Административно-правовая организация управления в налоговой сфере

Содержание

Введение 2

Понятие и характеристика налоговой системы РФ 4

Административно-правовой статус налоговых органов 20

Юридическая сущность и формы осуществления налогового 
контроля 25

Заключение 39

Список литературы 41

Введение

Основными задачами государственной  политики России официально провозглашены создание рыночной экономики и ускорение экономического роста. В какой-то степени они решаются - распределение товаров и услуг происходит на основе свободных обменных сделок, рост валового внутреннего продукта страны в последние годы близок к поставленным задачам.

Вместе с тем страна довольно медленно продвигается в сторону  создания конкурентоспособного на мировом  рынке производственного потенциала - весь рост фактически сводится к наращиванию  объемов добычи и вывоза сырья, а  также оборотов, связанных с ввозом готовой продукции из-за рубежа. И такой результат в значительной степени обусловливается особенностями  применяемой системы налогообложения, включающей в себя и действующие  налоги, и порядок налогового администрирования.

Отметим только некоторые  недостатки действующей системы  налогов:

налог на доходы физических лиц отнюдь не содействует смягчению  неравенства в распределении  доходов и фактически превратился  в косвенный налог на заработную плату (который через включение  его в издержки производства вызывает непосредственный инфляционный эффект);

налог на прибыль и налог  на имущество организаций серьезно тормозят рост в реальном производственном секторе;

налог на добавленную стоимость "штрафует" ввоз новой техники  и современных технологий, необходимых  для обновления производственного  потенциала страны и в то же время  неоправданно поощряет экспортеров  необработанного природного продукта.

Следует подчеркнуть, что  негативный социально-экономический (включая и фискальный) эффект от применения указанных видов налогов в России связан не столько с их природой, сколько с изменившимися в стране общественными условиями. Все эти налоги устанавливались и вводились в действие в условиях промышленного капитализма, когда движение денег примерно уравновешивалось движением материальных ценностей. В современных же условиях финансового капитализма, когда объем финансовых оборотов в десятки-сотни раз превышает оборот реальных товаров, когда основная масса доходов формируется в сфере услуг, финансовых операций, в сфере оборота фиктивного капитала, традиционные виды налогов оказываются непригодными для "улавливания" значительной, а иногда даже и большей части доходов, реализуемых в обществе. Об этом свидетельствует и резкий рост доли среди новых миллиардеров представителей финансовых кругов, виртуального бизнеса, торговли, а в России - еще и сырьевых монополистов.

Исключительно важен вопрос о назревшей необходимости консолидации всей работы по сбору налогов в одних руках. Сегодня этой работой заняты ФНС России, ФТС России, казначейство, Центробанк, внебюджетные фонды, местные органы власти и т.д. Общая мысль состоит в том, чтобы устранить разнобой в этой сфере, унифицировать систему расчетов по налогам в целом и упростить жизнь налогоплательщикам.

Сейчас много говорят  о взаимодействии различных ведомств в налоговой сфере, об устранении бюрократических задержек при возврате налога на добавленную стоимость, при  перерасчете и зачете налоговых  обязательств налогоплательщика по разным видам налогов и т.д. Но все проблемы автоматически будут  решаться, если налогоплательщики будут  иметь дело с одним налоговым  ведомством, с одним банковским счетом налогового ведомства для приема любых налоговых платежей и если у налогоплательщика будет возможность  в авансовом порядке "заводить" средства на свой лицевой счет в  этом ведомстве.

В конечном итоге любое выбранное направление модернизации государственного управления в налоговой сфере найдет свое выражение в виде изменений и дополнений в действующем законодательстве и не может осуществляться без учета уже сложившей организации управления налоговой сферой.

Понятие и характеристика налоговой системы РФ

Налоговая система – совокупность налогов, сборов и пошлин, взимаемых на территории государства, а также совокупность норм и правил, определяющих правомочия и систему ответственности сторон, участвующих в налоговых правоотношениях¹. Налоговая система является взаимосвязанной совокупностью действующих на данный момент в конкретном государстве существенных условий налогообложения.

Существенными условиями  налогообложения, т.е. элементами, формирующими налоговую систему любого государства, присущими налоговым системам, являются:

• система налогов, сборов, пошлин (виды налогов);
• система налоговых органов;
• система и принципы налогового законодательства;
• принципы налоговой политики;
• порядок распределения налогов по бюджетам;
• формы и методы налогового контроля;
• порядок и условия налогового производства;
• права и ответственность участников налоговых отношений;

Понятие «налоговая система» более емкое, чем понятие «система налогообложения», ибо обусловлено  экономическими и политико–правовыми характеристиками².

Практика налогообложения разработала основные принципы построения налоговой системы, под которыми понимаются основные исходные положения системы налогообложения. Впервые эти принципы были сформулированы А. Смитом еще в конце XVIII века, а расширены и систематизированы немецким ученым-экономистом Адольфом Вагнером, который объединил все принципы налогообложения в 4 группы.

Справедливости ради необходимо отметить, что некоторые ученые еще  ранее А.Смита сформулировали определенные положения, относящиеся к принципам налогообложения. Например, идеи о необходимости равномерности налогообложения, определенного удобства для налогоплательщика и возможно меньшего налогового гнета до А. Смита высказывали В.Р. Мирабо (1761 г.), Ф. Юсти (1766 г.), П.Верри (1771 г.). Но именно А.Смит сумел не только четко и ясно сформулировать, но и научно обосновать указанные положения, чем положил фундаментальное начало теоретической разработке принципиальных основ налогообложения.

Разработанные в XVIII-XIX вв. и уточненные в XX в. с учетом экономической и финансовой теории и практики, принципы налогообложения в настоящее время сформированы в систему, представленную на рисунке 1.

Рисунок 1 — Совокупность современных принципов построения системы налогообложения

Адам Смит сформулировал  четыре основополагающих, ставших классическими, принципа налогообложения, (справедливость, определенность, удобство, экономия на издержках налогообложения):

1) Подданные государства  должны участвовать в содержании  правительства соответственно доходу, каким они пользуются под покровительством и защитой государства. Соблюдение этого положения или пренебрежение им приводит к так называемому равенству или неравенству налогообложения.

Таблица 1 — Принципа налогообложения

2) Налог, который обязывается  уплачивать каждое отдельное  лицо должен быть точно определен  (срок уплаты, способ платежа,  сумма платежа).

3) Каждый налог должен  взиматься тем способом или  в то время, когда плательщику  удобнее всего оплатить его.

4) Каждый налог должен  быть так задуман и разработан, чтобы он брал и удерживал  из кармана народа как можно  меньше сверх того, что он приносит казне государства.

Организация и функционирование налоговой системы, как отмечают большинство правоведов, в том числе Г.В. Петрова³, Ю.А. Ежов⁴, А.В. Демин⁵, С.Г. Пепеляев⁶, А.В. Брызгалин⁷, И.И. Кучеров⁸ и др., подчинены определенным принципам. Построенная ими модель таких принципов показывает возможную юридическую конструкцию акта об основах правового регулирования в сфере налогов и сборов.

Основополагающие принципы налогообложения можно разделить  на две группы: первая - принципы, определяющие основы налоговой политики и налоговых  отношений между Федерацией и  ее субъектами; вторая - принципы, определяющие основы проведения и правовой статус участников налоговых отношений.

К первой группе относятся:

- принцип реализации совместного  ведения Федерации и ее субъектов  в установлении общих принципов  налогообложения и сборов в  Российской Федерации (п. "и"  ст. 72 Конституции РФ);

- принцип обеспечения  единства налоговой политики  и налоговой системы на всей территории Федерации (статья 8 гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; пункт "н" ст. 72 к совместному ведению Федерации и ее субъектов относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления); двойной уровень в построении федерального налогового законодательства, учитывающий потребности развития налогового федерализма и кодификации налоговых властных и имущественных отношений между государством и налогоплательщиками, вытекает из смысла ст. 75 Конституции РФ и означает, что федеральным законом должны быть установлены правовые основы общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации и кодифицированы нормы, регулирующие возникновение и функционирование системы налогов и сборов в Российской Федерации и налоговых отношений в целом (кодекс);

- принцип равенства субъектов  Федерации в принятии собственного  налогового законодательства (п. 1, 2, 4 ст. 5 Конституции РФ) утверждает  равенство и самостоятельность  законодательства субъектов Федерации;

- принцип регулятивности (гибкости) налоговых платежей как  инструмента внешнеторговой и  инвестиционной политики (ст. 15 Конституции  РФ) подтверждает действие на  территории Федерации общепринятых  в мировой практике принципов  и норм международного регулирования  торгового оборота и движения  капитала;

- принцип конституционности  актов налогового законодательства (ст. 4 и 125 Конституции РФ) предусматривает,  что акты, в том числе и налоговые,  или их отдельные положения,  признанные неконституционными, утрачивают  силу;

- принцип сбалансированности  бюджетов разного уровня (ст. 114 Конституции РФ) возлагает на Правительство РФ обеспечение и исполнение налоговых обязательств в рамках Федерации, ее субъектов, местного САмоуправления в интересах как единого экономического пространства, так и отдельных регионов;

- принцип самостоятельности  местного самоуправления в сборе  местных налогов и распоряжении  своими бюджетными средствами (ст. 132 Конституции РФ) устанавливает  права органов местного самоуправления  самостоятельно управлять муниципальной  собственностью, формировать, утверждать  и исполнять местный бюджет, устанавливать  местные налоги и сборы, решать  иные вопросы.

Ко второй группе основополагающих принципов налоговых отношений  относят:

- принцип равенства налогоплательщиков  перед государством и законом  (вытекает из смысла ст. 19 Конституции  РФ);

- принцип обязанности  уплаты налогов, учета налогоплательщиков  и неотвратимости ответственности  за нарушение налогового законодательства (ст. 57 Конституции РФ включает  обязанность каждого платить  законно установленные налоги  и сборы);

- принцип защиты имущественных  прав налогоплательщиков от неправомерных  действий должностных лиц и  иного ущерба, обязательность возврата  из бюджета неправильно взысканных  налогов (п. 2 ст. 8 Конституции РФ  защищает равным образом частную,  государственную, муниципальную  и иные формы собственности);

- принцип предотвращения  двойного налогообложения и неотягощения  налогового бремени (хотя он  прямо не вытекает из Конституции  РФ, но по смыслу ее ст. 34 и  35 предполагается право на свободное  использование своих способностей  в предпринимательской деятельности  и неотчуждаемость имущества,  что возможно при разумном  налоговом бремени; статья 57 определяет, что законы, отягчающие налоговое  бремя, обратной силы не имеют;  статья 6 Закона РФ "Об основах  налоговой системы в Российской  Федерации" закрепляет однократность  налогообложения);

- принцип публичности  и гласной информации в налоговых  отношениях (ст. 29 Конституции РФ) гарантирует  право граждан получать информацию  любым законным способом, за исключением  сведений, составляющих государственную  тайну;

- принцип социальной ориентированности  налоговой политики (ст. 7 Конституции  РФ провозглашает РФ социальным  государством, политика которого  направлена на создание условий,  обеспечивающих достойную жизнь  и свободное развитие человека);

- принцип обеспечения  законности и правопорядка в  налоговых отношениях, защиты интересов  участников налоговых отношений  в суде (ст. 123 Конституции РФ) закрепляет гласность судопроизводства, осуществление его на основе состязательности и равноправия сторон.

Как отмечает Г.В. Петрова, базовые  принципы налоговых отношений основываются на Конституции РФ и развиваются исходя из содержания конституционных норм об основах конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, федеративного устройства Российской Федерации, полномочий и функций Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, судебной власти, местного самоуправления⁹. Некоторые из них уже нашли отражение в законодательстве о налогах и сборах, другие только предусмотрены в проектах. Серьезная проблема связана с целым рядом проектов законодательных актов, игнорирующих принципы налогообложения, заложенные в Конституции РФ, что приводит к прямому ее нарушению.¹⁰

Налоговый кодекс определяет следующие принципы построения налоговой  системы РФ (ст. 3 НК):

1. Каждое лицо должно уплачивать налоги и сборы. Законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. При установлении налогов учитывается фактическая способность плательщика к их уплате.
2. Налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных или иных подобных критериев. Не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.
3. Налоги и сборы должны иметь экономическое обоснование и не могут быть произвольными. Недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих конституционных прав.
4. Не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое пространство РФ и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие свободное перемещение в пределах территории РФ товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций.
5. Ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым кодексом признаками налогов или сборов, не предусмотренные Налоговым кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено Налоговым кодексом.
6. При установлении налогов должны быть определены все элементы налогообложения. Акты законодательства о налогах и сборах должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги и сборы, когда и в каком порядке он должен платить.
7. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу плательщиков.

Для регулирования налоговых  отношений требуются специальные  юридические нормы, которые оформляются  в самостоятельную отрасль налогового права.

Налоговое право – комплекс налоговых законов, которые регламентируют сферу перераспределительных отношений, деятельность финансовых и налоговых органов, права и обязанности субъектов налоговых отношений, т.е. в конечном счете, управление всей системой налогообложения.

Правовой основой функционирования налоговой системы России является налоговое законодательство. Юридической базой налогового законодательства служит Конституции РФ.

Налоговое право строится в соответствии с высшим законом  страны – Конституцией РФ.

Ст. 57 Конституции РФ  устанавливает, что «каждый обязан платить законно  установленные налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги или  ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют». Таким образом, Конституция не допускает взимания налогов или сборов на основе указов, постановлений, распоряжений или других актов органов исполнительной власти.

Субъекты РФ и органы местного самоуправления могут устанавливать  собственные налоги и сборы, но лишь в пределах, определенных Конституцией РФ, и с соблюдением основных прав и свобод граждан.

Конституция не препятствует субъектам РФ до издания федеральных  законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с РФ ведения, включая установление общих принципов налогообложения, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта РФ после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним.

Составной частью законодательства о налогах и сборах РФ являются международные договоры по вопросам налогообложения.

Нормы о преимущественной силе международных договоров распространяются на федеральные законы, законы субъектов  РФ, другие нормативные акты. Эти  нормы касаются всех законов независимо от времени их принятия (до или после  заключения международного договора).

Международные договоры РФ, заключаемые на межгосударственном или межправительственном уровне, подлежат ратификации Федеральным собранием  РФ.

В связи с тем, что РФ является правопреемником СССР и  признает международные договоры, заключенные  СССР, нормы ст. 7 НК распространяются и на такие договоры.

Действие актов законодательства о налогах и сборах во времени определяется статьей 5 Налогового кодекса. Акты о сборах вступают в силу через один месяц со дня их официального опубликования. Акты о налогах — через один месяц со дня их официального опубликования, но не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему  налогу. Федеральные законы об установлении новых налогов и (или) сборов, а также акты субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления о введении налогов и (или) сборов вступают в силу не ранее 1 – го января года, следующего за годом принятия и не ранее 1 месяца со дня их официального опубликования.

Акты законодательства о  налогах и сборах, устраняющие  или смягчающие ответственность  за нарушение законодательства о  налогах и сборах либо устанавливающие  дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей, а также акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение могут вступать в силу со днях их официального опубликования, если прямо предусматривают это.¹¹

Обратную силу — возможность регулировать отношения, возникшие и имевшие место до издания и вступления в силу этих актов — имеют не все акты законодательства о налогах и сборах (таблица 1).

Налоговый кодекс различает  две категории платежей — налоги и сборы.

Под налогом (ст. 8 НК) понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований.

Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Таблица 2 — Применение правила обратной силы к актам налогового законодательства

Виды налогов и сборов в России установлены Налоговым  кодексом РФ. Они делятся на федеральные, региональные и местные. Их перечень является «закрытым», т.е. менять их может только федеральное правительство.

Федеральные налоги и сборы  обязательны к уплате на всей территории России. Региональные налоги дополнительно  к НК вводятся законами субъектов  РФ и обязательны к уплате на территориях  соответствующих субъектов РФ. Местные  налоги устанавливаются нормативными правовыми актами муниципальных  образований и обязательны к  уплате на соответствующих территориях.

Федеральные налоги и сборы (ст. 13 НК):

1. налог на добавленную стоимость;
2. акцизы;
3. налог на доходы физических лиц;
4. единый социальный налог;
5. налог на прибыль организаций;
6. налог на добычу полезных ископаемых;
7. водный налог;
8. сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов;
9. государственная пошлина.

Региональные налоги и  сборы (ст. 14 НК):

1. налог на имущество организаций;
2. налог на игорный бизнес;
3. транспортный налог.

Местные налоги и сборы (ст. 15 НК):

1. налог на имущество физических лиц;
2. земельный налог.

Кроме общего режима налогообложения, существуют и специальные налоговые  режимы (ст. 18 НК):

1. система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);
2. упрощенная система налогообложения;
3. система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;
4. система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.

На очередном круглом  столе, организованном Финансовой академией  при Правительстве РФ и состоявшемся 29 октября, говорили о налоговых  рисках. По мнению всех участников мероприятия, в год 10-летия Налогового кодекса РФ данная тема по-прежнему актуальна. Многие из экспертов, участвующих в мероприятии, дали свою оценку налоговым рискам и попытались их классифицировать

Налоговые органы связывают  риски с организацией выездных контрольных  мероприятий, налогоплательщики - с  применением налоговых схем или  увеличением налоговой нагрузки. По мнению В.Г. Панскова, все это можно  объединить и взять за основу, формируя понятие "налоговый риск". Вводя  новые налоги, усиливая налоговую  нагрузку, внося какие-то изменения  в законодательство или, наоборот, ничего не меняя, государство рискует недосчитаться  поступлений в бюджет. В связи  с этим налоговые риски следует  определить как вероятность финансовых потерь для всех участников налоговых  отношений.

Профессор Пансков первым в ходе круглого стола затронул тему реформирования с 2010 г. ЕСН, что повлечет за собой существенное увеличение налоговой нагрузки. Как показывают расчеты, нагрузка на экономику возрастет приблизительно на 400 млрд руб. Это нововведение может дать обратный экономический эффект. Рисков можно избежать, если одновременно с повышением отчислений во внебюджетные фонды компенсировать бизнесу выпадающие доходы. Например, путем уменьшения ставки НДС до 12-13% с одновременным введением НДС-счетов. По мнению г-на Панскова, это даст возможность уменьшить потери государства от деятельности компаний, использующих схемы с возмещением НДС из бюджета.

С этим согласился советник министра экономического развития и  торговли России СЮ. Беляков. Он отметил, что во многом предпринимательские риски связаны с несовершенством налогового законодательства. Кроме того, в Минэкономразвития России считают, что сегодня налоговая нагрузка на бизнес чрезмерно высока. И это докризисная оценка. Общая налоговая нагрузка должна быть менее 30%, сейчас же она значительно выше.

Он также прокомментировал решение Правительства РФ о реформировании ЕСН, замену этого налога взносами во внебюджетные фонды с 2010 г. В частности, советник министра обратил внимание, что точка в этом вопросе еще не поставлена. Но то, что решение по ЕСН было принято внезапно, без предварительного публичного обсуждения, - отрицательная тенденция. Публичное обсуждение законопроектов позволяет в итоге принять взвешенное решение.

Минэкономразвития России подготовило  и направило в Минфин России пакет  мер, способных компенсировать бизнесу  увеличение налоговой нагрузки за счет замены ЕСН взносами в фонды. По словам г-на Белякова, его министерство не считает эти меры достаточными, но они направлены на снижение фактической  налоговой нагрузки и улучшение  инвестиционного климата в стране.

Первое предложение ведомства - отмена обложения НДС авансов, что, по мнению авторов поправок, позволит сэкономить оборотные средства и  даст возможность инвестировать  их. Второе предложение - возможность  отсрочки налоговых платежей до 10 лет  по определенным основаниям и если налогоплательщик соответствует определенным критериям. Основанием для предоставления такой рассрочки будет заявление  или уточненная декларация. Это также  позволит снизить налоговое бремя. За использование налоговой рассрочки  будут установлены адекватные проценты.

Следующий шаг - повышение  амортизационной премии до 30% для  основных средств третьей-седьмой амортизационных групп. По словам г-на Белякова, одной этой меры, конечно же, недостаточно для либерализации амортизационной политики, но Минэкономразвития России продолжит работу по пересмотру сроков полезного использования основных средств. В комплексе эти меры позволят существенно изменить ситуацию в части обновления и модернизации основных средств предприятий, тем более что поддержка промышленности в настоящее время - одно из приоритетных направлений политики государства.