Региональная политика и региональнве программы социально-экономического развития

Российская академия государственной службы

при Президенте Российской Федерации 

  

 

ВОЛГО-ВЯТСКАЯ  АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

  

 

ФАКУЛЬТЕТ       ПЕРЕПОДГОТОВКИ 

 

Кафедра    УПРАВЛЕНИЯ И МАРКЕТИНГА 

  

  

  

  

 ДИПЛОМНАЯ  РАБОТА 

  

РЕГИОНАЛЬНАЯ  ПОЛИТИКА И РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОГРАММЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ 

  

  

  

Специальность    : 061000 

«Государственное  и муниципальное управление» 

  

  

  

  

           Выполнил: студент  

группы  912 

Парамонова  Т.А. 

  

Научный руководитель: 

Старший преподаватель 

Васильев А.А. 

 

Нижний Новгород 

2002 г 

Аннотация 

  

Дипломная работа состоит из введения, четырех глав, заключения, списка литературы и приложений. 

Во введении обосновывается актуальность выбранной  темы, определяется цель и ставятся задачи данной работы. 

В первой главе  рассматривается правовая база региональной политики, разработки и реализации целевых программ. Здесь подробно освещается правовая основа, проводится анализ правовых документов, принятых федеральными органами государственного управления, органами управления субъектов Российской Федерации и муниципальных образований регламентирующих разработку и реализацию целевых программ. 

Во второй главе  исследуются основные направления  региональной политики и методы ее проведения в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования; определяются основные задачи региональной политики на современном этапе, обосновывается необходимость применения программно-целевого метода в решении задач региональной политики. 

В третьей главе  показывается использование программно-целевого метода на современном этапе социально-экономического развития страны, преимущества и современные проблемы использования данного метода; освещаются особенности и условия применения программно-целевого метода; анализируется объективная основа программного управления в регионе. 

В четвертой  главе рассматривается практика разработки, финансирования и реализации целевых программ Нижегородской  области. 

В заключении на основе выводов даются конкретные предложения  по совершенствованию разработки, финансирования и реализации целевых программ. 

Приводится список  рассмотренной литературы и нормативных  актов. 

В приложении приведены  некоторые программы и нормативные  акты федеральных органов власти и органов власти Нижегородской  области. 

Оглавление 

  

Стр. 

  

Введение                                                                                           4 

Глава 1. Правовая база региональной политики, разработки и реализации целевых программ 

              1.1. Федеральное законодательство                                       7 

          1.2.Региональное и муниципальное  законодательство                    10 

Глава 2.Реализация региональной политики  

          2.1.Основные направления региональной  политики             13 

2.2 .Основные задачи региональной политики                     14 

2.3. Методы проведения  региональной политики                 17 

Глава 3. Федеральные  программы поддержки 

 регионов 

3.1. Использование  программно-целевого метода                19                                                                                                             3.2. Особенности и условия применения 

 программно-целевого  метода                                                         20 

3.3.Объективная  основа программного управления  

в регионах                                                                               22 

3.4.Преимущества  и современные проблемы 

 использования  программно-целевого подхода  

в региональной политике                                                       25 

Глава 4. Целевые  программы в Нижегородской  

области 

              4.1.Практика разработки, финансирования  и 

              реализации целевых программ                                               29 

              4.2.Программа развития свободных  

экономических зон в Нижегородской области                     34 

              4.3. Программа поддержки малого  предпринимательства 

              в Нижегородской области                                                     43 

Заключение                                                                                           52 

Список литературы                                                                               59 

Приложения                                                                                          62 

  

  

  

  

  

  

  

  

  

Введение 

  

Кризисные явления  в экономике переходного периода  вызывают, как известно, необходимость  коренного изменения устаревшей структуры хозяйства, резкой активизации  инновационной и инвестиционной деятельности и т.д. Все это, согласно теории экономики переходного периода, должно обеспечить принципиально более высокий уровень эффективности. Фактически же развивается процесс структурной перестройки “наоборот”, который осуществляется за счет “утяжеления” отраслевой структуры производства, “вымывания” наукоемких производств (особенно на предприятиях ВПК). Перед страной стоит задача преодоления негативных последствий, вызванных резким обострением депрессивных явлений в регионах с высокой концентрацией производств с устаревшим технологическим укладом и не способных обеспечить необходимый уровень конкурентоспособности отечественной продукции, особенно в случаях зачастую недобросовестной конкуренции со стороны иностранных производителей и отсутствия последовательной государственной политики поддержки отечественного предпринимателя. Одновременно происходит рост безработицы, ухудшение социально-экономического положения населения, возрастает число населенных пунктов и регионов, находящихся в кризисном состоянии. 

Работа , по анализу  социально-экономического положения  и проблем занятости в монопрофильных городах и иных аналогичных поселениях России, проведенная Лабораторией регулирования  социально- экономического развития городов  Института макроэкономических исследований при Минэкономики России (по заказу Министерства труда и социального развития Российской Федерации), показала, что не менее чем в 330 поселениях с обшей численностью населения более 5 млн. человек сложилась острая социальная и экономическая ситуация. В этих условиях особо важное значение приобретают инструменты экономической политики, предназначенные для осуществления принципиальных структурных сдвигов в экономике страны в целом, отдельных регионов или населенных пунктов.  

Одним из таких ключевых экономических инструментов является программно-целевой метод, условия применения которого (необходимость кардинального изменения неблагоприятных пропорций, структуры, тенденций развития экономики и социальной сферы, комплексность возникших проблемы и т.д.) полностью соответствуют специфики переходного периода и позволяют рассматривать его в качестве одного из основных методов осуществления качественных изменений социально-экономической ситуации как на государственном, так и на региональном и муниципальном уровнях. Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народнохозяйственных проблем, естественным образом «ложится» на программы. 

Цель моей дипломной  работы исследовать программно-целевой  метод как один из инструментов государственного и муниципального регулирования  развития экономики и социальной сферы, определить состав тех целей и задач развития региональной экономики, которые могут быть решены на каждом уровне управления программно-целевым. Исследовать правовую базу данного метода, а так же на основе анализа практики разработки, финансирования и реализации целевых программ определить преимущества программно-целевого метода и выявить основные проблемы, которые мешают его успешному проведению. Для этого в своей дипломной работе, считаю необходимым, решить следующие задачи: 

1.Ознакомиться  с правовой основой программно-целевого метода на различных территориальных уровнях управления.  

2.Изучить основные  направления и методы региональной  политики переходного периода. 

3.Исследовать  практику разработки, финансирования  и реализации целевых программ. 

4.Изучить опыт  разработки, финансирования и реализации программ Нижегородской области. 

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

  

Глава 1. Правовая база региональной политики разработки и реализации целевых программ 

  

1.1.Федеральное  законодательство 

Нормативными  документами при разработке программ выступают: «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (утверждена Указом Президента Российской Федерации №1300 от 17 декабря 1997 года); «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации» (утверждена Указом Президента Российской Федерации №909 от 15июня 1996 года); «Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения)» (утверждена Указом Президента Российской Федерации №608 от 29 апреля 1996 года), «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (утверждена Указом Президента Российской Федерации №440 от 1 апреля 1996 года). Так, в Стратегии экономической безопасности в число угроз экономической безопасности включены: рост существенных различий в социально-экономическом развитии регионов, нарушение производственно-технологических связей между предприятиями отдельных регионов, увеличение разрыва в уровне производства национального дохода на душу населения по субъектам Российской Федерации. Преодоление этих угроз- актуальная цель разработки и реализации как федеральных, так и региональных программ. В Концепции национальной безопасности обращено внимание на задачи достижения общественного согласия относительно путей укрепления федерализма и упрочения межнациональных отношений. Решение этих задач требует, в частности, расширения практики разработки и осуществление целевых программ развития депрессивных регионов. В Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию отмечено, что переход России в целом к этому положению возможен только при условии аналогичного развития её регионов, соблюдение баланса интересов всех субъектов Российской Федерации. При этом помимо решения задач общефедерального значения (например, на основе разработки и реализации комплексных межрегиональных схем и программ), решение проблем регионов должно учитывать местные особенности социально-экономического развития, специфику природопользования и антропогенного воздействия на окружающую среду. Тем самым актуализировать значение разработки и реализации программ на муниципальном уровне. 

К нормативной  базе использования программно-целевого метода в обеспечении социально-экономического развития страны и ее регионов следует  отнести также следующие документы: 

1.Федеральный  закон №115– ФЗ от 20 июля 1995 года «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Законом определены задачи разработки среднесрочной программы социально-экономического развития страны, а также федеральных целевых программ. К сожалению, данный закон не предусматривает процедуры согласования национальных интересов страны и интересов отдельных субъектов Федерации в процессе государственного прогнозирования и программирования, хотя данная процедура в определенной степени присутствует в процессе текущей разработки прогноза социально-экономического развития России на 2000 год и на период до 2002 года. 

2.Постановление  Правительства Российской Федерации  №638 от 27 августа 1992 года “Об организации  работы по реализации Закона Российской Федерации “О поставках продукции и товаров для государственных нужд”. В период до июня 1995 года данное постановление регламентировало работу по целевым программам. В приложении к нему были даны два важнейших документа Приложение 1. “Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ развития Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация”. Приложение 2. “Порядок подготовки и заключения государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку товаров для федеральных государственных нужд”. На их базе были выработаны научно-методические основы разработки, рассмотрения, утверждения и реализация федеральных целевых программ. Следует отметить, что данный документ в целом был разработан под приоритетное решение задачи удовлетворения федеральных государственных нужд и в недостаточной степени отражал необходимость более полного учета региональных проблем развития. В Приложении 1 (пункт II.3) было указано, что отбор проблем для программной разработки и реализации “осуществляется при совокупности следующих основных условий: существенной их значимости для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности развития отраслей экономики, отдельных регионов, образования и социальной сферы, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования…”. Однако в последующем изложении Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ рекомендации по разработке и реализации региональных программ практически отсутствуют. При изложении вопроса об инициаторах постановки проблем и обоснования их решения программными методами предусмотрено, что в их числе могут быть органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Отмеченные выше недостатками данного постановления были полностью повторены в Постановлении Правительства Российской Федерации №594 от 26 июня 1995 года “О реализации Федерального закона” “О поставках продукции для федеральных государственных нужд”. Данное Постановление отменило действие аналогичного Постановления Правительства от 27 августа 1992 года. В п.12 нового Постановления указано: « органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять закупки продукции для региональных нужд за счет собственных ресурсов (бюджета субъекта Федерации, внебюджетных источников), руководствуясь настоящим Постановлением». Тем самым предлагается: распространить действие данного документа на работу по региональным программам. Однако каких-либо конкретных указаний и рекомендаций по работе с данными программами в новом Постановлении нет. 

3.Основополагающее  значение приобретает Федеральный  закон №119- Ф3 от 24 июня 1999 года  “О принципах и порядке разграничения  предметов ведения и полномочий  между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. Этот закон регламентирует процесс разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерации, и ее субъектами, обеспечивает конкретизацию предметов совместного ведения “с учетом политических, экономических, социальных, географических, этнических и иных особенностей субъектов Российской Федерации” (п. 14.2), что позволяет более правильно определить статус программы, ее соответствие тому или иному уровню государственного управления. 

В состав  законодательно-правовой базы разработки и реализации региональных программ следует отнести также- федеральные законы об особых экономических  зонах в  Калининградской и  Мурманской областях, основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера, охране озера Байкал, о гарантиях прав коренных малочисленных народов и др. 

  

  

1.2. Региональное  и муниципальное законодательство 

Легитимность  использования программного метода органами управления регионов – субъектов Федерации и муниципальных образований определена на общегосударственном уровне положениями- Закона Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (от 5 марта 1992 года №2452, ст.45), а также Федерального закона « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28 августа 1995 года №154 – ФЗ, статьи 5 и 15). Первый , из указанных выше законов, утратил силу с 19 октября 1999 года, в связи с вводом в действие нового Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года № 184– ФЗ, где предусмотрена разработка и утверждение программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (статья 5г). На уровне регионов и муниципальных образований правовые основы использования данного метода, как правило, закрепляются в разделах законодательных актов, посвященных полномочиям органов законодательной и исполнительной власти соответствующего уровня. Так в Нижегородской области закон «О местном самоуправлении» закрепляет в числе полномочий представительных органов местного самоуправления принятие программ развития муниципального образования и учреждения отчетов об их исполнении (ст.25). На уровне регионов-субъектов Федерации правовой основой для реализации программ являются, как правило, соответствующие решения законодательных органов, принимаемые по представлению губернатора области (главы Правительства, Президента республики). Ряд регионов успешно используют программной подход для решения сложных социально-экономических проблем территории. Муниципальные программы приобретают официальный статус после утверждения городским (районным) представительным органом. 

Новым перспективным  направлением применения программно- целевого метода в региональном развитии в условиях перехода экономики страны на рыночные принципы хозяйствования является формирование локальных экономических зон (или особых экономических зон, территориально-производственных зон), являющихся эффективным средством стимулирования развития проблемных территорий, развития внутри регионального производства, укрепления позиций территории в рыночной среде. Формирование данных зон предполагает создание для хозяйствующих субъектов зоны особого преференциального режима хозяйственной деятельности, благоприятного инвестиционного климата (кроме таможенных льгот) Инициаторами создания зон являются органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, принимавшие активное участие в разработке правовых основ  формирования данных зон в регионе. Разработанный законопроект определяет цели и задачи создания данных образований, особенности системы управления зоной, содержит перечень перспективных направлений специализации территории, программных мероприятий и инвестиционных проектов, участие в которых дает право на получение статуса резидента зоны и соответствующих льгот и гарантий. В Нижегородской области в настоящее время действуют семь территориально-производственных зон на базе существующих предприятий оборонной отрасли. Резиденты трех из них полностью  освобождены от налогов в части, поступающей в областной бюджет, остальные– на 75%.Правовая регламентация деятельности территориально-производственных зон осуществляется Постановлениями Законодательного собрания Нижегородской области о предоставлении соответствующих налоговых льгот. В развитии данного направления региональной экономической политики в Нижегородской области подготовлен законопроект «О локальных свободных экономических зонах», предусматривающих создание локальных зон, которые в отличии нынешних территориально-производственных должны формироваться не по производственному (на отдельных крупных предприятиях), а по территориальному признаку. 

  

  
 

Глава 2. Реализация региональной политики 

  

2.1. Основные  направления региональной политики 

Региональная  политика государства– это сфера  деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны  в пространственном, региональном аспекте, т.е. связанная с взаимоотношениями между государством и регионами, а также регионов между собой. Региональная политика представляет собой составную часть национальной стратегии социально– экономического развития страны. Для России, региональная политика, имеет исключительно важное значение : вследствие огромных различий природно– географических, социально– демографических, экономических и других условий на территории России унифицированный подход к регионам невозможен. Характеризуя ситуацию в различных регионах России, можно выделить несколько региональных групп, имеющих специфические черты: 

Первую группу составляют наименее стабильные регионы, где необходимы серьёзные государственные  меры регулирования. Это регионы Северного Кавказа для которых характерно: весьма слабая финансовая база – по размеру подушных налогов занимает последнее место в РФ (менее 50%  среднероссийского уровня), наиболее низкий уровень жизни, самая высокая концентрация беженцев, напряженная социально – психологическая обстановка, вызванная межнациональными конфликтами. 

Во вторую группу входят регионы повышенного риска  в социальной сфере :– центр европейской  части России (Севера – Западный, Центральный, Волго – Вятский, Центрально – Черноземный, Уральский районы). Для этих регионов общим является:  недостаточно приспособленная к требованиям рынка структура экономики;  глубокий спад промышленности; быстрое увеличение безработицы; высокие темпы депопуляция населения, чрезмерные техногенные нагрузки на окружающую среду. Несмотря на то, что здесь наблюдается меньшая, чем в первой группе регионов, напряженность, при резком всплеске безработицы она может быть усилена, и привести к негативным последствиям  для всей страны. 

Третью группу представляют  регионы: Крайнего Севера и Дальнего  Востока, имеющие чрезвычайно острые специфические проблемы : остановка предприятий, вызванная ликвидаций или резким сокращением государственных дотаций, нарушение поставок сырья и оборудования; хронические неплатежи потребителей топлива, обострение проблем с завозом грузов, сверхвысокие цены на продукты питания и товары; резкое возрастание миграции, вызванное выше указанными обстоятельствами, а отсюда  «вымывание» наиболее квалифицированных и мобильных кадров. 

Напряженная социально-экономическая  ситуация в регионах, чрезмерные региональные контрасты в социальных условиях - угроза самому существованию государства, ведущая к его распаду. Региональная политика, таким образом, призвана ослабить внутренние социальные направления, сохранить целостность и единство страны.  

  

  

2.2.Основные задачи  региональной политики 

Задачи региональной политики, как правило, имеют инерционный, долговременный характер. Многие из них  переходили из прошлого, но трансформируются с учетом новых условий, меняют свои приоритеты, требуют новых подходов к их решению. Качественно новые задачи региональной политики обусловлены следующими обстоятельствами: 

-Россия стала  самостоятельным государством, это  принципиально изменило геополитическое положение многих российских регионов, условия и задачи их экономического и социального развития, связи с другими регионами. 

-изменилось  соотношение центрального и региональных  уровней управления. 

-Федеральный  договор изменил принципы взаимоотношений между Федерацией и её субъектами, расширил хозяйственную компетенцию субъектов Федерации; вместе с тем актуальной задачей стало сохранение целостности России как объекта государственной, в том числе региональной, политики. 

-произошел переход  от административной системы управления к системе преимущественного рыночного регулирования. 

Стратегическими задачами регионального развития в  настоящее время являются: 

-реконструкция  экономики старопромышленных регионов  и крупных городах  агломерации  путем  конверсии оборонных и гражданских отраслей, модернизации инфраструктуры, оздоровления экономической обстановки; 

-преодоление  депрессивного состояния агропромышленных  регионов Нечерноземья, Южного Урала,  Сибири, Дальнего Востока; возрождение  малых городов и российских сёл, ускорение восстановления утраченной жизненной среды в сельской местности, развитие местной производственной и социальной инфраструктуры, освоение заброшенных сельскохозяйственных и иных земельных угодий; 

-стабилизация  социально – экономического положения в регионах с экстремальными природными условиями и преимущественно сырьевой специализацией; создание условий для возрождения малочисленных народов (прежде всего это районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, горные районы ); 

-продолжение формирования территориально – производственных комплексов и промышленных узлов в северных и восточных регионах преимущественно за счет нецентрализованных инвестиций и приоритетного развития производств, с комплексным использованием добываемого сырья, соблюдения строгих экологических стандартов; 

-стимулирования  развития экспортных и импортозамещающих  производств, в районах, имеющих  для этого наиболее благоприятные  условия; формирования свободных  экономических зон, а также   технополисов,  как региональных центров внедрения достижений науки. Ускорения экономического и социального прогресса;