Бюджетный процесс.

1.Бюджетный процесс.

1.1.Понятие и роль государственного бюджета в осуществлении социально-экономических задач государства.

Бюджет необходим всем государствам для реализации их политических и социальных функций. С помощью  бюджета осуществляется главная  задача фактического сопоставления  потребностей государства и средств  для их удовлетворения. В современных  условиях государство, помимо содержания всех ветвей власти, органов управления, правопорядка и внешней обороны, влияет также и на важные экономические  и социальные процессы. При помощи бюджета решаются вопросы финансового  регулирования как на макроуровне  в масштабах всей страны, всего  хозяйства, так и в отдельных  регионах и на уровне местного самоуправления.

В государственном бюджете  концентрируется часть национального  дохода, которая затем перераспределяется, что позволяет осуществлять государственное  регулирование экономики и обеспечивать проведение необходимой социальной политики. Бюджет является формой образования  и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового  обеспечения задач и функций  государства и местного самоуправления.

Ввиду особой важности бюджета  для всех сфер общественной жизни  его составление, утверждение и  выполнение происходят на основе законов, устанавливаемых представительной властью, и сам принятый бюджет также  является законом.

Экономическое значение бюджета  заключается в том, что он формирует  значительную часть спроса на конечный продукт, за счет его средств формируется  заметная доля доходов населения, приобретаются  крупные объемы продукции, увеличиваются  государственные материальные резервы  и в некоторых случаях осуществляются капитальные вложения. В рамках бюджета  предоставляются субсидии, гарантии, дотации, кредиты с целью поддержки  определенных предприятий, оказывается  помощь другим странам. Через государственный  бюджет проходит финансирование научных  учреждений, осуществляющих фундаментальные  научные исследования, которые, в  свою очередь, являются основой для  развития прикладной науки и создания новой техники. Направляя через бюджет необходимые средства в наиболее перспективные отрасли науки, государство тем самым обеспечивает развитие производительных сил страны. В рамках бюджета формируется и обслуживается государственный долг. Все это позволяет координировать экономическую жизнь государства, рационально размещать денежные и материальные ресурсы, способствует техническому прогрессу и усиливает экономический потенциал государства.

Через бюджет проходят значительные финансовые потоки, он непосредственно  влияет на формирование важнейших экономических  и финансовых показателей: объем  производства, инвестиций, реальных доходов, уровень безработицы, величина денежной массы, уровень процента, валютный курс.

Государственный бюджет, являясь  основным планом государства, дает органам  власти реальную экономическую возможность  осуществления властных полномочий. Бюджет отражает размеры необходимых  государству финансовых ресурсов и  определяет тем самым налоговую  политику в стране. Бюджет фиксирует  конкретные направления расходования средств, перераспределения национального  дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать  в качестве эффективного регулятора экономики и социальных процессов  в стране.

1.2. Основные принципы бюджетного устройства. Состав бюджетной системы.

Центральное место в финансовой системе любого государства занимает государственный бюджет - имеющий  силу закона финансовый план государства (роспись доходов и расходов) на текущий (финансовый) год. Новый Бюджетный  кодекс Российской Федерации (БК РФ) определяет бюджет как «форму образования и  расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового  обеспечения задач и функций  государства и местного самоуправления». Таким образом, государственный  бюджет, являясь для государства  средством аккумулирования финансовых ресурсов, дает государственной власти возможность содержания государственного аппарата, армии, выполнения социальных мероприятий, реализации приоритетных экономических задач, т.е. выполнения государством присущих ему функций.

Как правило, тип государственного устройства, сложившиеся формы управления и взаимоотношений между членами  общества определяют и особенности  финансовой системы. В странах социалистической модели экономики, в том числе  и бывшем СССР, в силу монополии  государственной собственности  на средства производства и наличия  мощного государственного аппарата основной ее задачей было обслуживание государственных потребностей. Государственные  финансы подчиняли себе и финансы  предприятий и общественных организаций; даже сбережения населения, привлеченные системой сберкасс, рассматривались  как доходы государства.

Кардинальные изменения  в экономике России, в ее политическом статусе, произошедшие на рубеже 80-90-х  гг., вызвали серьезную трансформацию  бюджетного механизма. Появление новых  форм собственности, и следовательно, новых субъектов хозяйствования, располагающих собственными финансами, повлекло изменения в системе  денежных доходов; финансовые потоки стало  возможным регулировать в основном косвенными методами, прямое перераспределение  денежных средств значительно сократило  сферу своего применения. После устранения всеохватывающего господства КПСС возникла проблема разделения полномочий между  законодательной и исполнительной властями в отношении распоряжения финансовыми ресурсами общества и соответствующей регламентации  бюджетного процесса. Другим важным направлением модернизации государственных финансов стало расчленение единого государственного бюджета времен развитого социализма на три самостоятельные части: федеральный  бюджет, бюджеты субъектов Федерации  и местные бюджеты, что явилось важным шагом к демократизации финансовых отношений. В том же направлении действовали переход к налогам как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, разгосударствление промышленности и т.п. Все это привело к принципиальным изменениям и в бюджетной системе России, и в ее бюджетном устройстве.

БК РФ дает следующее определение  бюджетной системы: «основанная  на экономических отношениях и государственном  устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Под бюджетным устройством принято  понимать организацию бюджетной  системы и принципы ее построения.

Как видно, бюджетное устройство РФ определяется ее государственным  устройством - в унитарных государствах бюджетная система имеет два  уровня - государственный бюджет и  местные бюджеты (однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджеты  нижестоящих уровней (нижестоящих  государственных и административно-территориальных  единиц) не входят в бюджеты вышестоящих  уровней). Необходимо также отметить, что до принятия БК РФ внебюджетные фонды, являясь элементом финансовой системы (общегосударственные финансы) не включались в бюджетную систему.

Бюджетное законодательство РФ содержит понятие «консолидированный бюджет» - свод бюджетов всех уровней  бюджетной системы на соответствующей  территории (ст. 6 БК РФ). Консолидированный  бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся  на его территории муниципальных  образований. Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и  консолидированные бюджеты субъектов  РФ. Консолидированные бюджеты позволяют  получить полное представление о  всех доходах и расходах региона  или Федерации в целом, они  не утверждаются и служат для аналитических  и статистических целей.

Бюджетное устройство Российской Федерации - это организация бюджетной  системы, принципы ее построения. Оно  осуществляется в соответствии с  Федеральным Законом «Об основах  бюджетного устройства и бюджетном  процессе».

Бюджетная система страны представляет собой основанную на экономических  отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета  Российской Федерации, республиканских  бюджетов республик в составе  Российской Федерации, бюджетов национально-государственных  и административно-территориальных  образований Российской Федерации.

В бюджетную систему Российской Федерации как самостоятельные  части включаются республиканские (федеральные) бюджеты: республиканские  бюджеты республик в составе  Российской Федерации, краевые, областные  бюджеты краев и областей, городские  бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городское  бюджеты городов, районные бюджеты  районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов.

Консолидированный бюджет Российской Федерации представляет собой федеральный  бюджет и консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации.

В Бюджетном кодексе дано определение консолидированного бюджета  как свода бюджетов всех уровней  бюджетной системы Российской Федерации  на соответствующей территории.

Рис.1. Схема консолидированного бюджета Российской Федерации

Следует отметить, что консолидированный  бюджет не имеет правовой нагрузки, однако его параметры широко используются в процессе сводного планирования, отчетности, анализа. Консолидированный  бюджет Российской Федерации не утверждается законодательным органом власти.

Советы министров республик  в составе Российской Федерации, исполнительные органы субъектов Федерации  составляют свои консолидированные  бюджеты, представляющие собой свод бюджетов соответствующих территорий.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из трех звеньев: федерального бюджета, территориальных  бюджетов субъектов Федерации и  местных бюджетов. В 1995 году был принят Закон Российской Федерации «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» №154-ФЗ, который ввел новое  понятие - муниципальное образование.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, который был принят в 1998 году, расширил бюджетную систему, включив туда бюджеты государственных  внебюджетных фондов. Подобное расширительное толкование вводится в три уровня бюджета и «брутто-бюджет» - бюджетная  система Российской Федерации, состоящая  из «нетто-бюджета» и бюджетов государственных  внебюджетных фондов.

бюджет финансовый реформирование

2. Принципы бюджетного  устройства в Российской Федерации

Бюджетная система Российской Федерации основывается на следующих  принципах:

* единство бюджетной системы  РФ;

* разграничения доходов  и расходов между уровнями  бюджетной системы;

* самостоятельности бюджетов;

* полноты отражения доходов  и расходов бюджетов, бюджетов  государственных внебюджетных фондов;

* сбалансированности бюджета;

* эффективности и экономности  использования бюджетных средств;

* общего (совокупного) покрытия  расходов бюджетов;

* гласности;

* достоверности бюджета;

* адресности и целевого  характера бюджетных средств.

Рассмотрим эти принципы более подробно.

1. Принцип единства бюджетной  системы означает единство правовой  базы, денежной системы, форм бюджетной  документации, принципов бюджетного  процесса в Российской Федерации,  санкций за нарушение бюджетного  законодательства, а также единый  порядок финансирования расходов  бюджетов всех уровней бюджетной  системы, ведения бухгалтерского  учета средств бюджетов всех  уровней.

2. Принцип разграничения  доходов и расходов между уровнями  бюджетной системы состоит в  закреплении соответствующих видов  доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению  расходов за органами государственной  власти Российской Федерации,  субъектов Федерации и органами  местного самоуправления.

3. Принцип самостоятельности  бюджетов провозглашает:

право законодательных органов  государственной власти на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, источники  доходов и направления расходов бюджетов;

наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы;

законодательное закрепление  регулирующих доходов бюджетов;

недопустимость изъятия  дополнительных доходов, полученных при  исполнении бюджетов;

недопустимость компенсации  за счет бюджетов других уровней бюджетной  системы потерь в доходах и  дополнительных расходов, возникших  в ходе исполнения бюджетов.

4. Принцип полноты отражения  доходов и расходов бюджетов  означает, что все доходы и  расходы бюджетов подлежат отражению  в бюджетах в обязательном  порядке и в полном объеме.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов  и иных обязательных платежей полностью  учитываются отдельно по доходам  и расходам бюджетов, внебюджетных фондов, уплате налогов и иных платежей в пределах текущего года.

5. Принцип сбалансированности  бюджета регламентирует положение,  по которому объем предусмотренных  бюджетом расходов должен соответствовать  суммарному объему доходов бюджета  и поступлений из источников  финансирования его дефицита. При  составлении, рассмотрении, утверждении  и исполнении бюджета уполномоченные  органы должны исходить из  необходимости минимизации размера  дефицита бюджета.

6. Принцип эффективности  и экономности использования  бюджетных средств состоит в  том, что при составлении и  исполнении бюджетов уполномоченные  органы и получатели бюджетных  средств должны исходить из  необходимости достижения заданных  результатов с использованием  наименьшего объема средств или  достижения наилучшего результата  с использованием определенного  бюджетом объема средств.

7. Принцип совокупного  покрытия расходов заключается  в том, что все расходы бюджета  должны обеспечиваться общей  суммой доходов бюджета и поступлений  из источников финансирования  его дефицита.

8. Принцип гласности означает:

обязательное опубликование  в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту  представления информации о ходе исполнения или изменений бюджетов;

обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и  принятия решений по проектам бюджетов.

9. Принцип достоверности  бюджета означает надежность  показателей прогноза социально-экономического  развития соответствующей территории  и реалистичность расчетов доходов  и расходов бюджета.

10. Принцип адресности  и целевого характера бюджетных  средств состоит в том, что  бюджетные средства выделяются  в распоряжение конкретных получателей  на финансирование определенных  целей.

Следует обратить внимание, что из всех перечисленных принципов  только принципы единства, самостоятельности  и разграничения доходов и  расходов между уровнями бюджетной  системы можно отнести собственно к принципам построения системы. Однако именно они определяют бюджетную  систему как единое целое. Остальные  принципы, при всей их важности, больше определяют функционирование бюджета. Особую роль в современных условиях играет принцип единства в бюджетной  системе.

3. Направления реформирования  современного бюджетного устройства  Российской Федерации

Совершенно очевидно, что  проблемы, с которыми сегодня сталкиваются как федеральный бюджет Российской Федерации, так и многочисленные территориальные бюджеты, настоятельно требуют от органов государственной  власти преобразований не только в  качественном и количественном составе  бюджетных показателей, но и в  самих принципах организации  бюджетной системы. И прежде всего  с этой точки зрения возникает  потребность в реформировании законодательной  базы бюджетной системы.

Большие надежды возлагаются  на разработанный проект Налогового кодекса, обсуждаемый в Государственной  Думе: ведь именно налоги, формируя финансовую базу деятельности государства, создают  предпосылки для успешного проведения бюджетного регулирования. Налоговый  кодекс должен стать своего рода налоговой  конституцией, определять основы построения налогов, принципы федерализма и т. п. Он вобрал в себя множество областей права: гражданское, административное, уголовное, налоговое. Все же детали, связанные с конкретным налогообложением - это предмет регулирования законодательства о бюджете, об отдельных видах налогов, о санкциях и т. п. С принятием Налогового кодекса и реальным разграничением налоговой базы в России может быть осуществлен переход к качественно новой системе бюджетного федерализма.

На данный момент возможны два варианта российского налогового федерализма: на основе развития положений  Указа Президента Российской Федерации  “Об основных направлениях налоговой  реформы в Российской Федерации  и мерах по укреплению налоговой  и платежной дисциплины” от 8 мая 1996 г. № 685; и на основе Налогового кодекса Российской Федерации.

В президентском варианте основой являются федеральные налоги, которые остаются совместными налогами Федерации, субъектов Федерации  и местных бюджетов. Центральным  вопросом будет, как и сейчас, механизм разделения совместных налогов на квоты (доли). Данный вариант определяет минимальные  значения долей поступления доходов  от налогов в бюджеты разных уровней  на 1997 - 1998 гг. При этом устанавливается  своеобразный “налоговый коридор” для  колебаний долей федерального бюджета: по НДС - от 30 до 75 %, акцизам на спирт, водку и ликеро-водочные изделия - от 30 до 65 % и т. д. В основном консервируется действующая налоговая система  и даже делается шаг назад в  сторону дифференциации налоговых  взаимосвязей с территориями, что  в свою очередь сузит сферу  дотационных регионов, роль финансовых трансфертов.

Во втором же варианте, по Налоговому кодексу, реализуется в  большей мере американская система  налогового федерализма, где федеральные  налоги (федеральный подоходный налог  с физических лиц, налог на прибыль  корпораций, на заработную плату, акцизы) на 100 % поступают в федеральный  бюджет, налоги штатов - только в бюджеты  штатов, а местные налоги - только в местные бюджеты. Налоговый  федерализм США представляет собой  сложнейшую систему взаимодействующих  налогов: федеральная налоговая  система - 69,7 % общей доходной массы, налоговые системы штатов - 19,9 %, налоговые  системы местного уровня - 17,4 %. При  этом единство и эффективность бюджетного устройства обеспечивается доминированием федеральных налогов в сумме  налоговых платежей, непререкаемостью полномочий федеральной власти в  определении, установлении, взимании и  обладании федеральными налогами; свободой движения капитала и доходов на всей территории и запретам штатам вмешиваться  во внешнеэкономические связи территорий друг с другом, взимать таможенные налоги; четкой и жесткой системой администрирования федеральных налогов, включая эффективную систему мер принуждения подчиняться федеральным установкам.

Налоговый кодекс Российской Федерации допускает ряд особенностей: закон о федеральном бюджете  или даже сам Кодекс может в  порядке исключения разрешить зачисление части федерального налога в бюджеты  других уровней; перечень региональных и местных налогов находится  в компетенции федеральной власти и устанавливается сверху. Допускается  зачисление региональных налогов с  согласия субъекта Федерации в местные  бюджеты (вне системы трансфертов); вводится совместная компетенция региональных и местных властей в отношении  введения налога на недвижимость, прекращения  налога на землю, налога на имущество  физических лиц и регионального  налога на имущество предприятий.

Вариант налогового федерализма, основанный на Налоговом кодексе, более  соответствует Конституции РФ и  позволяет оградить федеральный  центр от все возрастающих запросов на федеральную налоговую базу со стороны регионов, кардинально подойти  к вопросу финансовой самообеспеченности субъектов Федерации и местных  органов самоуправления. Устанавливая для всех субъектов единый перечень налогов и вводя федеральную  систему налогов, Налоговый кодекс решает и вопрос с налоговой асимметрией, которая на сегодняшний день отчетливо  сложилась как по статусу субъектов  федерации (преимущественное положение  группы республик), так и по налогоплательщикам (влияние различия экономических  потенциалов, географических условий, производительности труда).

К проблемам современного бюджетного устройства следует отнести  и чрезвычайную бюджетную децентрализованность, что противоречит тенденциям формирования единого общероссийского рынка, осложняет проведение общенациональной денежно-кредитной (в том числе  и эмиссионной) политики, подрывает  политику ограничения бюджетного дефицита, устойчивость денежной системы. В США, к примеру, в бюджетном законодательстве действуют правила, предписывающие штатам и местным правительствам утверждать только сбалансированный, бездефицитный бюджет. Это правило  желательно ввести ив Российской Федерации, чтобы предотвратить появление  еще 89 эмиссионных центров.

Таким образом, сама жизнь  настоятельно требует преобразования бюджетного устройства Российской Федерации. Большие надежды возлагаются  на принятие Налогового кодекса, который  должен упорядочить вопросы формирования доходной базы бюджета. В целом же обновление бюджетного устройства России должно вестись по следующим направлениям:

обеспечение формирования сильного федерального бюджета как гаранта  устойчивости всей бюджетной системы, мощного инструмента государственного регулирования рыночной экономики;

переход к целевым финансовым трансфертам (грантам) территориям  с аккумуляцией федеральных и  региональных бюджетных ресурсов для  совместного финансирования инвестиционных и социальных программ;

отказ от предоставления бюджетно - налоговых преимуществ по признакам  государственно-национального статуса  субъектов Федерации;

законодательное утверждение  бюджетной асимметрии в соответствии с программами региональной экономической  и социальной политики с использованием критериев “бедных” и “богатых”  регионов и других утвержденных Федеральным  Собранием группировок и критериев.

Все это в совокупности способно значительно усовершенствовать  бюджетное устройство Российской Федерации, особенно с точки зрения формирования нормальных рыночных межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма. Тем не менее это, являясь  чрезвычайно важным аспектом реформирования всей бюджетной системы, затрагивает  в основном лишь внутрибюджетные  проблемы. Не менее важно и формирование рациональных “внешних” бюджетных  отношений, то есть отношений бюджета  с конечными объектами государственного бюджетного регулирования - с населением и предприятиями. А, следовательно, возникает необходимость рационализации бюджетных расходов, повышения их целевой направленности и, конечно, оптимизации доходных поступлений. Эта проблема выражается в Российской Федерации, как, впрочем, и во многих развитых государствах, в необходимости  сбалансированности бюджета: проблеме управления бюджетным дефицитом  и государственным долгом.

1.3. Понятие, принципы и стадии бюджетного процесса. Бюджетный период. Порядок составления проектов бюджетов. Рассмотрение проектов бюджетов государственными органами власти и исполнительными органами различных уровней.

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм

материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования

бюджета от момента его  составления до момента утверждения  отчёта об его

исполнении, порядок и  последовательность вступления в бюджетные

правоотношения различных  субъектов- участников этих правоотношений на разных

стадиях бюджетного процесса.

Процессуальные нормы  бюджетного права, строгое их соблюдение являются

гарантией законности применения материальных норм бюджетного права, т.е.

гарантией правильности и  своевременности поступления в  бюджет доходов и

законности и своевременности  их расходования.

Бюджетный процесс- регламентированная процессуальными нормами бюджетного права

деятельность государства  по составлению, рассмотрению и утверждению  бюджета,

его исполнению и заключению, а также составлению, рассмотрению и утверждению

отчёта об исполнении бюджета[1]. В ст.6 БК

РФ дается несколько другое определение бюджетного процесса, там  не выделена

стадия составления и  утверждения отчета об исполнении бюджета. Это не совсем

верно, так как именно отчет  об исполнении бюджета является обратной связью в

бюджетной деятельности государства[2].

В рамках бюджетного процесса имеется несколько ключевых понятий. Понятие 

бюджетного года - это календарный  год, который состоит из 12-ти месяцев,

начинается с 1 января и  завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных  обязательств

прекращают свое действие 31 декабря, принятие денежных обязательств после 25

декабря не допускается, подтверждение  денежных обязательств должно быть

заверено органом, исполняющим  бюджет 28 декабря. Счета, используемые для

исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

     Бюджетный период - это время, в течении которого  проходят все стадии

бюджетного процесса. В  соответствии с БК, бюджетный период составляет 3,5 года.

Соотношение бюджетного периода  и бюджетного года: бюджетный период более

широкое понятие, чем бюджетный  год, бюджетный год равен всего  одной стадии

бюджетного периода.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от пред­принимательской

деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются  в

тех же суммах на вновь открываемые  соответствующим бюджетным учреждением

лицевые счета. Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и

этот порядок изменению  не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым

бюджетом начинается снова, поскольку ежегодно изменяется объем  национального

дохода государства, по-разному  перераспределяются средства в зависимости  от

задач, решаемых государством в данный период.

Ежегодно изменяются потребности  в денежных средствах каждой республики,

области и других субъектов  РФ, органов местного самоуправления в зависимости

от того, как будет развиваться  хозяйство и социальная сфера  данной

территории в следующем  году. Однако порядок, предполагающий

последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения  бюджета,

исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об

исполнении бюджета, остается неизменным.

Основные задачи бюджетного процесса заключаются в следующем: выявление

материальных и финансовых резервов государства; максимально  приближенный к