Бюджетный процесс. 12

1. Понятие и принципы бюджетной деятельности государства и муниципальных образований в РФ.

 «право учреждения бюджета является одним из главных атрибутов верховной власти, и в государствах конституционных народ в лице своих представителей имеет право разрешать публичные расходы и доходы не потому, что он платит налоги, а потому, что именно ему принадлежит верховная власть. Поэтому именно народ, как источник верховной власти, должен в первую очередь знать о расходах и доходах»¹

Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований, как и иные виды финансовой деятельности, осуществляются, как правило, в правовой форме, т.е. издаются различные нормативные правовые акты. Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований регламентируется финансово-правовыми нормами, содержащимися в различных нормативных правовых актах и в своей совокупности образующими подотрасль финансового права - "Бюджетное право". Данная подотрасль финансового права, некоторые ученые говорят об институте финансового права, получила свое название от слова "бюджет". Термин "бюджет" (budget) имеет английское происхождение и в переводе на русский язык означает "сумка, кошелек". Так называли портфель, в котором английский министр Казначейства носил деньги и свои отчеты, регулярно выступая перед Палатой лордов. Со временем данное слово стало обозначать "отчет министра Казначейства перед Парламентом"². По мнению Е.А. Рыжковой, первоначально бюджет (от старофранцузского bougtte - небольшой мешок с деньгами) представлял собой королевскую казну и выражал баланс между властью политической и нацией. Позднее термин «бюджет» приобрел финансовый смысл и стал представлять собой портфель с финансовыми документами, а затем и сам финансовый акт, ограничивающий королевскую власть в части, касающейся взимания налогов. Далее право передачи бюджетной власти стало объектом длительных политических баталий.³

Поскольку бюджет занимает центральное место  в финансовой системе общества и  является неотъемлемым признаком государства, финансовой основой его суверенитета, бюджетное право, регулирующее общественные отношения, возникающие в области  бюджета, является основной подотраслью финансового права. Бюджетное право устанавливает структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок их распределения между различными видами бюджетов, бюджетные полномочия Российской Федерации, бюджетные полномочия муниципальных образований, регламентирует бюджетный процесс, устанавливает порядок проведения финансового контроля, составление, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. Исходя из вышеизложенного определения становиться ясным, что бюджетный процесс является институтом бюджетного права.

Существует  легальное определение бюджетного процесса. Ст. 6 БК РФ гласит: бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю над их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Можно выделить следующие черты бюджетного процесса:

1) бюджетный процесс - это важнейшее направление финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Аккумулирование, распределение и использование денежных фондов публичных образований производится только в процессуальной форме. Бюджетный процесс включает в себя правотворческую (законотворческую) деятельность по подготовке проектов (решений) о бюджете, их рассмотрению и утверждению, составлению, рассмотрению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов, организационно-распорядительную деятельность по исполнению бюджетов, деятельность по контролю над исполнением бюджетов. Таким образом, одной из черт бюджетного процесса является многоплановость деятельности, входящей в его содержание.

2) бюджетный процесс осуществляется строго определенным кругом субъектов, которые получили название участников бюджетного процесса. Каждый из них наделен определенным кругом полномочий, которые реализуются на одной или нескольких стадиях бюджетного процесса. Правовое положение участников бюджетного процесса определяется нормами бюджетного законодательства (разд. 5 БК РФ).

3) бюджетный процесс разделен на стадии, последовательно сменяющие друг друга и направленные на решение определенных задач.

Следует иметь в виду, что само понятие «бюджетный процесс» применяется в финансово-правовой литературе в двух значениях. В первом значении им обозначают разновидность  бюджетной деятельности. Именно в  этом значении раскрыто понятие бюджетного процесса в приведенном выше определении. Во втором значении под бюджетным процессом понимают институт бюджетного права (как раздела финансового права), регулирующего данный вид бюджетной деятельности. Объектом бюджетного процесса выступает бюджет как разновидность финансово-планового акта, при понимании бюджета в его правовом значении. В этом смысле бюджет представляет собой роспись доходов и расходов⁴ централизованного денежного фонда. А поскольку правовой формой бюджета выступает закон, то применительно к бюджетному процессу речь идет о разработке, принятии и исполнении правового акта о бюджете как основном финансовом плане. Так, составление бюджета в практическом плане означает разработку проекта закона о бюджете; рассмотрение и утверждение бюджета выражается в форме принятия этого закона; исполнение бюджета есть исполнение закона о бюджете. Бюджетный процесс основан на определенных принципах. В юридической науке под принципами принято понимать закрепленные в законодательстве основополагающие руководящие начала и идеи, выражающие сущность норм данной отрасли права и главные направления государственной политики в области правового регулирования общественных отношений.⁵ При этом принципы права - это общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, отличающиеся высшей императивностью, определяющие содержание такого правового регулирования и выступающие во многих случаях высшим критерием правомерности поведения участников регулируемых правоотношений.⁶

В основе бюджетного процесса лежат принципы, свойственные как  для бюджетной системы Российской Федерации в целом, так и только для бюджетного процесса.

Бюджетный процесс основывается на следующих принципах:

а) принцип разграничения бюджетной  компетенции между органами представительной и исполнительной власти. Конституционное  и бюджетное законодательство устанавливает  следующее распределение компетенции  по стадиям бюджетного процесса между  ветвями власти: составление и  исполнение бюджета отнесено к полномочиям  органов исполнительной власти, а  рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением бюджета — к полномочиям представительных органов власти. Каждый орган государственной власти или орган местного самоуправления осуществляет бюджетные полномочия относительно своего уровня бюджета;

б) принцип специализации бюджетных  показателей, который реализуется  через бюджетную классификацию;

в) принцип ежегодности бюджета означает обязательное принятие бюджета на каждый календарный год до начала планируемого года;

принцип гласности в бюджетном  процессе предполагает широкое обсуждение проекта бюджета представительным органом соответствующего уровня, доведение  его до сведения населения, опубликование  утвержденного бюджета.

В бюджетной сфере круг принципов бюджетной деятельности закреплен в ст. 28 БК РФ. «Перечисленные в статье основные начала выступают принципами деятельности государства по формированию и поддержанию эффективного функционирования бюджетной системы, а не принципами самой бюджетной системы»⁷. В связи с этим в различных экономических работах выделяются и иные принципы. Например, экономисты выделяют следующую систему принципов эффективного функционирования бюджетной системы:  - самостоятельность бюджетов разных уровней

- законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

- соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

- нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

- наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.⁸

Бюджетное законодательство России до принятия Бюджетного кодекса  РФ устанавливало следующие принципы бюджетной системы: единство, самостоятельность, полноту, реальность и гласность  всех бюджетов, входящих в бюджетную  систему РФ.⁹ БК РФ не только закрепил вышеназванные принципы бюджетной системы, раскрывая их содержание, но и включил в перечень принципов бюджетной системы новые, ранее неизвестные бюджетному праву России. В соответствии со ст. 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основывается на следующих принципах:

а) единства бюджетной системы  Российской Федерации;

б) разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов

между бюджетами бюджетной  системы Российской Федерации;

в) самостоятельности бюджетов;

г) равенства бюджетных  прав субъектов Российской Федерации, муниципальных

образований;¹⁰

д) полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов

бюджетов;

е) сбалансированности бюджета;

ж) результативности и эффективности  использования бюджетных средств;

з) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

и) прозрачности (открытости);

к) достоверности бюджета;

л) адресности и целевого характера бюджетных средств;

м) подведомственности расходов бюджетов;¹¹

н) единства кассы.¹²

Бюджетный кодекс РФ раскрывает содержание перечисленных принципов  бюджетной системы, реализация которых  направлена на ее укрепление, должна способствовать стабильности функционирования бюджетной  системы России.¹³

Рассмотрим более подробно принципы бюджетной системы Российской Федерации.

а) Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

б) Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств (ст. 30 БК РФ).

в) Принцип самостоятельности бюджетов означает:

- право и обязанность органов  государственной власти и органов  местного самоуправления самостоятельно  обеспечивать сбалансированность  соответствующих бюджетов и эффективность  использования бюджетных средств; 

- право и обязанность органов  государственной власти и органов  местного самоуправления на соответствующем  уровне бюджетной системы Российской  Федерации самостоятельно осуществлять  бюджетный процесс, за исключением  случаев, предусмотренных БК РФ;

- право органов государственной  власти и органов местного  самоуправления устанавливать в  соответствии с законодательством  Российской Федерации о налогах  и сборах налоги и сборы,  подлежащие зачислению в бюджеты  соответствующего уровня бюджетной  системы Российской Федерации; 

- право органов государственной  власти и органов местного  самоуправления в соответствии  с БК самостоятельно определять  формы и направления расходования  средств бюджетов (за исключением  расходов, финансовое обеспечение  которых осуществляется за счет  субсидий и субвенций из бюджетов  других уровней);

- недопустимость установления расходных  обязательств, подлежащих исполнению  одновременно за счет средств  бюджетов двух или более уровней  бюджетной системы Российской  Федерации, или за счет средств  консолидированных бюджетов, или  без определения бюджета, за  счет средств которого должно  осуществляться исполнение соответствующих  расходных обязательств;

- недопустимость непосредственного  исполнения расходных обязательств  органов государственной власти  и органов местного самоуправления  за счет средств бюджетов других  уровней; 

- недопустимость введения в действие  в течение финансового года  органами государственной власти  и органами местного самоуправления  решений и изменений бюджетного  законодательства и (или) законодательства  о налогах и сборах, приводящих  к увеличению расходов и (или)  снижению доходов бюджетов других  уровней без внесения изменений  в законы (решения) о соответствующих  бюджетах, предусматривающих компенсацию  увеличения расходов, снижения доходов; 

- недопустимость изъятия в течение  финансового года дополнительных  доходов, экономии по расходам  бюджетов, полученных в результате  эффективного исполнения бюджетов (ст. 31 БК РФ).

г) Принцип равенства бюджетных  прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований - это  определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных  обязательств, формирование налоговых  и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации  и местных бюджетов, определение  объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ (ст. 31.1 БК РФ).

д) Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов проявляется в том, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Отсрочки  и рассрочки по уплате налогов  и иных обязательных платежей полностью  учитываются отдельно по доходам  и по расходам бюджетов, бюджетов государственных  внебюджетных фондов, за исключением  отсрочек и рассрочек по уплате налогов  и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года (ст. 32 БК РФ).

е) Принцип сбалансированности бюджета  выражается в том, что объем предусмотренных  бюджетом расходов должен соответствовать  суммарному объему доходов бюджета  и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации  размера дефицита бюджета (ст. 33 БК РФ).

ж)Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств для достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 БК РФ).

з) Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы  бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут  быть увязаны с определенными  расходами бюджета, за исключением  доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации  средств из бюджетов других уровней  бюджетной системы Российской Федерации (ст. 35 БК РФ).

и) Принцип прозрачности (открытости) означает:

- обязательное опубликование в  открытой печати утвержденных  бюджетов и отчетов об их  исполнении, полноту представления  информации о ходе исполнения  бюджетов, а также доступность  иных сведений по решению законодательных  (представительных) органов государственной  власти, органов местного самоуправления;

- обязательную открытость для  общества и средств массовой  информации процедур рассмотрения  и принятия решений по проектам  бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо  внутри законодательного (представительного)  органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной  власти;

- секретные статьи могут утверждаться  только в составе федерального  бюджета (ст. 36 БК РФ).

Ранее данный принцип именовался принципом  гласности. Согласно положениям ФЗ от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ сейчас он именуется "принципом прозрачности (открытости)", несмотря на это его содержание изменилось не существенно. Такой выдающийся исследователь прошлого С.Ю. Витте¹⁴, именовал принцип "гласности" принципом "публичности", отмечая, что бюджет должен быть публичным, т.е. составленным таким образом, чтобы каждый член общества мог понимать его язык и его цифры. Это обусловлено прежде всего необходимостью соблюдения демократических процедур в сфере распределения и использования публичных финансов.

к) Принцип достоверности бюджета  означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей  территории и реалистичность расчета  доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ).

л) Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств закрепляет требование о том, чтобы бюджетные средства выделялись в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации (ст. 38 БК РФ).¹⁵

м) Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных  средств не вправе распределять бюджетные  ассигнования и лимиты бюджетных  обязательств распорядителям и получателям  бюджетных средств, не включенным в  перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 Бюджетного кодекса РФ.

Распорядитель и получатель бюджетных средств  могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность  получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных  средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства  Российской Федерации, высшего исполнительного  органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания организации - получателя бюджетных средств как  учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования (ст. 38.1 БК РФ).

н) Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации (ст. 38.2 БК РФ).

Подробное рассмотрение принципов построения и функционирования бюджетной системы, закрепленных в БК РФ, обусловлено  необходимостью установления наличия  соответствия между провозглашенными в законодательстве основными положениями  о бюджетной системе, обусловленными федеративным устройством России и  реальными межбюджетными отношениями, возникающими между различными бюджетами.

В литературе отмечалось, что бюджетная  система России построена на основе принципа бюджетного федерализма, который  обеспечивает субъектам Федерации  необходимый объем полномочий для  самостоятельного решения за счет собственных  финансовых средств вопросов, отнесенных к их ведению.

Ю.А. Крохина определяет бюджетный федерализм как исходное начало бюджетной деятельности государств, выражающееся в сочетании  общегосударственных финансовых интересов  с интересами субъектов Федерации  и заключающееся в распределении  бюджетных доходов и расходов, а также в разграничении компетенции  между Российской Федерацией и ее субъектами в области бюджета.¹⁶ Принцип федерализма относится к основным принципам всей финансовой деятельности России, поэтому он не может не проявляться при осуществлении важнейшего вида финансовой деятельности, каким является бюджетная деятельность, и не может не найти отражения в структуре бюджетной системы страны и в межбюджетных отношениях между различными бюджетами, входящими в нее.

Н.А. Шевелева, подробно исследуя сущностные свойства бюджетной системы России, особое внимание уделяет принципу самостоятельности  бюджетов и приходит к выводу, что "сущностью бюджетной системы  России является унитаризм, а вовсе  не федерализм"¹⁷, и приводит достаточно аргументированные доказательства, свидетельствующие об ограничениях данного принципа не только текущим бюджетным законодательством, но и самим Бюджетным кодексом РФ.

Бюджетная система России, поскольку наше государство  в соответствии с Конституцией РФ имеет федеративное устройство, не может не быть федеративным, свидетельство - три уровня бюджетов, но со значительными  элементами централизации, обусловленной  социально-экономическими и политическими  условиями развития страны, необходимыми для подъема экономики, повышения  жизненного уровня граждан, обеспечения  безопасности государства.¹⁸

2. Составьте схему субъектов бюджетного права.

Субъекты бюджетных  правоотношений - непосредственные участники бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, они принимают участие в распределении доходов и расходов между различными видами бюджетов, являются участниками бюджетного процесса.

В круг субъектов бюджетного права по действующему законодательству входят:

а) государство и его  территориальные подразделения - Российская Федерация в целом, ее

субъекты, муниципальные  образования;

б) территории со специальным  правовым режимом (закрытые административно-территориальные  образования¹⁹, особые экономические зоны²⁰);

в) органы государственной  власти и местного самоуправления –  представительные (законодательные) и  исполнительные органы государственной  власти и местного самоуправления;

г) органы денежно-кредитного регулирования, кредитные организации;

д) главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств в лице учреждений и иных организаций;

е) главные администраторы и администраторы доходов  бюджета и главные администраторы, администраторы источников финансирования дефицита бюджета.

Субъект бюджетного правоотношения, как непосредственный участник бюджетной  деятельности государства и муниципальных  образований, должен обладать бюджетной  правосубъектностью. Бюджетная правосубъектность - это совокупность бюджетной правоспособности, бюджетной дееспособности и бюджетной деликтоспособности. У субъектов бюджетных правоотношений правоспособность и дееспособность возникают с момента их образования одновременно и в полном объеме. В круг участников бюджетного процесса законодатель не включил бюджетные полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. При этом следует отметить, что круг субъектов бюджетных правоотношений шире круга участников бюджетного процесса. Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования как субъекты бюджетных правоотношений наделены полномочиями в области бюджетного регулирования.

В соответствии со ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются:

1. Президент Российской Федерации;
2. высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;
3. законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления (далее - законодательные (представительные) органы);
4. исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);
5. Центральный банк Российской Федерации;
6. органы государственного (муниципального) финансового контроля;
7. органы управления государственными внебюджетными фондами;
8. главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;
9. главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;
10. главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;
11. получатели бюджетных средств.

БК  РФ не раскрывает понятия участники бюджетного процесса, ограничиваясь их перечислением, и перечислением их полномочий. Обратившись к научной литературе, я дам краткую характеристику некоторым участникам бюджетного процесса.