Бюджетный процесс. 22

Содержание

Введение

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок  применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован  весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения отчета об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов — участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

Процессуальные  нормы бюджетного права, строгое  их соблюдение являются гарантией законности применения материальных норм бюджетного права, т. е. гарантией правильности и своевременности поступления  в бюджет доходов и законности и своевременности их расходования.

Бюджетный процесс  — регламентированная процессуальными  нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и  участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также по составлению, рассмотрению и утверждению отчета об их исполнении.

Деятельность  государства от начала составления  государственного бюджета до утверждения  отчета о его исполнении длится около 3,5 года, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса: стадии составления, рассмотрения, утверждения бюджета, стадия исполнения и заключения бюджета и стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые периодически сменяют одна другую. Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время.

1. Понятие бюджетного процесса и полномочия его участников

Бюджетное законодательство Российской Федерации закрепляет основы бюджетного процесса, его стадии и  подробно описывает полномочия его участников.

Бюджетный  процесс  — это регламентируемая законодательством  Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ)¹.

Бюджетный процесс  длится около трех с половиной  лет, и это время называется бюджетным  периодом или бюджетным циклом, т.е. это время, в течение которого бюджет проходит все стадии.

К принципам  бюджетного процесса можно отнести  следующие:

•  последовательность вступления в бюджетный процесс  его участников;

•  ежегодность  бюджета;

•  скользящая трехлетка, т.е. осуществление бюджетного планирования на трехлетний период;

• специализация бюджетных  показателей (что подтверждает наличие  бюджетной классификации);

•  бюджетное  планирование и исполнение бюджета, ориентированное на результат (так называемое бюджетирование, ориентированное на результат), и иные.

Принято выделять четыре стадии бюджетного процесса:

• составление  проекта бюджета; • рассмотрение и утверждение проекта бюджета; •  исполнение бюджета и составление; • утверждение отчета об исполнении бюджета.

Участники  бюджетного  процесса весьма многочисленны, к ним относятся: Президент РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования; законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований); Центральный банк РФ; органы государственного (муниципального) финансового контроля; органы управления государственными   внебюджетными фондами; главные распорядители бюджетных средств; главные администраторы доходов бюджета; главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета; получатели бюджетных средств (ст. 152 БК РФ).

Законодательные (представительные) органы в соответствии со с. 153 БК РФ рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов, осуществляют другие полномочия в соответствии с актами бюджетного законодательства Российской Федерации.

Исполнительные  органы государственной власти согласно ст. 154 БК РФ обеспечивают составление  проекта бюджета (проекта бюджета  и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные БК РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

Основная работа ложится на плечи финансовых органов, которые составляют проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия, установленные бюджетным законодательством. При этом финансовые органы или иные уполномоченные органы ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета в порядке, установленном Министерством финансов РФ.

Наиболее активную роль в бюджетном процессе играет Министерство финансов РФ, поскольку именно оно осуществляет практическую работу по составлению проекта федерального бюджета, его исполнению и составлению отчета о его исполнении. В сфере бюджетного процесса данное Министерство обладает бюджетными полномочиями, перечисленными в ст. 165 БК РФ.

Министр финансов имеет право запретить главным  распорядителям средств федерального бюджета изменять целевое назначение бюджетных ассигнований и (или) лимитов  бюджетных обязательств, в том числе на основании представления Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующего о нарушении бюджетного законодательства Российской Федерации главным распорядителем средств федерального бюджета. Кроме того, он может назначить в федеральные органы исполнительной власти и бюджетные учреждения уполномоченных по федеральному бюджету при установлении случаев нецелевого использования бюджетных средств.

Министр финансов РФ имеет право запретить получателю средств федерального бюджета осуществление отдельных расходов, а также выносить главным распорядителям средств федерального бюджета и органам управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации обязательные для исполнения предписания о ненадлежащем исполнении бюджета (организации бюджетного процесса).

Центральный банк РФ совместно с Правительством РФ в соответствии со ст. 155 БК РФ разрабатывает  и представляет на рассмотрение Государственной  Думы основные направления денежно-кредитной  политики,  обслуживает  счета  бюджетов и осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам Российской Федерации.

На основании  агентского соглашения для осуществления  операций по предоставлению и возврату бюджетных кредитов могут привлекаться кредитные организации. Кроме того, они обслуживают счета бюджетов в случае отсутствия учреждений Банка России на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функций.

Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации.

Кроме того, они  вправе проводить проверки бюджетов субъектов РФ — получателей межбюджетных трансфертов из соответствующего бюджета.

Главный распорядитель  бюджетных средств  в соответствии со ст. 6 БК РФ — это орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ. Распорядителем бюджетных средств согласно указанной статье признается орган государственной власти, орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств.

Бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных  средств и распорядителя бюджетных  средств установлены ст. 158 БК РФ.

Главным администратором  доходов бюджета считается определенный законом (решением) о бюджете орган  государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным  внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета, если иное не установлено БК РФ. Администратором доходов бюджета в соответствии с той же статьей признается орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено БК РФ (например, налоговые органы).

Кроме главных  администраторов и администраторов  доходов бюджета в бюджетном  процессе участвуют главный администратор  источников финансирования дефицита бюджета  и администратор источников финансирования дефицита бюджета.

Наиболее многочисленными  участниками бюджетного процесса являются получатели бюджетных средств —  органы государственной власти, управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления, органы местных администраций, находящиеся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетные учреждения, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ.

Полномочия  получателя бюджетных средств в  бюджетном процессе в соответствии со ст. 162 БК РФ заключаются в следующем:

•  он составляет и исполняет бюджетную смету; • принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; • обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; • вносит соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; • ведет бюджетный учет либо передает на основании соглашения это полномочие иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии); • формирует и представляет бюджетную отчетность получателя бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств; • исполняет иные полномочия, установленные нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Следует также  упомянуть такого важного участника бюджетного процесса, как Федеральное казначейство, поскольку в Российской Федерации казначейская система исполнения бюджета. Статья 166.1 регламентирует бюджетные полномочия Федерального казначейства.

2. Стадии бюджетного процесса

Бюджетный процесс, как говорилось выше, состоит из четырех стадий, причем на федеральном уровне бюджет должен быть рассчитан на трехлетний период (за исключением кризисного периода).

Первая стадия — составление проекта бюджета, чему предшествует разработка планов и прогнозов развития территории и целевых программ Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива  Правительства РФ, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и местных администраций  муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. При этом проект соответствующего бюджета составляется в порядке, установленном органом государственной власти или местной администрацией в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных  внебюджетных фондов Российской Федерации  составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период.

Проект бюджета  субъекта РФ и проекты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта РФ (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования), за исключением закона (решения) о бюджете.

В случае если проект бюджета субъекта РФ (проект бюджета  муниципального района, проект бюджета  городского округа) составляется и  утверждается на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (местная администрация муниципального района, городского округа) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта РФ (муниципального района, городского округа). Если же проект бюджета поселения составляется и утверждается на очередной финансовый год, муниципальным правовым актом представительного органа поселения могут быть предусмотрены разработка и утверждение среднесрочного финансового плана поселения.

Под среднесрочным  финансовым планом понимается документ, содержащий основные параметры бюджета, при этом значения показателей среднесрочного финансового плана и основных показателей проекта бюджета должны соответствовать друг другу.

Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств.

В целях своевременного и качественного составления  проектов бюджетов соответствующие  финансовые органы имеют право получать необходимые сведения от иных финансовых органов, а также от иных органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Порядок и сроки  составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных  внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются Правительством РФ с соблюдением требований, установленных БК РФ. Согласование показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, бюджетных проектировок на очередной финансовый год и плановый период и показателей сводного финансового баланса Российской Федерации осуществляется комиссией, создаваемой в порядке, установленном Правительством РФ.

Порядок и сроки  составления проектов бюджетов субъектов  РФ и проектов бюджетов территориальных  государственных внебюджетных фондов устанавливаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ с соблюдением требований, устанавливаемых БК РФ и законами субъектов РФ.

Порядок и сроки  составления проектов местных бюджетов устанавливаются местными администрациями с соблюдением требований, устанавливаемых БК РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Вторая стадия бюджетного процесса — рассмотрение и утверждение бюджета.

Правительство РФ, правительства субъектов Федерации и органы местного самоуправления (муниципальных образований) выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. По всем финансовым вопросам, в частности для работы с бюджетом, органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии.

Комитеты и  комиссии Федерального Собрания должны провести постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета  и вынести по нему сводное заключение. В настоящее время порядок  рассмотрения бюджета в четырех чтениях закреплен в ст. 196 БК РФ².

Бюджетным кодексом РФ предусматривается, что Государственная  Дума рассматривает проект закона о  федеральном бюджете.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проект федерального закона о федеральном  бюджете. К нему прилагается ряд документов и материалов.

При необходимости  внесения изменений и дополнений в законодательные акты по налогам  Правительство РФ представляет в  Государственную Думу проекты соответствующих  федеральных законов.

Расходы в проекте  федерального закона о бюджете представляются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной классификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов государственных  внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ; Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Центральный банк РФ представляет Государственной Думе согласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной  политики на следующий год.

До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете  в первом чтении комитеты и комиссии Госдумы представляют в Комитет  Госдумы по бюджету, налогам, банкам и финансам заключения по данному  законопроекту, на основании которых  указанный Комитет готовит заключение по проекту бюджета и представляет его на рассмотрение Госдумы.

При рассмотрении Госдумой проекта Закона РФ о федеральном  бюджете РФ в первом чтении Госдума  обсуждает его концепцию и  прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на следующий год — основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов Федерации; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия; общий объем расходов; принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта.

При отклонении проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Госдума может передать законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных показателей проекта бюджета; вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку; поставить вопрос о доверии правительству. В случае передачи проекта бюджета Российской Федерации в согласительную комиссию, которая состоит из представителей Госдумы, Совета Федерации и Правительства РФ, ответственных за рассмотрение бюджета в первом чтении, она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Госдумы повторно в первом чтении.

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о  федеральном бюджете принимается постановление Госдумы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.

При рассмотрении Госдумой проекта закона о федеральном  бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. Госдума рассматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.

Именно во втором чтении Госдума направляет в органы исполнительной и представительной власти субъектов  Федерации сведения о распределении  доходов от федеральных налогов  и сборов между бюджетами Российской Федерации, утвержденные при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации и распределении его средств, утвержденных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чтении, он передается в согласительную комиссию.

При рассмотрении проекта  федерального закона о федеральном  бюджете на очередной год в  третьем чтении утверждаются расходы  федерального бюджета по подразделам  функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, рассматривается распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки целевых программ и т. д. Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по третьему чтению в Комитет по бюджету.

Затем Госдума  рассматривает проект закона о федеральном  бюджете в четвертом чтении в  течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении. На этом этапе рассмотрения проекта бюджета внесение в него поправок не допускается и законопроект принимается в целом. Принятый Госдумой закон о федеральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Совету Федерации в течение 5 дней после его принятия.

Следует обратить внимание на то, что после голосования  в четвертом чтении в Госдуме  проект закона о бюджете становится законом.

Если федеральный  закон о федеральном бюджете  на очередной финансовый год не вступает в силу до начала года, Госдума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом.

В случае изменения  финансирования по сравнению с утвержденным федеральным бюджетом более чем  на 10% орган исполнительной власти вносит проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете, который рассматривается в Госдуме снова в трех чтениях в течение 15 дней.

Если проект закона о внесении изменений и  дополнений не принимается в указанный  срок, Правительство РФ имеет право  на пропорциональное сокращение расходов бюджета, если в законе о бюджете не предусмотрено иное.

На территории каждого субъекта Федерации порядок  и условия образования, рассмотрения и утверждения бюджета устанавливаются  соответствующими представительными  органами власти, Которые принимают законы о бюджетном процессе на данной территории. Каждый закон должен соответствовать общим принципам бюджетного процесса и правилам составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

Третья стадия бюджетного процесса — исполнение бюджета.  

Исполнение  федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета  обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования, что закреплено ст. 215.1 БКРФ.

В Российской Федерации  существует казначейское исполнение бюджета, кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.

По соглашению с исполнительным органом государственной  власти субъекта РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества.

Для кассового  обслуживания исполнения бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюджетов осуществляются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с соглашением.

Финансовый  орган устанавливает порядок составления и ведения кассового плана, а также состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана.

Под кассовым планом понимается прогноз кассовых поступлений  в бюджет и кассовых выплат из бюджета  в текущем финансовом году.

Составление и  ведение кассового плана осуществляется финансовым органом или уполномоченным органом исполнительной власти (местной администрации).

Исполнение  бюджетов по доходам (ст. 218 БК РФ) предусматривает:

• зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения  налогов, сборов и иных поступлений  в бюджетную систему Российской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным БК РФ, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;