200-летний путь МВД России

Содержание

 

Введение.

    Двухвековая история МВД - источник опыта, который при серьезном подходе может принести много пользы для настоящего и будущего. Поэтому на конференции много внимания было уделено связям основных направлений стратегического развития МВД России с уроками, которые преподала история. В докладах специалистов из разных регионов нашей страны говорилось о роли Министерства внутренних дел в становлении российской государственности. Все этапы деятельности МВД были всесторонне рассмотрены и научно проанализированы.

    В введении первого министерства внутренних дел находились самые влиятельные дела царской России. Оно управляло полицией (в т.ч. и политической полицией - жандармерией), делами печати, почтой, телеграфом, делами по исполнению воинской повинности, статистической частью, духовными делами, народным продовольствием.

    Термин  «ПОЛИЦИЯ» впервые в России был  введен Петром Великим при учреждении в 1718 г. специальной службы надзора  за общественным порядком. Однако сами внутренние войска стали развиваться  только с 1811 года. 

    За 200 лет своего существования русская полиция неоднократно реформировалась, и к началу ХХ века представляла собой хорошо отлаженный механизм поддержания общественного порядка и уголовного сыска, в котором работали высококвалифицированные специалисты.

    Цель  работы проанализировать уроки и  сделать выводы по поводу 200-летнего пути МВД России.

    Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

    - рассмотреть историю МВД на  всех этапах ее развития;

    - сделать выводы в отношении  развития истории МВД;

    - рассмотреть пути реформирования МВД в современный период, основываясь на сделанных выводах.

1. Уроки истории  МВД

     В.Ф. Некрасов в книге 200-летие МВД  России отмечает, что  «поле деятельности МВД — одного из важнейших в  структуре федеральных органов  исполнительной власти — весьма обширно: от укрепления правопорядка и законности, охраны государственных устоев, обеспечения общественной безопасности до защиты прав и свобод граждан, борьбы с преступностью и нарушением законов. 200 лет — срок немалый в истории России; за это время коренным образом изменился облик страны, рушились политические режимы, общественные устои, менялись власти и принципы государственного устройства, и, конечно, менялся характер деятельности МВД, границы его полномочий. Но как бы ни разнились функции МВД на протяжении этих двух столетий, в его лике всегда ощущалась определенная преемственность, некая общность, шел подспудный процесс кристаллизации его фундаментальных основ. Такова логика государственного строительства. Во все времена на характер деятельности МВД, на его место в системе государственного управления, на авторитет в обществе самым существенным образом влияла личность руководителя этого ведомства. Первым министром внутренних дел России был В. П. Кочубей — князь, русский государственный деятель и дипломат, сторонник умеренных реформ. Министров дооктябрьской России сменили вначале наркомы, а потом вновь министры внутренних дел. Всего их на лето 1999 г. насчитывалось 61. Все эти люди — самые разные; были среди них и такие масштабные личности, как П. А. Столыпин. Далеко не у всех карьера и человеческая судьба складывались удачно. Многие рано ушли из жизни, надорвавшись на службе. Иные, как Ягода, Ежов, Берия, были расстреляны. На памяти современного взрослого поколения — трагическая участь Щелокова и Пуго, которые сами свели счеты с жизнью. Но каждый из министров внес свой вклад в практику работы МВД, придал ему особый облик, особую окраску».1

     Развитие  внутренних войск можно разделить  на три исторических периода:

     1. Начальный период (1811-1917 гг.), длившийся более ста лет, от создания войск внутренней стражи, их реорганизации на местные войска и конвойную стражу до Октябрьской революции 1917 года.

     2. Советский период (1917-1991 гг.) - образование войск ВЧК-ОГПУ-НКВД-МГБ-МВД СССР, их становление, развитие и служебно-боевая деятельность.

     3. Современный период (с 1991 г. по настоящее время) - внутренние войска МВД Российской Федерации.

      Изменения, происходящие в экономической, социально-политической и духовной сферах жизни Российского общества кардинальным образом отражаются на структуре и задачах правоохранительных органов. Обострение криминогенной обстановки и возрастающие требования общества к деятельности правоохранительной системы в условиях построения демократического правового государства диктуют насущную потребность ее приведения в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту личности, общества и государства от преступных посягательств. В этой связи особую ценность приобретает исторический опыт, накопленный за годы существования старейшего из правоохранительных ведомств - Министерства внутренних дел.

      Еще задолго до того периода, когда было сформировано Министерство, можно найти  исторические данные об организации  охраны общественного порядка.

      Так, князья, а по их поручению – дружинники и слуги занимались борьбой с преступностью на территории княжества во времена Киевской Руси. К этой работе привлекались и свободные люди – общинники. В качестве приемов изобличения преступников использовались “заклич”, “свод”, “гонение следа”. Древнерусское право предусматривало определенную систему доказательств. В первую очередь - показания свидетелей: видаков (очевидцев факта) и послухов (слышали о случившемся от кого-либо, или могли дать положительную характеристику ответчику или истцу). Кроме того, для изобличения преступников в Киевской Руси использовался Божий суд (“поле”, ордалий и пр.). Тогда же начинает складываться и такая форма расследования преступлений как розыскной или инквизиционный процесс. Применялся он, как полагают ученые, в церковном суде.

      В 1718 году создается новая структура, занимающаяся политическим сыском – Тайная канцелярия. История этого учреждения связана с расследованием дела о бегстве наследника за границу. Таким образом, в России существовало несколько учреждений, специализирующихся на политическом сыске. Сфера их деятельности разграничивалась территориально: Тайная канцелярия вела дела о политических преступлениях, совершавшихся в Петербурге и окрестностях, Преображенский приказ – дела, поступающие из других регионов России. После ликвидации Тайной канцелярии (1726 г.) и Преображенского приказа (1729 г.) политический сыск в стране осуществляли Верховный тайный совет и Сенат.

      К середине XVIII века, несмотря на меры, предпринимаемые властью, во многих регионах страны специализированные полицейские органы отсутствуют (сельская полиция еще не существует вообще). Практика привлечения к полицейской службе офицеров и солдат городских гарнизонов продолжается. Ситуация, сложившаяся в правоохранительных органах, уже не соответствовала требованиям времени.

      После подавления восстания под предводительством Емельяна Пугачева царское правительство осознало необходимость создания на местах прочной системы государственных органов, способных эффективно разрешать возникающие конфликты и проблемы. В 1775 году в России проводится реформа местных органов управления: страна делится на губернии и уезды, применительно к которым и строится сеть полицейских учреждений.2

      Реформа 1775 года основное внимание уделила  созданию административно-полицейского аппарата в уезде, и практически никак не коснулась городской полиции. Именно для решения этой проблемы в 1782 году издается “Устав благочиния или полицейский”, по которому в городах создавался новый полицейский орган – Управа благочиния. Во главе Управы в уездных городах стоял городничий, в губернских – полицмейстер.

      20 сентября 1802 года (по новому стилю)  император Александр I взамен коллегий создает восемь министерств: военно-сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Был учрежден также Комитет министров.

      Управление  страной было разделено на две  большие сферы: внутреннюю и внешнюю. Внешнюю деятельность в основном осуществляло Министерство иностранных  дел, а во время войн — также  военное и морское ведомства.

      Внутренние задачи решали остальные министерства, из них самый значительный объем работы приходился на Министерство внутренних дел.

      К обязанностям МВД были отнесены забота о повсеместном благосостоянии народа, о гражданском порядке и благоустройстве  империи; в его ведении находились все отрасли государственной промышленности, кроме горной, построение и содержание всех общественных зданий в государстве, «отвращение недостатка в жизненных припасах и необходимых надобностях общежития» — т.е. обеспечение населения продовольствием и товарами широкого потребления.

      МВД занималось торговлей (ярмарками), промыслами; наделением казенными землями; реализацией  всех мер сначала по усилению крепостничества, а потом по освобождению крестьян от крепостной зависимости; переселением (в том числе иностранными выходцами); содержанием и обустройством дорог, а также судоходством; медициной и ветеринарией по всей стране; статистикой; почтой; цензурой; обустройством и управлением присоединяемых территорий; приказами общественного призрения; реализацией городских, земских, рекрутских повинностей; взиманием податей и недоимок. Особо выделялись дела евреев и цыган, управление духовными делами других вероисповеданий (протестантство, ислам, иудаизм).

      И только потом уже ставились задачи чисто полицейские: установление и поддержание спокойствия, борьба с беглыми и дезертирами, взятие под стражу и т. д. По задачам, их характеру и объему МВД того времени существенно отличалось от современного.

      Первым  министром внутренних дел был  назначен видный государственный деятель В.П. Кочубей. Ему довелось работать министром внутренних дел дважды: в 1802-1807 и 1819-1823 годах. Всего же в этой должности за два века служило 63 человека.

      С момента создания МВД контролировало управление территориями всей страны через губернаторов, которые являлись и старшими полицейскими начальниками в своих губерниях. До создания министерств губернаторы подчинялись непосредственно царю и докладывали ему о положении дел. Такой порядок был сохранен и в дальнейшем, но с некоторыми изменениями. Всем военным и гражданским губернаторам было предписано «относиться к министру внутренних дел как по личным обязанностям... так и вообще по всем делам губернского правления, особенному рассмотрению и разрешению Императорского Величества подлежащим, и доставлять через него Государю Императору рапорты как обыкновенные, так и о чрезвычайных происшествиях». С МВД координировали свою работу также губернские предводители дворянства.

      30 апреля 1828 года вышло распоряжение, предписывающее гражданским губернаторам ежегодно представлять в МВД отчеты обо всех действиях по управлению губерниями и предложения по улучшению их устройства. МВД же обязано было рассматривать их и доводить до царя сведения «о предметах, заключающихся в отчетах».

      Для реализации названных выше задач в МВД создавались или упразднялись определенные структуры: канцелярии, департаменты, главные управления, экспедиции, комитеты, отделения, столы.

      При министре был образован Департамент  внутренних дел с подразделением на четыре экспедиции (подобие нынешних главков).

      Первая  экспедиция заведовала делами народного  продовольствия и соляной части.

      Вторая  — делами о спокойствии и благочинии (полицейскими) и состояла из двух отделений. На первое – были возложены дела по земской (сельской) полиции, т. е. сведения о происшествиях, распоряжения о безопасности движения на дорогах и реках, повиновении крестьян законной власти, случаи ересей и рассеивание ложных слухов, сведения о земских повинностях крестьян (денежные сборы на содержание почт, исправление дорог, сопровождение колодников и другие предметы по этой части, не относящиеся к казенным доходам), ограждение крестьян от произвольных требований. Кроме того, отделение занималось генеральным межеванием по наделению казенных крестьян землею и регистрацией вообще всех поземельных владений.

      Второму отделению были вверены дела городских  полиций: забота о безопасности улиц и домов от пожаров и воровства, содержание полицейской команды, поддержание  общественного порядка, контроль за хождением запрещенных книг, надзор за подозрительными сообществами и людьми, сведения о городских общественных доходах, сборах и повинностях, способах уравнения в постое, об освещении и содержании мостов, ночной стражи и пожарных служителей, о состоянии губернских рот и штатных команд.

      Третья  экспедиция занималась государственным  хозяйством и мануфактурами, четвертая  — делами медицинской коллегии и  приказов общественного призрения.

      В дореволюционной истории МВД  доходы всех чиновников министерства, начиная с руководства, декларировались. Типография МВД периодически издавала списки высших чинов центральных  и местных отделений министерства внутренних дел, нгде указывались сведения о прохождении службы, наградах, доходах на каждого губернатора и градоначальника, которые, как уже говорилось, состояли в кадрах МВД. По этой же схеме в книге приводятся сведения о всех высших чинах центрального аппарата МВД. Ни в советское, ни в нынешнее время такой степени информированности о руководящих кадрах МВД не было.

      В 30-70-е годы XIX века Министерством внутренних дел было немало сделано на порученных участках. Особо необходимо отметить активную роль МВД в подготовке и проведении крестьянской реформы 1861 года и отмене крепостного права.

      Реформа 1880 года превратила МВД в главенствующее звено госаппарата, в роли которого оно пребывало практически до падения самодержавия. Министр внутренних дел превратился в ключевую правительственную фигуру с уникальной компетенцией (помимо управления большей частью экономики первенство министра подтверждалось сосредоточием в его руках значительной власти). Лидерство министра нашло юридическое закрепление в сложившейся позже практике наделения его по совместительству полномочиями Председателя Совета Министров.3

      Особый  отдел (организован в 1898 году) обобщал  результаты перлюстрации писем, а также вел агентурную работу за пределами Империи. С образованием в России политических партий его подразделяют на два самостоятельных подразделения: первый отдел (сбор сведений о деятельности партий) и второй отдел (сбор сведений, касающихся общественных организаций).

      В начале XX века российский уголовный  розыск признавался одним из лучших в мире, поскольку использовал  в своей практике новейшие методики. Например, систему регистрации, основанную на систематизации информации о лицах  по 30 специальным категориям. Активно использовались альбомы фотографий нарушителей (первый российский кабинет фотографии был организован еще в 1889 году). В то время, когда на западе методы фотографии и дактилоскопии только осваивались спецслужбами, российская полиция уже имела в своем распоряжении более 2 млн. фотографий и 3 млн. дактилокарт. Более того, система централизованного циркулярного розыска преступников, внедренная в уголовном сыске Российской империи к 1 января 1915 года, была заимствована сначала Скотланд-Ярдом, а затем получила всеобщее признание.

      Политической  полицией в России, с правом принятия руководящих решений, обязательных для сыскных и охранных отделений, и бременем ответственности за их законность и соответствие нормам морали и нравственности, являлся Отдельный Корпус Жандармов. На деле же выполняемые им функции были столь многообразны, что имеет смысл познакомиться с этим учреждением подробнее.

      Сейчас  трудно представить, чтобы столь  разветвленный и достаточно сбалансированный аппарат органов внутренних дел не сумел предотвратить беспорядков в столице, закончившихся в 1917 году не только падением самодержавия, но и полным крахом складывавшейся годами системы полицейских учреждений. Справедливости ради следует отметить, что начиная с 1906 года правительство находилось в состоянии поиска путей усиления полиции. Многочисленные проекты реформирования органов сводились или к монополизации руководства общеуголовными и политическими полицейскими учреждениями в одних руках, или ее военизации в составе образуемого корпуса государственной стражи.

      В начале XX века правительство, понимая  всю сложность обстановки и стремясь обеспечить трону твердую опору, пыталось принимать меры по усилению полиции (правда, это касалось только губерний) и улучшению материального положения полицейских. Постановление Совета Министров устанавливало расширение полицейского аппарата в городах (один городовой – на 400 жителей, полицейский надзиратель – на 10 городовых, участковый пристав с помощником и письмоводителем – на 10 тысяч жителей) и селах (урядник – на волость, стражники – на 2 тысячи жителей, введение института офицеров полицейской стражи: офицер – на 250 стражников), предусматривало образование полицейского городского резерва (в целях временного усиления наружной полиции), а также разрешало прием на службу женщин (только в канцелярии уездных исправников, без права занимать в сыскных отделениях должность заведующего регистрацией преступников).

      Отречением  от престола императора Николая II победоносно  завершилась борьба за власть российских буржуазных и демократических партий. Многолетнее противостояние самодержавия и его опоры в лице армии, МВД, полиции, жандармерии и радикальных, ультраэкстремистских политических сил прекратилось. Длительная ожесточенная борьба сторон сопровождалась растущей ненавистью и недоверием революционеров к силам охраны законного порядка. В силу этого победители не могли устоять от соблазна сведения счетов с представителям бывшей, презираемой ими власти.

      Несмотря  на то, что полиция в дни революции в целом сохраняла нейтралитет, полицейские учреждения страны подверглись уничтожению, а служащие, особенно городовые и околоточные, настоящей “охоте”. Безусловно, Временное правительство не могло доверить безопасность государства царским “учреждениям” и они упраздняются (Департамент полиции – 11 марта; отдельный корпус жандармов – 6 апреля 1917 г.).

      Служащие  полиции остаются “за штатом”, под  началом временного управления по делам  общественной полиции и по обеспечению  личной и имущественной безопасности граждан. Главное внимание в этот период уделяется вопросам ликвидации находящихся в производстве дел политического характера, а также архивных материалов и специальных учетов политической и общеуголовной направленности.

      Но  реально российское буржуазное государство не смогло обойтись без “органов” и недели. Уже 11 марта 1917 года Постановлением Временного правительства учреждается милиция. Деятельность ее регламентировалась “Временным положением”. Так же, как и раньше, милиция подразделяется на уездную и городскую. В остальном же производятся серьезные изменения. Становится выборной городской или уездной управой должность руководителя милиции. Вводятся новые штаты: начальник милиции, его помощники, участковые начальники милиции, их помощники, старшие милиционеры, милиционеры. Начальник милиции, кроме того, располагает секретарем, канцелярией, архивом и рассыльными, а также помещением для арестуемых. “Временное положение” фактически передает все полномочия охраны правопорядка местным органам власти: управы определяли необходимое им количество штатных милицейских единиц, их номенклатуру, а также уровень окладов денежного содержания сотрудников. Роль МВД, декларируемая в объеме общего руководства, издания нормативных актов, производства ревизий, на деле была номинальной. Столичному руководству отводились функции консультанта и, в лучшем случае, координатора деятельности подчиненных подразделений.4

      Полномочия  новой милиции в сравнении  с прошлым также оказались  несколько урезанными – “Временное положение” не оговаривало права проведения дознания или предварительного следствия. К ее ведению относилось: принятие мер к прекращению нарушений законов и общественного порядка; оповещение населения о распоряжениях центральных и местных властей; охрана политических свобод; содействие органам власти в исполнении обязанностей; выдача гражданам различного рода документов; ведение учета населения; составление актов и протоколов по широкому спектру случаев (ЧП, стихийные бедствия и т.д.); охрана исправного состояния дорог, мостов, улиц; надзор за порядком движения; обеспечение порядка во время стихийных бедствий.

      В октябре 1917 года в стране происходит очередная передача власти из рук  в руки: второй Всероссийский съезд  Советов заявляет о ликвидации Временного правительства и создании нового – Совета Народных Комиссаров, его аппарата в центре и на местах. Данное решение предполагало немедленное упразднение Министерства внутренних дел и Главного управления по делам милиции со всеми подчиненными ему структурными подразделениями. Однако окончательное упразднение центрального аппарата “старой” (просуществовавшей менее одного года) милиции произошло лишь 2 декабря 1917 года, поэтому формально до этого времени в России одновременно существовали два ведомства внутренних дел: Временного правительства и Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Функции последнего выполнял народный комиссариат внутренних дел – один из 13 наркоматов первого правительства РСФСР.

      При его строительстве активно использовался  опыт работы дореволюционного Министерства внутренних дел, предполагавший наделение данного ведомства широким кругом полномочий по управлению внутригосударственной жизнью.5

      В результате НКВД при Совнаркоме РСФСР  сложился как орган, наделенный обширной компетенцией. Его структура предусматривала наличие в качестве базовых подразделений следующих отделов: местного управления и местного хозяйства; финансового, иностранного, беженцев, ветеринарного, управления медицинской частью; а также бюро печати и контрольно-ревизионной комиссии.

      Но  важнейшей функцией НКВД являлась охрана общественного порядка и борьба с преступностью. Первоначально охрана общественного порядка была поручена рабочей милиции, которая хоть и образовывалась первое время Советами, но, тем не менее, не являлась государственным органом до момента принятия постановления НКВД “О рабочей милиции” от 28 октября (10 ноября) 1917 года (именно поэтому сотрудники органов внутренних дел ежегодно отмечают свой профессиональный праздник – День милиции 10 ноября).

      На  практике правящая партия ограничилась декларированием необходимости формирования органа, занимающегося охраной правопорядка, никак не регламентируя его штатной структуры, полномочий и других принципиальных вопросов деятельности любого государственного учреждения. Расчет делался на инициативу “снизу” (наркомы первого советского правительства в большинстве своем не имели не только опыта руководства государством, но и элементарного трудового стажа). Все это предопределило первоначальное организационное разнообразие милицейских подразделений, повсеместно образовывавшихся Советами. К ним, помимо рабочей милиции, следует отнести:

      – Красную гвардию (наиболее активно  действовала в Петрограде, Москве, Сибири, на Дальнем Востоке и состояла в основном из рабочих; параллельно существовали и сельские красногвардейские отряды (Московская, Курская губернии, Сибирь и Дальний Восток);

      – специальные отряды охраны (Вологодская  губерния);

      – охранные дружины (Смоленская губерния);

      – дружины (Пермская губерния).

      К числу главных особенностей указанных  милицейских подразделений относится  их универсальность: способность выполнять  помимо правоохранительных и многие другие функции, в первую очередь  оборонительную; а также отсутствие четко определенного штата профессиональных сотрудников.

      Вместе  с тем к охране порядка привлекались и простые граждане в рамках создаваемых  добровольных отрядов милиции при  городских и уездных исполкомах Советов. Члены отрядов привлекались в основном к несению патрульной службы в общественных местах, причем денежное вознаграждение за выполняемую работу не выплачивалось.

      Все это явилось одной из многих причин, предопределивших расцвет преступности в России в условиях уничтожения  старой российской полиции. Данное положение  сохранялось до середины 1918 года. Заменить полицию как организацию профессионалов “всеобщим вооружением народа”, способного обеспечивать правопорядок на основе “революционной повинности”, удалось только в Кронштадте и отчасти в Казани. На остальной территории эти задачи реально выполнялись частями создаваемой с 15 января 1918 года Красной Армии.

      К апрелю 1918 года международные и внутриполитические реалии все-таки убедили партийное  руководство в необходимости  выделения милиции в качестве “...постоянного штата лиц, исполняющих  специальные функции”, разграничения функций армии и правоохранительных органов. Это позволило народным комиссариатам юстиции и внутренних дел разработать Инструкцию “Об организации Советской рабоче-крестьянской милиции”, принятием которой 12 октября 1918 года завершилось правовое оформление процесса становления советской милиции.

      Основные  положения документа закрепляли классовый характер милиции и  определяли в качестве ее главной  задачи “...охрану революционного порядка  и гражданской безопасности”.

      В годы гражданской войны и иностранной военной интервенции продолжалось организационное развитие наркомата внутренних дел, а главное – качественное преобразование выполняемых им функций;

      – созданные в РСФСР специальные  места лишения свободы – лагеря принудительных работ (для политических противников новой власти и социально опасных лиц) в апреле-мае 1919 года включаются в систему НКВД. Позднее и все остальные места заключения передаются под управление комиссариата внутренних дел (функции наркомата юстиции сузились до осуществления исключительно прокурорского надзора за законностью содержания заключенных);

      – в 1920 г. в НКВД передаются органы пожарной охраны (Постановление СНК “О сосредоточении пожарного дела в народном комиссариате внутренних дел”);

      – в сентябре 1923 года Постановление Совета Труда и Обороны в ведение НКВД передается конвойная стража, с непосредственным подчинением ее Главному политическому управлению;

      – полномочия НКВД пополнились регистрацией обществ и союзов, не преследующих целью получение прибыли, выдачей разрешений на фотосъемку внутренней жизни, регистрацией и учетом охотничьего оружия и некоторыми другими функциями;

      – в мае 1922 года в ведение НКВД передаются все коммунальные предприятия республики: наркомат сосредоточивает под своим  управлением шоссейные и грунтовые дороги, транспорт местного значения, электростанции, переправы, лесопилки и т.д.;

      – наконец, Государственное политическое управление, созданное Постановлением ВЦИК от 6 февраля 1922 года на месте упраздненной ВЧК, также функционирует при НКВД, что законодательно закрепляет объединение органов государственной безопасности и органов внутренних дел в единую систему. Данное решение несколько сгладило противоречия между ВЧК и различными звеньями НКВД, возникшие в силу объективных и субъективных причин (недостаточность правового регулирования, схожесть выполняемых функций и т.д.).

      Задачи, стоящие перед НКВД, формулировались  зачастую расплывчато, поскольку предполагали: наблюдение за организацией и деятельностью  органов советского управления, исполнением решений центральных и местных органов власти, обеспечение в случае необходимости их выполнения мерами принуждения; руководство организацией и развитием коммунального хозяйства.

      Деятельность  милиции в области непосредственного  противодействия преступности регулировалась Уголовно-процессуальным кодексом республик. Милиция и уголовный розыск относились им к органам дознания. Их полномочия ограничивались возбуждением уголовного дела, предварительным допросом подозреваемых и свидетелей, а также производством выемок, обысков, осмотров и освидетельствований в случае, если следы преступления или вещественные доказательства могли быть утрачены.

200-летний путь МВД России