Аграрное право. 7

Содержание 

Введение               3

1Система  аграрного законодательства РФ         4

2 Проблемы развития  аграрного законодательства в  Российской Федерации   11

Заключение             15

Библиографический список           16 

Введение 

     Наука аграрного права - одна из специальных отраслей юридической науки. Ее предметом являются теории, представления и идеи, в которых отражается аграрное право как объективная реальность, сложившаяся на основе объединения взаимосвязанных норм, составляющих комплексную отрасль права.

     Сегодня развитие сельского хозяйства в  нашей стране рассматривается в  качестве одного из приоритетных национальных проектов. Это говорит о том, что, с одной стороны, в аграрной сфере  накопилось множество серьезных  проблем, требующих своего решения, в том числе и на законодательном уровне, а с другой - что идет поиск новых подходов к формированию аграрной политики государства и определению направлений его воздействия на экономические процессы.

     В выступлении на обсуждении проблем  развития сельского хозяйства в Государственной Думе Министр сельского хозяйства России А. Гордеев, характеризуя в целом экономическую ситуацию на селе, отметил, что она остается сложной.

     Сельское  хозяйство представляет собой одну из отраслей экономики страны (хотя, конечно, его нельзя рассматривать как чисто производственную сферу, без учета социальных, демографических, экологических моментов; сельский уклад жизни - это имеющий свои корни, особенности, традиции образ жизни миллионов россиян), и потому с точки зрения экономической стратегии неизбежно возникает вопрос, насколько возможно форсированное развитие одной отдельно взятой отрасли.

     С позиции права важно определить, как могут влиять правовые предписания  на этот процесс. В данной контрольной работе речь пойдет о системе аграрного законодательства.

1 Система аграрного законодательства РФ 

     Сельское  хозяйство традиционно понимается как деятельность непосредственно  по производству продукции растениеводства  и животноводства. Наряду с этим применяется более широкий термин – «агропромышленный комплекс» (АПК).

     В это понятие включаются также  отрасли, непосредственно связанные  с сельским хозяйством, - как правило, закупка сельскохозяйственной продукции, ее промышленная переработка, агрохимическое обслуживание сельского хозяйства, снабжение сельскохозяйственной техникой, иногда также торговля сельскохозяйственной продукцией и производство сельскохозяйственной техники.

     Сельское  хозяйство стало рассматриваться  в рамках агропромышленного комплекса  с 70 - 80-х гг. прошлого века. Надо отметить, что и тогда в решениях правящей партии, в постановлениях Правительства отмечались низкий уровень урожайности сельскохозяйственных культур, большое количество убыточных хозяйств; государством предпринимались меры по подъему сельского хозяйства: существенные финансовые средства направлялись на развитие наиболее перспективных отраслей сельскохозяйственного производства, проведение мелиорации, мероприятия по повышению качества почв, вводились отдельные элементы хозяйственного расчета в целях повышения заинтересованности колхозов, совхозов в результатах их деятельности.

     Но  даже когда удавалось добиться определенного  роста производства сельскохозяйственной продукции, значительная часть ее гибла  из-за проблем с вывозом, хранением  и реализацией, а доходы сельскохозяйственных предприятий оставались незначительными из-за высокой стоимости техники, машин, горючесмазочных материалов, услуг обслуживающих организаций.

     Тогда было признано (сначала на уровне экономических  исследований), что решать проблемы сельского хозяйства нельзя отдельно от смежных отраслей, осуществляющих закупку, транспортировку, хранение, продажу, переработку сельскохозяйственной продукции, поставку сельскохозяйственной техники. Затем был принят целый ряд управленческих решений.

     В 1985 г. министерства сельского хозяйства, плодоовощного хозяйства, мясной и молочной промышленности, пищевой промышленности, сельского строительства и Госкомитет по производственно-техническому обеспечению сельского хозяйства объединили в Государственный агропромышленный комитет (Госагропром СССР) с передачей ему также ряда функций министерств: заготовок, легкой промышленности, мелиорации и водного хозяйства.

     Эта громоздкая структура оказалась  настолько неразворотливой, что  через несколько лет ее расформировали. Кроме того, была попытка объединить сельскохозяйственные, заготовительные, перерабатывающие сельхозпродукцию предприятия каждого административного района в единую структуру, так называемые районные агропромышленные объединения (РАПО), что также привело к разрастанию управленческого аппарата, только на местном уровне.

     Однако, начиная с этого периода агропромышленный комплекс используется в законодательстве как самостоятельный объект правового регулирования, включающий сельское хозяйство и связанные с ним отрасли, хотя, как отмечалось, единого понимания или тем более четкого перечня таких «примыкающих» к сельскому хозяйству отраслей не существует.

     Федеральный закон от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства», который в течение ряда лет являлся одним из центральных актов аграрного законодательства (утратил силу с 1 января 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ), не давал прямого определения агропромышленного комплекса, однако в ст. 1 было зафиксировано, что государственным регулированием агропромышленного производства признается экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, включая рыбу и морепродукты, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства.

     Отсутствие  в Конституции РФ упоминания аграрного  законодательства свидетельствует  о его сложном, составном, комплексном  характере, опирающемся на гражданские, административные, финансовые, экологические и иные требования, установление которых относится как к ведению РФ, к совместному ведению РФ и субъектов РФ, так и к собственному ведению субъектов РФ.

     Только  в период реформ в Российской Федерации были приняты Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1490-1 «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами», Закон РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-1 «О ветеринарии», Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», Федеральный закон от 3 августа 1995 г. № 123-ФЗ «О племенном животноводстве», Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации».

     В начале аграрных реформ сыграли (утратившие ныне силу) свою роль Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», Постановления Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации», от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса».

     Многочисленны законы по аграрным вопросам в субъектах  РФ и нормативные правовые акты в  муниципальных образованиях. Аграрные отношения нередко регулируются в законах, относящихся к различным отраслям законодательства. В Налоговом кодексе РФ есть глава «Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)», в части второй Гражданского кодекса РФ в гл. 30 - § 5 «Контрактация», в КоАП РФ - гл. 10 «Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель», в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

     В принципе аграрные отношения могли  бы быть подчинены действию общих  законодательных правил, направленных на развитие рынка, конкуренции, антимонополизма, многообразия и соперничества различных равноправных форм собственности и хозяйствования, обеспечение единого экономического пространства, свободы предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

     В юридической науке порой задается небезосновательный вопрос: достаточно ли сельскохозяйственной специфики для существования и дальнейшего развития аграрного законодательства?

     Специфика сельскохозяйственного производства, однако, находит свое отражение и  оправдание в особенностях российского законодательства, в его отраслях, в Своде законов, в официально утвержденных классификаторах и т.д. Преобразования в аграрной сфере, поэтому и вместе с тем, оказались отделены и отдалены от преобразований в иных сферах экономики, общественной жизни не только организационно, но и юридически.

     Особенности и уединенность аграрного труда  отмечал еще А.В. Чаянов в 20-х гг. прошлого века. Причинами самостоятельности  аграрной экономики принято считать  ее низкую конкурентоспособность, инерционность, сезонный и многоотраслевой характер производства, инвестиционную непривлекательность, уровень ручного, физического труда (за уменьшение которого организовывались в продолжение полувека соревнования между регионами), системную безработицу, неразвитость инфраструктуры, влияние природно-климатических условий.

     Задачами  аграрного законодательства на современном  этапе наряду с общими целями регулирования  важнейших общественных отношений  видятся обеспечение продовольственной  безопасности (независимости) страны (считается, что превышение импорта продуктов в размере более одной трети вызывает угрозу государственности), государственная поддержка и защита сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе на внешнем рынке, в ФАО, в ВТО (как это принято в других развитых странах), устойчивое развитие сельских территорий, устранение глубоких различий и даже противоречий между городом (две трети населения) и деревней при сохранении положительных традиций, в частности стремления к справедливому и трудовому образу жизни.

     Вхождение и возвращение РФ в международные  организации предполагает предварительный  тщательный анализ необходимых изменений  и дополнений российского аграрного  и иного законодательства с тем, чтобы впоследствии обеспечивать неуклонное исполнение взятых на себя страной обязательств. Естественно, эта инвентаризация норм должна осуществляться на базе головного, может быть, как принято говорить, рамочного федерального аграрного закона.

     В федеральном законе от 29 декабря 2006 г. «О развитии сельского хозяйства» предусматривается установление правовых основ реализации государственной социально-экономической политики в сфере развития сельского хозяйства как экономической деятельности по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности - сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию сельских территорий.

     Легализация государственной аграрной политики получила отражение и продолжение  в данном федеральном законе в виде формулирования основных ее целей, принципов, направлений, мер реализации, перечень которых, в частности, включает восемь пунктов и завершается другими мерами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

     В реализации государственной аграрной политики участвуют, прежде всего, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ и на добровольной основе союзы (ассоциации) сельскохозяйственных товаропроизводителей, в число участников которых входят производители и их объединения, производящие на территории РФ более чем две трети общего объема производства отдельных видов сельхозпродукции и оказывающие соответствующие услуги.

     Осуществлено  закрепление и развитие в Федеральном законе «О развитии сельского хозяйства», наряду с актами Правительства РФ, основных функций федерального органа исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса и рыболовства, ответственного за реализацию государственной программы развития сельского хозяйства, осуществляющего координацию соответствующих действий субъектов РФ и поддержку уровня цен на рынке сельскохозяйственной продукции.

     Развитие  сельского хозяйства, регулирование  рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на среднесрочный период, их финансовое обеспечение и механизмы реализации должны предусматриваться в особого рода документе - государственной программе, утверждаемой Правительством РФ на пятилетний период; порядок ее подготовки и проверки исполнения конкретизирован в ФЗ «О развитии  сельского хозяйства».

     Некоторым отступлением от требований нормативности  данного Федерального закона является индивидуальное предписание об основных показателях проекта государственной программы на 2008 - 2012 гг., в комиссию по подготовке которых включаются по четыре представителя от каждой палаты Федерального Собрания РФ; основные показатели проекта направляются в Правительство РФ для утверждения до внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу РФ. Здесь также проявляется подключение депутатов к обсуждению бюджета с «нулевой стадии» и некоторое объединение представителей законодательной и исполнительной ветвей власти.

     Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства» осуществляется попытка решения некоторых основных проблем и регулирования узловых актуальных сторон общественных отношений, связанных с развитием сельского хозяйства. Наличие в нем деклараций, норм-принципов, во-первых, может способствовать сосредоточению внимания и усилий общества, государства, финансовых и организационных ресурсов на избранных направлениях, а во-вторых, предполагает принятие массы подзаконных актов, направленных на соблюдение, использование, выполнение предписаний ФЗ.

     Немаловажно определить место Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» в системе аграрного и всего российского законодательства. На роль головного в отрасли законодательства этот Закон не претендует и в ст. 2 «Правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства» не требует от других федеральных и иных законов обязательного соответствия своим требованиям.

     Не  признавая понятия «рамочный  закон», можно констатировать, что  здесь определяются и основы государственной  аграрной политики, и меры, в том числе конкретные, по ее реализации, хотя и при отсутствии каких бы то ни было санкций. Напомним, что близкий по смыслу, но менее конкретный Федеральный закон от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства» был признан утратившим силу в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.

     Для российской правовой доктрины и практики особую значимость представляет детальное  правовое регулирование сделок с  земельными участками, которое проявляется во включении в специальное аграрное законодательство положений, устанавливающих непосредственный административный контроль в случае расширения (приобретения любого титула на смежные земельные участки фермером, владельцем или арендатором) либо раздела жизнеспособных сельскохозяйственных предприятий.

     Этот  принципиально новый взгляд на социальные функции частной земельной собственности  поддерживается в российской доктрине конституционного, гражданского, земельного и аграрного права, что нашло отражение в ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, п. 3 ст. 129, п. 3 ст. 209 ГК РФ и должно быть закреплено в проектируемом федеральном законе. В ответ на требования усилить рыночный характер сельского хозяйства в России также возникло аграрное право рынков.

     Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства» и совокупность иных правовых средств  обеспечения развития сельского  хозяйства, агропромышленного комплекса (эта терминология здесь пока не обсуждается) и приоритетного национального  проекта, по нашему мнению, в настоящее время позволяют признать в основном полноту и стабильность соответствующей нормативной правовой базы, способствуют повышению всеобщности и эффективности ее действия, законности и правопорядка в сельском хозяйстве, согласованию его развития с функционированием других отраслей хозяйства и даже весьма необходимой преимущественной поддержкой государства.

     Нынешнее  состояние сельского хозяйства  таково, что не дает категорического  ответа на вопрос о целесообразности ликвидации самостоятельного законодательного регулирования агропромышленного комплекса.  

2 Проблемы развития аграрного законодательства в Российской Федерации 

     Проблемы  сельского хозяйства вызывают особый интерес на современном этапе  развития российского государства. Во многом данный интерес обусловлен приданием развитию агропромышленного комплекса статуса одного из приоритетных национальных проектов, выполнение условий которого должно в перспективе привести к росту показателей сельскохозяйственного производства и развитию аграрного сектора российской экономики.

     Рядом специалистов (Козырь М.И, Дикуссар В.М.) вносятся предложения о систематизации аграрного законодательства в виде Аграрного кодекса. Обращается внимание на отсутствие законодательного регулирования  государственного участия в лизинге, а в сельском хозяйстве оно является неизбежным, на некоторые, не отраженные в законодательстве особенности контрактации, иную специфику правового регулирования общественных отношений в сельском хозяйстве.

     Думается, никакие акты с порога не следует ни отвергать, ни безоговорочно поддерживать: целесообразно провести анализ имеющейся нормативно-правовой базы по данному вопросу и эффективности ее применения, сформулировать предмет законодательного регулирования, оценить предлагаемые решения и степень новизны устанавливаемых правоотношений, механизмов регулирования.

     Если  таких новелл оказывается достаточно, если они не умещаются в действующую  систему актов, то следует переходить к новому качеству кодификации, может  быть, даже к кодексу.

     Само  по себе формирование такого кодекса, как и экологического, образовательного и других предлагаемых многочисленных кодексов, с включением в него десятков, а то и сотни основных действующих актов не станет решающим этапом законодательного обеспечения развития сельского хозяйства, но приведет к громоздкости и постоянной изменяемости законодательной базы развития агропромышленного комплекса, к нагромождению одних, и без того многочисленных, актов над другими, к возникновению новых пробелов и противоречий, которые надо стремиться устранять, а не наращивать.

     Ю.А. Тихомиров отметил «печальную судьбу» отраслевых законов и недостаточность отраслевого регулирования в российском законодательстве, которая обусловлена наличием актов иных отраслей законодательства (гражданского, административного и прочих).

     А.Н. Чертков отметил, что сложность обеспечения эффективности правового регулирования сельскохозяйственного производства во многом состоит в комплексном характере аграрного законодательства. А для России, как федеративного государства, ситуация усложняется отнесением регулирования ряда вопросов сельскохозяйственного развития к предметам ведения Российской Федерации (например, регулирование, осуществляемое гражданским и финансовым законодательством), а других - к предметам совместного ведения (например, регулирование, осуществляемое административным, земельным, водным и экологическим законодательством).

     Данная  проблема выражается в излишней централизации  законодательного регулирования по предметам совместного ведения, в регулировании подзаконными нормативными правовыми актами некоторых важных вопросов, требующих законодательного урегулирования. Региональное законодательство, регулирующее сельскохозяйственное развитие, в ряде случаев противоречит федеральному законодательству, вторгается в компетенцию федеральных органов государственной власти и зачастую дублирует нормы федеральных нормативных правовых актов.

     В ряде субъектов РФ не принимают необходимые  аграрному сектору нормативные  акты только потому, что на федеральном  уровне аналогичные акты отсутствуют.

     В некоторых случаях нормы Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» противоречат действующему законодательству. Так, не совсем ясно, как государство будет обеспечивать «равный доступ сельскохозяйственных товаропроизводителей к получению кредитов (займов) на развитие сельского хозяйства в российских кредитных организациях, сельскохозяйственных потребительских кредитных кооперативах».

     Диктовать банкам, которые в большинстве  своем являются акционерными обществами, кому выдавать кредиты, государство не может. Кредитным же кооперативам прямо запрещено выдавать займы не членам кооператива, так что и тут не может быть «равного доступа» для любых сельхозтоваропроизводителей, так как член кооператива всегда будет иметь «преимущества». Таким образом, неясно, какой смысл вкладывал законодатель в рассматриваемую норму.

     Профессор Т.Я. Хабриева указала на некоторую недостаточность нормативного правового потенциала Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» (наличие норм-принципов, норм-деклараций, которых имелось достаточное количество и в положениях предшествующих актов, многие из которых признаны утратившими силу) не исключает его значительной социальной составляющей.

     Положения данного Федерального закона необходимо детально проинвентаризировать и подвергнуть правовому мониторингу, что позволит наметить пути повышения эффективности его применения, выявить отдельные недочеты, которые можно устранить при последующих изменениях и дополнениях законодательства.

     Важно, что упомянутым Федеральным законом предпринята попытка определить пределы государственного вмешательства в сельскую экономику, и в то же время найти оптимальные средства ее поддержки для обеспечения устойчивого развития и надлежащего участия в международной конкуренции. Политические аспекты упомянутого Закона представляются перспективными, получили определенное оформление, чтобы стать выраженной законодательной волей и развиваться в дальнейшем в положениях законодательных и подзаконных актов.

     К числу недостатков принятого Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» следует отнести отсутствие законодательного закрепления перечней полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, наличие которых позволило бы разграничить их полномочия в данной сфере.  

Заключение 

     Отсутствие  в Конституции РФ упоминания аграрного  законодательства свидетельствует  о его сложном, составном, комплексном  характере, опирающемся на гражданские, административные, финансовые, экологические и иные требования, установление которых относится как к ведению РФ, к совместному ведению РФ и субъектов РФ, так и к собственному ведению субъектов РФ.

     Одно  из важных мест в системе аграрного  законодательства занимает  Федеральный  закон «О развитии сельского хозяйства». Аграрные отношения нередко регулируются в законах, относящихся к различным отраслям законодательства. Многочисленны законы по аграрным вопросам в субъектах РФ и нормативные правовые акты в муниципальных образованиях.

     Проблемы  сельского хозяйства вызывают особый интерес на современном этапе развития российского государства. Рядом специалистов (Козырь М.И, Дикуссар В.М.) вносятся предложения о систематизации аграрного законодательства в виде Аграрного кодекса.

     Сложность обеспечения эффективности правового регулирования сельскохозяйственного производства во многом состоит в комплексном характере аграрного законодательства. А для России, как федеративного государства, ситуация усложняется отнесением регулирования ряда вопросов сельскохозяйственного развития к предметам ведения Российской Федерации (например, регулирование, осуществляемое гражданским и финансовым законодательством), а других - к предметам совместного ведения (например, регулирование, осуществляемое административным, земельным, водным и экологическим законодательством).

Библиографический список 

     1 Конституция Российской Федерации. – М.: Известия, 1993.

     2 О развитии сельского хозяйства. Федеральный закон от 29.12. 2006 №264 // Собрание законодательства РФ, 01.01.2007, №1, ст. 27.

     3 Аграрное право. Учебное пособие / С.А. Боголюбов. - М.: Юристъ, 2000г. – 346с.

     4 Боголюбов С.А. Законодательное обеспечение развития сельского хозяйства // Журнал российского права. – 2007. - №7. - С. 23.

     5 Быстров Г.Е. Проблемы правового регулирования аграрных отношений и развития аграрно-продовольственных рынков России // Право и политика. - 2006. - № 3. - С. 19.