации ………………………..109 

Глава 3. Основные направления деятельности федерального центра по укреплению российского федерализма …………………………………..  121

1. Укрепление вертикали власти …………………………………..121
2. Возможность федерального вмешательства в деятельность органов власти на местах ………………………………………..125
3. Развитие парламентской демократии ………………………….
4. Организация диалога руководителей субъектов РФ и главы государства………………………………………………………..137

             5.    Новые тенденции в развитии российской государственности ...140

Заключение……………………………………………………………………...143

Литература…………………………………………………………………….. 146

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Исследование федерализма, его смысла и ценностей, роли и перспектив развития является сегодня одним из важнейших направлений изучения феномена власти в человеческом обществе. Научный поиск в этом направлении связан с нахождением ответов на глобальные вопросы. Как разделить власть, чтобы она в итоге позволяла государству и народам эффективно осуществлять управление в интересах конкретного человека и общества в целом? Какими должны быть основополагающие идеи и принципы государственного и межгосударственного устройства, обеспечивающие создание и функционирование гармоничного общества, его мирное существование в рамках конкретного государства, межгосударственных объединений и мирового сообщества в целом? Каковы пределы децентрализации государственной власти, не разрушающие само государство, и каковы границы ее централизации, сохраняющие эффективность власти и близость ее к народу?

Ведущим научным аспектом изучения федерализма является анализ его  роли в качестве принципа и режима формирования государства-федерации. Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что хотя и нет в мире абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративной формы устройства обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внутри них. Федерализм содержит в себе принципы позитивной, т.е. компромиссной и демократичной системы организации публичной власти и оказывается наиболее гибким способом гармонизации отношений в странах с полиэтничной культурой и стабильными характеристиками территориальной фрагментарности¹; в рамках государств, для которых присущи стагнационные внутритерриториальные конфликты, создающие угрозу территориальной обособленности и сепаратизма отдельных регионов; а также служит средством объединения государств и государственных образований, тяготеющих к единому союзному образованию.

Другим важнейшим аспектом федералистских исследований является изучение потенциала федерализма как средства межгосударственной интеграции, объединения стран в конфедеративные и иные надгосударственные образования, содержащие ярко выраженные элементы федерализма. В данном случае речь идет о феномене надгосударственной федерализации, все более очевидно проявляющем себя в международных и межгосударственных отношениях².

Наконец, федеративный подход интенсивно используется при решении задач расширения местного самоуправления, децентрализации унитарных государств.

Отношение России к федерализму  как средству внутригосударственного устройства формировалось в условиях многовекового доминирования унитаристского подхода к решению сложнейших проблем отечественной государственности. Первая модель российского федерализма, сформировавшаяся и развивающаяся в годы советской власти, оказалась недолговечной и в определенной мере причастной к разрушению СССР и дезинтеграции России.³

Судьба государственности России в XX столетии была достаточно драматичной. Россия пережила две эпохи территориального раздела. В 1917 г. разрушилась Российская империя, из состава которой вышли Польша и Финляндия, заявили о государственной самостоятельности Литва, Латвия, Эстония Украина, Белоруссия, Грузия и Азербайджан и другие территории, часть из которых затем объединилась лишь на определенный период в Союз ССР. Распад Союза ССР в 1990-х годах заставил Россию и ее народ второй раз испытать территориальный раздел, следствием которого явились серьезные процессы дезинтеграции экономических, политических, социальных, гуманитарных и иных связей на постсоветском и внутрироссийском пространствах.

Два развода на территории евразийского государства свидетельствовали о необходимости выбора модели федеративного устройства, которая, образно говоря, стала бы "aurea mediocritas" (золотой серединой) между двумя крайними и несостоявшимися формами российской государственности: между унитарной российской империей и договорным союзным государством, конфедеративным по форме и унитарным по-существу.

Насколько же удачной оказалась  в этом отношении новая модель государственного устройства России? Воплотила ли она в себе тот вариант федерализма, который позволил бы наконец обеспечить целостность и стабильность российского государства, его мирное и гармоничное развитие?

Д. ю. н. Конюхова И.А. считает, что Россия сегодня находится лишь на пути к такому уровню федерализации⁴. С принятием новой российской Конституции 1993 г. и последующим развитием законодательства удалось лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации формально-юридической модели федерализма и фактически действующих отношений, составляющих правовые основы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами, снять существенные противоречия в теоретических и политических взглядах на проблемы стабильной, эффективной и демократичной государственности.

   Объект исследования представленной работы - федерализм как система государственного устройства, философия и право, идея сочетания единства и многообразия в государственном устройстве, система, обеспечивающая  разрешение противоречий между самобытностью и интегративными тенденциями внутри государства.

Роль федерализма в жизни  Российского государства просматривается сегодня практически на всех уровнях функционирования публичной власти. Россия является федеративным суверенным государством, составной частью Союзного государства Беларуси и России, входит в Содружество Независимых Государств, другие межгосударственные объединения и международные организации. Элементы федерализма все активнее проникают и в российскую систему местного самоуправления.

Именно этому уровню федерализма, его роли в гармонизации внутригосударственных отношений уделяется наибольшее внимание в настоящей работе.

Цель работы - анализ сущности, содержания и назначения федерализма, его функции места и роли в жизни общества и государства, характера взаимоотношений центра и субъектов федерации.

 По теории  Т.Гоббса, разграничение полномочий по горизонтали и вертикали позволяет победить «беспрестанное желание иметь больше власти»⁵. Федерализм помогает победить желание сконцентрировать власть в одних руках (по вертикали) и, таки образом, сохраняет самобытность многообразия и обустройство крупных территориально сложных и многонациональных стран. Федеративная система к современному этапу накопила богатый потенциал теории и практики демократического обустройства государств. Назрела необходимость обобщения и осмысления этого потенциала.⁶

Предмет настоящего исследования составляют вопросы состояния и тенденций развития современного российского федерализма, проблемы становления и совершенствования их конституционно-правовых основ сквозь призму отечественного и мирового опыта.

В работе комплексно освещены следующие аспекты:

          - проблемы российского федерализма связанные с его особенностями возникновения, развития и настоящего состояния по сравнению с федерациями зарубежных стран;

          - деятельность федерального центра, направленную на укрепление государственного суверенитета и обеспечение единого правового поля для федерального центра и субъектов федерации;

          - усилия федеральных органов, направленные на укрепление  вертикали власти, в том числе и с использованием федерального принуждения, для обеспечения жизнедеятельности и единства Федерации,  прав и свобод человека и гражданина;

          - дальнейшее развитие демократии в стране, профессиональных начал парламентской деятельности, направленной на совершенствование федеративных отношений;

- новые тенденции в развитии российской государственности, связанные с  формированием надгосударственных органов в связи с образованием Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь.

      Глава 1.  ПРИНЦИПЫ  РОССИЙСКОГО  ФЕДЕРАЛИЗМА

1.1.  Федерация как разновидность государственного устройства.

Федеративное  устройство – разновидность государственного устройства, являющегося необходимым  институтом конституционного права  страны.

Под государственным устройством  понимается политико-территориальная организация власти, определяющая правовое положение региональных частей государства и их взаимоотношение с центральной властью. Различаются две основные формы государственного устройства: унитарная и федеративная.

Унитарное государство – это единое государство, внутри которого нет государственных образований, а административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью

Унитарное государство – централизованное государство, в котором законодательная, исполнительная и судебная власть имеют единые высшие органы, функции которых без всякого дробления распространяются на все части территории. Унитарное государство имеет одну конституцию и законодательство, в таком государстве не возникает вопрос о территориальной целостности, гражданство является единственным.

Существуют унитарные государства,  имеющие территориальные образования с признаками федерализма. Например, в соответствии со статьей 133 Конституции Украины систему административно-территориального устройства Украины составляют Автономная Республика Крым, области, районы, города, районы в городах, поселки. Далее Конституция Украины указывает, что Автономная Республика Крым имеет свою Конституцию, Верховную Раду, являющуюся представительным органом Автономной Республики Крым, Правительство в виде Совета министров (ст.ст. 135, 136 Конституции). Однако Автономная Республика Крым не является государственным образованием, т.к. ст. 2 Конституции Украины определяет, что Украина является унитарным государством. В данном случае мы имеем дело с политической автономией.

Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса  территории, закрепленного в специальном  законодательном акте (Конституции  Автономной Республики Крым), а также  право издания законов по вопросам местного значения.

В унитарных государствах могут  быть образованы и административные автономии. Наибольшее число административных автономных образований имеется в Китае. Административная автономия не обладает правом принятия собственных законов, не имеет собственного парламента, хотя ее жители избирают местный представительный орган, обладающий правом принятия нормативных актов по несколько более широкому кругу вопросов, чем обычные административные единицы.

Федерация (от латинского- foederatio») означает «союз», «объединение» отдельных частей. В научной и учебной литературе  можно встретить большое количество определений федеративного государства. Рассмотрим некоторые из них.

Под федерацией понимается единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся или созданных для решения общих для всех членов федерации задач (Д. Ковачев).

Не менее распространено определение, в соответствии с которым федерация  рассматривается как союз государственных  образований, каждое их которых обладает определенной самостоятельностью. Субъекты такого союзного государства имеют одинаковый статус и равные права (М. Баглай)⁷.

Как отмечает Н. Михалева, федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности.

Таким образом, федерация - это соединение нескольких государств, государственно-территориальных  или территориальных  образований  в интересах достижения общих  целей  с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом - государством, государственным или территориальным образованием - определенной самостоятельности в рамках единого целого.

Еще одно определение федерации. Федерация – это такая форма устройства государства, в котором территориальная организация власти осуществляется на нескольких уровнях, при этом составные части государства (субъекты федерации) обладают самостоятельностью и полномочиями в рамках разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами.

Основополагающими принципами образования и функционирования федеративной системы, на взгляд некоторых ученых-правоведов (М. Марченко), являются следующие:⁸

• добровольность объединения государств или государственных образований в федерацию;
• равноправие субъектов федерации независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала;
• плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами;
• широкая возможность последних активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;
• принцип законности и конституционности, означающий строгое и неуклонное соблюдение федерацией и ее субъектами конституции и федеральных законов.

В современном мире более 20 федеративных государств: в Европе (Австрия, Бельгия, Германия и др.), в Америке (США, Мексика, Бразилия и др.), в Азии (Индия, Малайзия и др.), в Африке (Нигерия, Эфиопия и др.), в Океании (Австралия, Соединенные штаты Микронезии и др.).

 Многие западные юристы относят к федерациям своеобразную переходную форму, имеющуюся в Италии и Испании и сочетающую черты унитарного государства и федерации.

Любая федеративная система независимо от ее специфических черт и особенностей выступает как единое государство, состоящее из относительно самостоятельных государственных образований. Каждое из них, являясь субъектом федерации, имеет собственное административно-территориальное деление, высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные и иные органы, располагает своей конституцией (уставом) и текущим законодательством.⁹

Таким образом, к элементам государственности субъектов федерации можно отнести:

• наличие конституций (уставов) субъектов;
• наличие гражданства (в России у республик);
• наличие своего государственного языка (в России у республик);
• наличие своих законодательных (представительных) органов государственной власти;
• наличие своего правительства и иной администрации субъектов;
• наличие своих судов (в России конституционные (уставные суды), мировые судьи).

От федерации как формы территориально-политического  устройства государства следует  отличать конфедерацию как международно-правовое объединение суверенных государств. Такое объединение может преследовать различные цели: военные, политические, экономические. Государства – члены конфедерации сохраняют свой суверенитет и продолжают выступать как самостоятельные субъекты во внутренних и внешних делах. Конфедеративные надгосударственные органы обладают властью в отношении государств-членов лишь в пределах, которые определены конфедеративным (конституционным) соглашением. В настоящее время конфедеративные элементы имеются у ряда союзов, например Европейского Союза, Британского Содружества, СНГ.  Наибольшее количество элементов конфедерации наблюдается у Союзного государства Российской Федерации и Республики Беларусь, Договор, о создании которого был подписан  8 декабря 1999 г.  Договор предусматривает формирование общих органов, решения которых будут иметь обязательную силу для обоих государств.

Со временем конфедерация может перерасти в федерацию, как это имело место в США, в Швейцарии, в Объединенных Арабских Эмиратах, или преобразоваться в унитарное государство.

Но вернемся к федерации и рассмотрим основные концепции о природе федерации.

          1. 2. Основные концепции о моделях федерации.

  Сторонники разных моделей федерализма выделяют следующую классификацию федеративных государств: симметричные и асимметричные, централизованные и децентрализованные, договорные и конституционные, территориальные и национально-этнические, гибкие и жесткие. При этом оговаривается, что в классификации наблюдаются переходные состояния, соединяющие черты той и другой классификационной единицы.¹⁰

В науке доминирует мнение, что федерация как демократическая форма государственного устройства создается на основе договора (соглашения) между заинтересованными государственными и подобными государственными образованиями.

В работах Д.Елазара и В.Острома природа федеративного государства - договор - рассматривается не как форма, а как содержание федеративных отношений, основа возникновения и функционирования которых - согласие сторон, а характер взаимодействия во властеотношениях основывается на самоуправлении.

Федерация, как правило, создается  «снизу», т. е. на основе договора (соглашения) объединяющихся в единое государство субъектов. Но она может создаваться также «сверху, путем преобразования унитарного государства, конфедерации или содружества государств.¹¹

Независимо от образования федерации "снизу" или "сверху", доминирующим принципом является добровольное согласие входящих в единое государство субъектов.

В связи с тем, что элементы федерализма закрепляются в учредительных актах государства - договорах (соглашениях) и конституции, принципиальным является вопрос о том, что следует считать основным правовым документом, учреждающим федеративное государство. Иначе говоря, требуется определить соотношение двух документов - договора и конституции - как актов, закрепляющих образование либо преобразование федерации.

Договор (соглашение) между учредителями федерации или субъектами, ее преобразующими, предшествует принятию конституции. Он заключается именно для того, чтобы  его положения органично вошли затем в основной закон государства. После его подписания следует принятие конституции. В нее инкорпорируются частично или полностью нормы договора (соглашения), которые в дальнейшем могут подлежать изменению в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию. Договор (соглашение) лежит в основе создания федерации, а конституция – в основе организации и функционирования уже созданного федеративного государства¹². Допустимо также создание и изменение федерации сразу и толь на основе конституции (как было в Бельгии).

Таким образом, в зависимости  от видов правовых актов, учреждающих федерацию, выделяют два типа федераций: конституционные и конституционно-договорные. Если конституционные федерации создаются и преобразуются на основе принятия конституции, то конституционно-договорные федерации основываются как на конституции, так и на предшествующем ее принятию договоре между субъектами федеративных отношений.¹³

Федеративное государство базируется на его конституционной целостности и суверенитете, четкой регламентации политических порядков снизу вверх и обратно, гарантии суверенности субъектов федерации для самостоятельного решения своих компетенций, функционирует на основе совместно принятой федеральной конституции, в которой четко разграничены предметы ведения и полномочий органов государственной власти федерации и ее субъектов, механизм взаимного баланса, контроля и ответственности. Устройство и управление федеративного государства строятся на основе принципов интеграции и субсидиарности. Оно предполагает делегирование субъектами федерации федеральной власти тех политических, экономических функции, которые они не могут эффективно выполнять сами. Тем самым создаются «противовесы», которые контролируют опасность чрезмерной централизации или всеобщего безвластия.¹⁴

Следовательно, федеративное государство предполагает равенство и независимость между федерацией и ее субъектами в осуществлении своих конституционно очерченных предметов ведения и компетенций. В тоже время, она строится на определенной подчиненности субъектов федерации, федеральной конституции и иерархии государственной власти.

В юридической литературе имеются разные мнения также по вопросу о симметричной и асимметричной моделях федерализма. Одни считают, что основным принципам федерализма соответствует симметричная федерация, предполагающая равный конституционный статус субъектов федерации. По мнению же других, их статус может быть асимметричным.

 Существуют два похода к проблеме асимметричной федерации: одни считают, что в федеративном государстве асимметрия возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а другие рассматривают асимметрию как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т. п. Более того, допускается предоставление отдельным, субъектам отличного от других конституционного статуса, вплоть до признания за ними статуса самостоятельного субъекта международного права.

«Симметричная федерация, - по мнению В.Е. Чиркина, - в известной мере идеал. Однако жесткое проведение этой идеи в жизнь может привести к игнорированию интересов этнических общностей, которые сильно разнятся по своей численности и уровню развития. Симметрия не может учесть экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов».¹⁵ Такое утверждение не согласуется с международным опытом федерализма, который свидетельствует, что гармоничное сочетание интересов этнических общностей и регионов обеспечивается при симметричном конституционном статусе субъектов федерации.¹⁶

  Таким образом, «симметрия» федерации выражает суть такой формы государственного устройства, при которой входящие в его состав субъекты имеют равноправный конституционный статус. А «асимметрия» - возможность разных полномочий этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий. То есть, федерация предполагает  наличие конституционно равностатусных составных частей при возможном предоставлении каждой из них дополнительного объема и характера полномочий для практической реализации своих функций. Необходимо видеть различие между "статусом" и "объемом и характером" полномочий субъектов федерации. Статус субъекта федерации состоит в его равноправном политико-правовом положении в федеративном государстве, а объем полномочий - в правовом механизме их деятельности по реализации своих функций, обусловленных их специфическими условиями.

По мнению Л.М. Карапетяна, в федеративном государстве "асимметрия" возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий, которые определены федеральной конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами. Соответственно этому речь должна идти не о безусловном "асимметричном" федерализме, а об асимметрии управления в федеративном государстве.¹⁷

Асимметричность государства может  быть объективной и оправданной  на конкретном историческом этапе, а  может быть искусственной, создающей  почву для конфликтности и  борьбы субъектов федерации за уравнивание в их правах.¹⁸

Одной из причин асимметрии может стать различие в статусе в зависимости от того, какой критерий положен в основу образования субъекта федерации – территориальный и национально-этнический (лингвистический, религиозный, культурно-этнический).

Несмотря на то, что большинство  федеративных государств построено на территориальной основе, в мировой практике имеет место сочетание территориального и национально-этнического факторов при построении федерации.¹⁹

Мировой опыт считает территориальный  принцип более предпочтительным для образования либо реструктурирования федерации, ибо при таком варианте федеративного устройства  отсутствует национально-этнический фактор как источник дезинтеграции и возможных конфликтов между территориями.

Специфика российского федерализма  допускает наличие субъектов, построенных как по территориальному, так и по национальному признаку, разумеется, при условии их равного конституционного статуса и равноправия. Российское государство многонационально, поэтому  учет национального фактора - необходимое условие его демократического устройства.²⁰