Совершенствование кадрового обеспечения органов местного самоуправления

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность  темы.  В современных условиях эволюции российского общества обеспечение  исполнения функций государственной власти, реализацию исполнения различных социально-экономических реформ, целей и задач в интересах муниципального образования осуществляют работники органов местного самоуправления - муниципальные служащие.

В Послании Президента России Медведева Д.А от 22 декабря 2011г. сказано: «В Государственную Думу будет внесён пакет законопроектов о децентрализации. Его реализация позволит провести серьёзное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов. Я это обещал сделать, я это сделаю. Пора на деле приблизить к людям исполнение важнейших для них функций государства. Мы будем делать это, естественно, поэтапно, в течение нескольких лет в рамках следующего политического цикла.

 Будут значительно расширены источники доходов региональных и местных бюджетов, в том числе собственные. Их объёмы мы, конечно, ещё дополнительно обсудим, но считаю, что они могут составить до 1 триллиона рублей. Это должно создать условия для успешного развития территорий, для более качественного исполнения обязанностей государства перед гражданами. В частности, будут постепенно отменяться федеральные льготы по региональным и местным налогам. Сроки должны быть дополнительно проработаны Правительством. В ряде регионов начнётся взимание налога на недвижимость взамен имущественных налогов. Кроме того, регионам и муниципалитетам должны быть представлены существенно более широкие права по распоряжению бюджетными ресурсами, которые поступают с федерального уровня. Излишнее регламентирование, мешающее самостоятельной работе на местах, будет устранено, а система финансовой поддержки региональных бюджетов будет в полной мере стимулировать расширение собственной доходной базы регионов» / 52/.

Главный акцент делается на удовлетворение запросов потребителей (населения), что в свою очередь требует формирования эффективной системы стимулирования труда персонала городской администрации. Кроме того, Президентом Российской Федерации поставлена задача о повышении социальной активности предприятий, в том числе, административных образований в регионах, а также о создании таких условий труда, которые позволили бы повысить результативность работников на всех уровнях управления  /48/.

Важной проблемой  повышения эффективности механизмов стимулирования труда работников и муниципальной службы является отсутствие четко выраженных показателей результатов их труда, отсутствие дифференциации этих показателей в соответствии с муниципальными должностями и спецификой работы.

Значительной  проблемой, характерной для местных органов власти, является негибкость бюджетного финансирования в вопросах привязки материального вознаграждения работников администраций к результатам их деятельности. Если учесть возрастающую сложность труда муниципальных служащих в процессе реализации ими положений социально-экономических программ развития благосостояния населения муниципального образования, то существующие размеры денежного содержания муниципального служащего требуют значительной корректировки в сторону их увеличения. Это касается не только увеличения размеров денежного содержания, но и выстраивания и совершенствования целостной системы стимулирования.

Таким образом, можно сделать вывод о возможных  несоответствиях на местах систем стимулирования и оплаты труда в органах муниципальной власти реально затраченным трудовым усилиям муниципальных служащих, так как размер надбавок и окладов устанавливается в зависимости от имеющегося местного бюджета и полученных муниципальным образованием дотаций, а не от выявленного результата трудовой деятельности.

 Анализ изученных  источников и литературы. Среди современных отечественных авторов вопросы местного самоуправления разрабатываются в трудах В.В.Авекова /10/, В.И. Васильева /15,16,17/, В.Р.Веснина /18/, и др. В их исследованиях нашли отражение политические, правовые, организационные, экономические, социальные, кадровые и другие проблемы местного самоуправления и муниципальной службы.

В области проблем  управления муниципальными образованиями, проблем организации труда муниципальных  служащих и применения современных механизмов стимулирования в практике муниципального управления работы О.В. Жигарь /28,29/, JI.A. Кузнецовой/36/, Л.Е. Басовского /14/ и др.

В области теоретических  основ управления персоналом и методологии оценки результатов труда - работы А.Я. Кибанов /34/, С.В.Шекшни /59/ и др.

Цель выпускной  квалификационной  работы  -  разработка рекомендаций по повышению эффективности труда муниципальных служащих на основе методологического, аналитического и практического обобщения материала по теме исследования.

Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

1. Изучить теоретические основы повышения эффективности  труда муниципальных служащих.
2. Проанализировать повышение эффективности труда муниципальных служащих Юрюзанского городского поселения;
3. Разработать мероприятия, направленные на повышение эффективности труда муниципальных служащих.

Объект  исследования - Администрация Юрюзанского городского поселения.

Предмет исследования – повышение эффективности труда   муниципального служащего.

          Методы исследования - опрос, анализ, синтез, системный подход, общенаучные методы.

Гипотеза: совершенствование эффективности труда муниципальных служащих Юрюзанского городского поселения  Челябинской области будет успешным, если:

• будут разработаны критерии повышения эффективности и результативности деятельности муниципальных служащих органов местного самоуправления, при повышении эффективности труда муниципальных служащих;
• разработан комплекс мероприятий по совершенствованию организационной культуры Администрации.

Практическая  значимость заключается в теоретических выводах и практических рекомендациях, содержащихся в настоящей работе. Анализ сложившейся практики повышения эффективности труда муниципальных служащих Юрюзанского городского поселения может служить определенным ориентиром в совершенствовании повышения труда муниципальных служащих не только в пределах Челябинской области, но и других регионов России.  

         Информационная база исследования включает директивные и нормативные материалы Правительства РФ, Министерства налогов и сборов РФ, решения представительных и исполнительных органов власти в регионах, статистические материалы Госкомстата РФ, социологические данные исследования по проблемам исследования эффективности повышения труда муниципальных служащих в стране и регионах.

Структурно  работа состоит из введения, трех логически  взаимосвязанных глав, заключения и  приложения.

В первой главе  освещены законодательные и теоретические  вопросы муниципальной политики в отношении повышения эффективности труда муниципальных служащих.

Вторая глава посвящена анализу повышения эффективности труда муниципальных служащих Юрюзанского городского поселения.

В третьей главе направления повышения эффективности труда муниципальных служащих городского поселения.

1.ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ  ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

ТРУДА МУНИЦПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ

1. 1 Особенности  муниципальной службы в Российской  Федерации

Для России муниципальная  служба является новой формой службы. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления понятие «муниципальная служба» в законодательстве не использовалось, потому, что служащие местных органов власти – местных  Советов и исполнительных органов – являлись государственными служащими /19,с.54/. Не было этого понятия и в первых законодательных актах государства о местном самоуправлении. Эта служба трактовалась как часть государственной службы. Государственный и муниципальный служащие рассматривались как одинаковые понятия. Получалось, что муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органах местного самоуправления. Этим нарушался принцип независимости местного самоуправления от государства, его самостоятельности и просматривалось вмешательство государства в дела местного самоуправления /17,с.214/.

Институты местного самоуправления создаются населением для эффективного ведения общественных дел местного значения, и люди занимающие различные муниципальные должности, воспитываются и выдвигаются  из среды населения муниципального образования. Каков человеческий потенциал самого муниципального образования, таков во многом и персонал органов местного самоуправления. Поэтому открытость деятельности органов местного самоуправления обществу и степень вовлечения граждан в управление местными делами муниципального образования характеризуют  уровень развития государства в целом как демократического и правового.

В общественной мысли внимание общества к муниципальному управлению справедливо связывается  с таким социально-правовым институтом как муниципальная служба. При этом всегда, когда говорится о муниципальной службе, имеется в виду не частные, а публично-правовые отношения, состоящие в том, что гражданин не только трудится в каком-либо органе местного самоуправления, а находится на службе у муниципального образования. Человек служит обществу, закону, а не «своим» начальникам, которые решают вопросы о его продвижении по службе. В этом проявляется особенность муниципальной службы, ее предназначение и производный от общества характер. /15,с.187/

Муниципальная служба представляет собой практическое участие гражданина в осуществлении целей и функций местного самоуправления посредством исполнения обязанностей и осуществления полномочий по муниципальной должности /21,с.37/. Именно исполнение, означающее не просто работу в определенный отрезок времени, отведенный на нее, или какое-либо количество подготовленных и подписанных документов, а формирование властно-управленческих взаимоотношений между органом местного самоуправления и населением муниципального образования, гражданином, отношений способствующих достижению общественно значимых интересов каждого члена общества в демократическом правовом государстве. Такой подход к муниципальной службе позволяет осознать особенность правоотношений в сфере местного самоуправления. В таком контексте понимается и развивается муниципальная служба в большинстве развитых демократических государств.

Признаки  муниципальной службы. Федеральное законодательство в соответствии с конституционными положениями провело разграничение между государственной и муниципальной службой. В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления от 12.08.1995 года муниципальная служба – это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий /22,с.116/. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 08.01.1998 года дает возможность выделить следующие признаки муниципальной службы, которые предопределены конституционными положениями о статусе местного самоуправления:

• учреждается и функционирует в сфере публичной власти, поскольку местное самоуправление является одной из форм осуществления публично-властной деятельности, как и государственное управление;
• имеет специфические задачи по обеспечению полномочий местного самоуправления в масштабах муниципального образования и выступает одной из гарантий его самостоятельности;
• система правового регулирования имеет три уровня: федеральный, региональный (субъекта Федерации) и местный (муниципальный), что приводит к различию правового статуса муниципального служащего в различных муниципальных образованиях при наличии общих основ;
• регулирование муниципальной службы (формирование, аттестация и др.) осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно на основе федерального законодательства и своей нормативно-правовой базы;
• финансирование муниципальной службы осуществляется из местного бюджета /25,с.99/.

Принципы муниципальной  службы. Правовую основу муниципальной службы составляет федеральное законодательство, законодательство субъекта Федерации и нормативно-правовые акты муниципальных образований /25,с.27/.

В основе муниципальной  службы лежат положения Европейской  Хартии местного самоуправления, Конституции  РФ о правах человека и гражданина и об организации и осуществления местного самоуправления. К основным принципам муниципальной службы, закрепленных в Законе об основах муниципальной службы относятся:

• верховенство Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными актами (инструкциями, положениями);
• приоритет прав и свобод человека и гражданина и их непосредственное прямое действие;
• самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий;
• профессионализм и компетентность муниципальных служащих; 
• ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 
• равный доступ граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; 
• единство основных требований и положений муниципальной службы, действующих в России, с учетом местных особенностей и традиций; 
• правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
• внепартийность муниципальной службы и недопустимость контроля муниципальной службы партийными и иными организациями /25,с.102/.

 Таким образом, муниципальной службой является профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, осуществляемая на постоянной основе  на муниципальной должности, не являющейся выборной, за замещение которой выплачивается денежное вознаграждение из средств местного бюджета. /30,с.116/

Муниципальная служба как  специфический вид деятельности обладает определенными чертами:

• Она носит прикладной характер. Сама по себе она не имеет ценности, а предназначена для реализации целей и функций местного самоуправления. Поэтому её можно представить как совокупность выработанных людьми навыков, умений, способов, средств и действий человека в сфере управления.
• Отличается интеллектуальным содержанием. Это качество двояко проявляется: с одной стороны – выработка решения и его реализация не возможно без интеллектуальной деятельности должностных лиц органов местного самоуправления, с другой стороны - требует того же от управляемого объекта - людей, осознания ими управленческого воздействия. Помимо этого, главный смысл управленческой деятельности заключается в получении нового качества управляемого процесса, что невозможно без умственных, творческих усилий.
• Информационность.  В своей основе управленческая деятельность во многом связана с поиском и обработкой огромного массива информации, на основе которого принимаются управленческие решения. В современных условиях поток информации возрос во много раз, поэтому приемы работы муниципальных служащих с информацией должны постоянно совершенствоваться, вырабатываться новые приемы и способы, новые технические средства программы и системы обработки информации. От качества информации, ее достоверности зависит эффективность принимаемых решений и в целом решение задач в интересах населения муниципального образования.
• Социально-психологический характер с выраженным проявлением воли. Специфика муниципальной службы связана с постоянным выполнением обязательных определенных действий, подчинения и исполнения, работы в определенном коллективе, требует подчинения собственного «Я» исполнению должности, напряжения личных качеств и согласования своих действий с целями местного самоуправления. Коллективность. Управленческая деятельность всегда осуществляется в коллективе, предполагает взаимодействие одних коллективов с другими, как внутри управляющего субъекта, так и с коллективами объектов управленческого воздействия, социальными группами и т.п. Формальное построение органа местного самоуправления по подразделениям и должностям создает только логическую схему для упорядочивания коллективного труда многих. Чем выше согласованность отдельных звеньев управленческой системы, отдельных должностных лиц между собой, тем эффективность местного самоуправления выше.
• Комплексное явление. Управленческая деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц включает многие компоненты: люди, информация, технические средства и многое другое. Только сбалансированное введение в действие всех элементов управления придает ему рациональность и эффективность.
• Юридическая заданность. Несмотря на влияние субъективного человеческого фактора на характер управленческой деятельности, многие её элементы закрепляются юридически, «привязываются» к компетенции, сфере деятельности, способам выполнения управленческих функций и т.п. /32,с.101/.

 Понятие муниципальной должности. Необходимым элементом любой управленческой структуры, в том числе и структуры местного самоуправления является должность /34,с.87/.

Служебная деятельность в органах государственной власти и местного самоуправления осуществляется на основе замещения должности. Определение муниципальной должности и её признаки даются в Законе об основах муниципальной службы. Муниципальная должность – это должность предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за осуществление этих обязанностей /34,с.89/.

Гражданам Российской Федерации гарантируется равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Муниципальный  служащий и его правовой статус.

Понятие и виды муниципального служащего

В статье 7 Закона об основах муниципальной службы  муниципальный служащий определяется как гражданин России, исполняющий обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое из местного бюджета.

Основным признаком  муниципального служащего является отнесение должности к муниципальной и исполнение обязанностей по этой должности. Данный признак отграничивает муниципальных служащих от других. Главным моментом в этом признаке является исполнение обязанностей на основании трудового договора, заключаемого гражданином с органом местного самоуправления. В связи с этим Закон не относит к муниципальным служащим:

• лиц, замещающих выборные муниципальные должности, правовой статус которых определяется другими законодательными актами;
• руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций, поскольку муниципальная служба осуществляется в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий;
• лиц, исполняющих обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления и не замещающих должности муниципальной службы.

Другим признаком  муниципального служащего исполнение и обеспечение полномочий органов местного самоуправления на профессиональной и постоянной основе.

Следующим определяющим признаком муниципального служащего  является выплата ему денежного вознаграждения из средств местного бюджета за исполнение им обязанностей по муниципальной должности.

Таким образом, организационные, функциональные и финансовые признаки подчеркивают своего рода «привязанность» муниципальной должности и муниципального служащего к муниципальному образованию и органам местного самоуправления.

Правовое положение  муниципального служащего определяется в федеральном законодательстве (Конституция РФ, Законы и др.), в законах и нормативно-правовых актах субъектов Федерации, а также в уставах и иных правовых актах муниципальных образований.  

1.2   Отечественный и зарубежный опыт повышения эффективности труда

служащих муниципалитетов

Во многих странах, особенно в тех, где с 1980-х годов резко критиковали  государственную службу, можно увидеть  попытки пересмотреть работу государственных  служащих в целях улучшения качества и эффективности деятельности государственных служб. В США подобные инициативы периодически всплывают в различных вариантах, объяснениях и доктринах следующих друг за другом администраций. Например, в середине 1970-х основные мероприятия были направлены на сокращение бюрократизма и документации; в течение 1980-х – на снижение доли государства, расширение некоммерческого волонтерского сектора и импорт методов бизнес-школ в «новое государственное управление»; в течение 1990-х основным стало «изобретение правительства», которое «работает лучше и стоит меньше /26,с.117/.

Заботясь о повышении эффективности  работы государственных служащих, некоторые  страны ушли даже дальше США благодаря  процессам приватизации, маркетологизации и импорта методов бизнес-управления. Посткоммунистические и латиноамериканские общества часто испытывали радикальную «шоковую терапию», предназначенную для того, чтобы сократить влияние государства, в то время как административные реформы в намного более бедных африканских государствах придавали большое значение инвестициям в человеческий капитал чиновников, включая обучение, улучшение навыков работы, оплаты труда и условий жизни государственных служащих.

Привлечение к работе «правильных» людей, мотивированных работать эффективно для достижения всех целей организации, и поощрение их за хорошее выполнение работы во многих странах расценивается как жизненная часть любой длительной реформы государственной службы и, возможно, гораздо более эффективная и долгосрочная стратегия, чем структурные изменения.

Поход к мотивации как процессу поднимает вопрос о том, как, каким образом можно повлиять на поведение человека на рабочем месте для приведения его в соответствие с поставленной субъектом управления целью. В литературе выделяют следующие основные средства такого воздействия: мотивирование и стимулирование. По противоречивости суждений, высказываемых учеными по поводу того, что представляют эти феномены и каково их соотношение между собой, они не уступают понятиям «мотив» и «мотивация». В.А. Костин отмечает, что «в отечественной и зарубежной литературе широко представлены редукционистские позиции в отношении отмеченных понятий: либо мотивация растворяется в стимулировании, либо стимулирование в мотивации» /15,с.206/.

В буквальном значении «стимул» –  это специальная палка, которой  подгоняли домашних животных. В современной теории управления персоналом под стимулами понимают предлагаемые руководством организации блага, ради достижения, сохранения которых человек готов затрачивать свой труд. Стимулирование как функция управления – воздействие на мотивацию (процесс формирования мотива) человека с помощью вознаграждения; «обмен благ со стороны руководства на необходимый труд работника» /15,с.208/.

Таким образом, мы рассматриваем стимулирование как воздействие на мотивацию (процесс  формирования мотива) человека с помощью вознаграждения. Предпочтение той или иной модели, объясняющей поведение человека (государственного служащего) на практике ведет к использованию соответствующих форм стимулирования. Эти формы лишь в редких случаях относятся непосредственно и исключительно к государственной службе (например, пенсия за выслугу лет), но в той или иной степени (иногда даже очень незначительной) всегда несут отпечаток особого социально-правового статуса государственного служащего.

«Наиболее острой проблемой государственной службы России является крайне низкий уровень оплаты и система ее формирования, не ориентированная на результаты служебной деятельности. Система оплаты фактически является механизмом негативного отбора, способствующим ухудшению возрастной и квалификационной структуры государственных служащих, снижению этических стандартов» /60/.Необходимо отметить, что такое положение не является исключительной проблемой для российской государственной службы. По всему миру прокатилась волна реформ, связанных с оплатой труда. Первыми попытками построения новой системы оплаты труда государственных служащих были реформы в Дании, Италии, Нидерландах, Новой Зеландии, Испании, Швеции, Великобритании и Соединенных Штатах. Вторая волна 1991 – 2005 годов затронула Германию, Францию, Швейцарию и несколько восточно-европейских стран (Чехия, Венгрия, Польша, Россия).

Причины реформ разнообразны, однако общими являются следующие:

• Пополнение штата высококвалифицированными работниками и их сохранение (существовавшая длительное время структура оплаты труда на государственной службе приводила к тому, что зарплата наименее и среднеквалифицированного персонала на госслужбе, как правило, была выше, чем в частном секторе. Но для старших государственных служащих и в течение 90-х годов заработная плата составляла примерно треть зарплаты в частном секторе);
• Потеря роли индексации при снижении инфляции;
• Желание мотивировать персонал в условиях критики системы старшинства и бюрократии. Ранее основным для определения размеров оплаты выступала система старшинства и уровень полученного образования. Реформы же проходили под лозунгом большего внимания к выполнению работы, меньшему автоматизму в применении старых принципов, большей децентрализации при определении размеров оплаты /60/.

Основываясь на степени автономии органов исполнительной власти в определении заработной платы своих сотрудников, обычно выделяют централизованные (Германия, Франция, Испания, Португалия), децентрализованные (Великобритания) и смешанные системы (Италия, Нидерланды, Дания, Ирландия, Финляндия, Швеция, Канада, США). Хотя во всех странах министерство финансов продолжает контролировать заработную плату, но степень децентрализации расширяется.

Конкретные детали и размеры вознаграждений могут  устанавливаться президентом (Ботсвана), министром (Доминиканская Республика), специальной комиссией (Эквадор). В Шри-Ланке размер жалования в рамках, определенных Минфином, устанавливает руководитель конкретного органа /60/.

Во Франции  существует одна шкала заработной платы (с субшкалами), где каждый уровень заработной платы определен эквивалентным образовательным уровнем и обязанностями безотносительно занятия или сектора действий. Субшкала А – для менеджеров и других государственных служащих высокого уровня, субшкала B – для специалистов и субшкала C – для работников с низким уровнем квалификации или обязанностей.

В Германии единая шкала А управляет вознаграждением  государственных служащих и военных, кроме старших позиций (шкала B). Централизованная система имеет следующие достоинства: снижет неравенство, усиливает солидарность служащих, приводит к последовательной политике в области оплаты труда и отсутствию переманивания.

Великобритания  является наиболее децентрализованной системой из всех, рассмотренных нами. В данной системе руководитель становится ответственным за проведение политики в отношении персонала, а заработная плата в значительной степени зависит от сектора и обязанностей. Аналогичная Британской модели система существует и в Австралии. Public Service Act 1999 года предусматривает, что он подчиняется Workplace Relations Act 1996 года, согласно которому представители рабочих и предприниматели могут заключить соглашение, которые должны передаваться соответствующему ведомству для проверки или же работники могут непосредственно заключить т.н. «соглашение рабочего места» на индивидуальном уровне, которое должно быть заверено Комиссией по промышленным отношениям /60/.