Державне регулювання природних монополій

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ  ПРЕЗИДЕНТОВІ  УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

ІНДИВІДУАЛЬНА РОБОТА

З дисципліни

«Державне управління в економічній сфері»

На  тему:

«Державне регулювання природних монополій»

Група ЗД - 21

Виконав: Левченко

Андрій Миколайович

Тьютор:  Ульянченко

Юрій  Олександрович

Харків - 2011

Природні монополії  посідають чільне місце в будь-якій економічній системі, оскільки вони наділені потужною ринковою владою і мають велике суспільне значення. Варто зазначити, що чим ринковішого характеру набуває вітчизняна економіка, тим актуальнішими стають проблеми самоокупності природних монополістичних структур, що зумов лює нагальну потребу державного регулювання їхньої діяльності.

Державне регулювання  результатів фінансово-економічної  діяльності природних монополій є проблематикою багатьох економічних досліджень.

Основні підходи  до сутності та принципів державного регулювання природного монополізму  загалом  розкрито у працях таких науковців, як Е. Аткінсон, Дж. Стіглер, В. Віскузі, Я. Корнаі, Д. Белл, Дж. М. Кейнс. Вагомий внесок у висвітленні цього питання зробили такі сучасні вітчизняні та російські учені, як В. Базилевич, Н. Белоусова, А. Бутиркін, Г.З. Борисенко, В. Бодрова, В. Венгер, І. Галиця, А. Городецький, Я. Жаліло, А. Колганов, В. Кривуцький, А. Френзель, В. Цапелік, Я. Чумакова, А. Юданов та ін.

Природні монополії  є сектором, де відбувається жорстке  регулювання результатів їхньої діяльності. Подібна практика державного контролю за діяльністю монопольних утворів є у більшості розвинених країн. Основна мета такого регулювання полягає у захисті інтересів споживачів та передбачає забезпечення їх якісними товарами чи послугами за прийнятними цінами. Регулювання повинно гарантувати споживачам отримання вигід від економії, яка забезпечена масштабами виробництва, а фірмі – одержання так званого "справедливого прибутку".

Головне завдання державного регулювання природного монополізму полягає в тому, щоб не допустити необґрунтованого підвищення цін або обмеження обсягу продукції з боку фірм, які мають на меті використати переваги монополіста на шкоду споживачам. Отже, регулювання може поліпшити результати діяльності монополіста з погляду суспільства, оскільки дає змогу одночасно знизити ціну, забезпечити необхідний обсяг виробництва та зменшити економічні прибутки монополії. Таким чином, можна сказати, що до монопольних послуг, на ціни яких не впливає ринок, застосування принципу суворого державного адміністрування є загальноприйнятим та загальнонеобхідним.

Система державного регулювання природного монополізму застосовує широкий спектр регуляторних і законодавчих заходів, що дає змогу трансформувати національну економічну систему для забезпечення якнайефективнішої діяльності окремих господарюючих суб'єктів. Зміни в обсягах і параметрах регулювання діяльності природних монополій супроводжуються розвитком економіки загалом, а також зміною методологічних підходів до регулювання, запропонованих вітчизняними та зарубіжними експертами. Адже, як стверджують англійські науковці, сформулювати регулятивну політику було б значно простіше, якби умови, в яких здійснюється регулювання, були сталими. Тоді, визначивши, що певна сфера діяльності є природною монополією, регулятивному органу достатньо було б визначити суспільно оптимальну ціну і вимагати від монополіста у повному обсязі задовольняти попит за тією ціною. Однак, на практиці умови, в яких діють агенти, є надзвичайно мінливими [1, c. 562].

На практиці нерідко трапляється, що регулятивна політика здійснюється не так, як це мало б відбуватися в ідеальному світі. Часто економічне регулювання захищає приватні інтереси, зокрема, підвищення прибутків фірм, які працюють у регулятивній сфері діяльності. Як наслідок, виникає багато розчарувань, що породжують термін "неспроможність влади". У світовій практиці регулювання природних монополій проводиться здебільшого не на загальнодержавному, а на регіональному рівні, що часто створює хибне уявлення про простоту постійного природного монополізму, особливо у сфері антимонопольної політики. Процес формування регулятивної та антимонопольної політики виглядає так: єдиний загальнодержавний орган визначає державну політику, мета якої полягає у забезпеченні максимального захисту національних інтересів. Водночас існують обґрунтовані економічні причини впровадження місцевої регуляторної політики. При цьому місцевим виконавчим органам надаються деякі функції контролю над регулятивною структурою та нагляд за втіленням її у життя. Для досягнення кращих результатів доцільно було б встановити загальнонаціональні стандарти, які б найповніше відображали різницю між витратами й вигодами в окремих регіонах.

У практиці регулювання  доходності природних монополій застосовують різні методи боротьби з її неефективністю, зокрема: метод "невтручання", різноманітні "ідеальні" рішення. Прийняття "ідеальних" рішень означає, що основною метою діяльності фірми має бути задоволення суспільних інтересів. Найважливіше при цьому визначити ціни, які б дали змогу забезпечити економічну ефективність. Впродовж останніх років економісти розробили складні теорії для вирішення цих питань. Спільним предметом аналізу є визначення того, як можна оптимально структурувати ціни і стимули для таких підприємств, щоб захистити інтереси споживачів і водночас забезпечити "справедливий прибуток" для природного монополіста.

У випадку як антимонопольного, так і економічного регулювання не можливо досконало відтворити ефективно діючий конкурентний ринок. Однак, вдале застосування відповідних економічних інструментів дасть змогу отримати значно чутливішу ринкову ситуацію, ніж за відсутності регулювання взагалі.

Економічний аналіз, який ґрунтується на певних моделях, часто забезпечує базу для ухвалення рішень щодо встановлення цін і тарифів на товари та послуги природних монополій.

Економічна  теорія і світова практика пропонують широкий діапазон рішень стосовно видів і форм власності на об'єкти виробничої інфраструктури, основними з яких є:

● державна власність  і експлуатація об'єктів природних  монополій державним підприємством та відомством;

● державна власність  і контракт на експлуатацію об'єктів природних монополій приватним сектором;

● приватна власність  і експлуатація об'єктів природних монополій за інтенсивного державного регулювання;

● муніципальна власність.

Вибір того чи іншого способу  розподілу власності в різних країнах визначається соціально-економічними та інституціональними чинниками їх розвитку. Проте вітчизняні моделі функціонування природних монополій повинні враховувати той факт, що по-перше, підприємства – природні монополісти є стратегічними об'єктами; по-друге, енергоносії, що становлять високу питому вагу витрат, формують тарифи за світовими цінами, а заробітна плата споживачів послуг не відповідає світовому рівню.

З метою зміщення економічних і соціальних наслідків монопольної практики у вітчизняній економіці, необхідно запозичити методики регулювання монополізму, які застосовують у промислово-розвинених країнах. Для досягнення цієї мети більшість з них застосовує правове регулювання процесу концентрації капіталу і конкуренції [2, с. 100]. Державне регулювання діяльності природних монополій насамперед стосується "вихідних" параметрів: цін і тарифів на товари та послуги, обсягів ринку і його розподілу та інших умов діяльності. Основна мета регулювання полягає у забезпеченні інтересів суспільства та передбачає можливість забезпечення споживачів якісним обслуговуванням за доступними цінами. Регулятивні органи можуть встановлювати для монополіста верхню ціну на рівні граничних витрат – так звану суспільно оптимальну ціну. В. Базилевич та Г. Филюк зазначають, що з метою нейтралізації можливої "агресивності" компаній, які господарюють на ринках природних монополій, доцільно застосовувати спеціальні засоби регулювання та реформування їхньої діяльності, а також управління ними. Враховуючи те, що баланс інтересів виробників і споживачів на ринках природних монополій не може бути встановлений "невидимою рукою" у процесі конкуренції, необхідним є пряме втручання держави з метою зниження втрат суспільства від монопольної влади [3, с. 36].

Антимонопольні інститути  почали привертати серйозну увагу після Другої світової війни. З огляду на економічні збитки, які завдавали монополії, наприкінці ХІХ ст. більшість країн ввела антитрестівське законодавство, яке було спрямоване на недопущення монополізації ринку, антиконкурентного злиття фірм, цінової змови та цінової дискримінації та інших порушень торговельної практики [4, с. 93]. Особливо активним у цій сфері був Конгрес США.

У процесі еволюції ідей теорії державного антимонопольного регулювання економіки розрізняють три етапи. Спочатку було висунуто гіпотезу, що регулюванню повинні підлягати лише ті галузі, в яких спостерігається "неспроможність ринку". Водночас виникла теорія, яку спершу називали теорією регулювання в інтересах суспільства, а останнім часом – нормативним аналізом як позитивною теорією. Її постулати широко застосовувалися у командно-адміністративній економіці. Пізніше, завдяки наявності емпіричних даних, які суперечили позитивній теорії, економісти й політологи розробили теорію захоплення, в основу якої поклали ідею про те, що незалежно від способу організації, орган, покликаний регулювати певну галузь, "захоплюється" нею. Регулювання у цьому напрямі спрямоване не на забезпечення суспільного добробуту, а на збільшення прибутків галузі. На сьогодні у вітчизняній економіці місцеві органи надмірно використовують засади саме цієї теорії.

Тобто, враховуючи дефіцит місцевого бюджету та залишивши поза увагою суспільний добробут, намагаються зберегти на мінімальному рівні функціональну здатність природних монополій. Через відсутність взаємопов'язаного економічного та соціального інтересів, обидві теорії не можна сповна вважати повноцінними теоріями. Третій етап еволюції ідей регулювання уособлює економічна теорія регулювання. Висхідною ідеєю цієї теорії є гіпотеза про те, що регулювання повинне здійснюватися з метою забезпечення приросту суспільного добробуту, що й спричиняє появу суспільного попиту на запровадження регулювання. Однак, вадою нормативного аналізу є відсутність опису засобів, які б дали змогу забезпечити досягнення поставленої мети. Регулювання, за цією теорією, відбувається шляхом застосування нормативно-правових актів та дій регулятивного агентства. Нормативна позитивна теорія не пояснює, як саме вимога суспільного добробуту спонукає законодавців до ухвалення регулятивного законодавства, а регулятивний орган – до виконання відповідних дій. Її постулати не дають змоги піддати перевірці припущення, згідно з яким можна встановити факт, що регулювання відбувається з метою коригування неспроможності ринку. Вона просто демонструє цей факт, як постулат теорії. Іншою істотною вадою нормативної позитивної теорії є наявність великої кількості даних, які її спростовують. Так, значна кількість галузей, що підлягали регулюванню, не були природними монополіями і джерелом зовнішніх ефектів (екстерналій).

Багато вад, властивих для нормативно позитивної теорії, притаманні й теорії захоплення. Вона, так само як і попередня теорія, не повністю розкриває практичне впровадження теоретичних механізмів та не пояснює, яким чином процеси регулювання опиняються під контролем учасників галузі. Враховуючи той факт, що регулювання стосується кількох зацікавлених груп, незрозуміло, чому процеси регулювання за цією течією опиняються виключно під контролем учасників галузі, а не інших зацікавлених груп (зокрема населення). Теорія захоплення неспроможна дати відповіді на це питання, вона просто постулює гіпотезу про те, що регулювання орієнтоване на інтереси виробника.

Незважаючи  на те, що багато даних з практики регулювання підтримують її засади, існують також деякі емпіричні закономірності, які їй суперечать. Мова йде про характерну особливість регулювання − взаємне субсидування, яке спостерігається тоді, коли фірма, надаючи послуги, утримує ціни для одних споживачів на рівні, нижчому від середніх витрат, і компенсує свої витрати за рахунок виторгу, одержаного від продажу іншим споживачам за цінами, вищими ніж середні витрати. У деяких випадках взаємне субсидування має форму єдиних цін для різних споживачів, незважаючи на те, що граничні витрати на задоволення попиту різної категорії споживачів можуть бути різними. Отже, другою особливістю цієї теорії регулювання є те, що вона часто спрямована на підтримку певних категорій споживачів.

Значний внесок у розвиток теорії регулювання здійснив Дж. Стиглер. У своїй праці "Теорія економічного регулювання" він пропонує новий підхід до вирішення питання: навіщо здійснюється регулювання? На відміну від нормативно позитивної теорії і теорії захоплення, Дж. Стиглер запропонував низку припущень, на основі яких шляхом логічного аналізу вивів прогноз про те, які галузі повинні підлягати регулюванню, а які ні, та виділив основні форми регулювання. Головною передумовою запропонованого ним аналізу було те, що базовим ресурсом держави є сила примусу. Зацікавлені групи, які здатні переконати державу використати силу примусу на їхню користь, цим самим можуть поліпшити свій добробут. Другою важливою передумовою є те, що агенти діють раціонально, в тому розумінні, що обрані ними дії спрямовані на максимізацію корисності. На підставі цих двох припущень було сформульовано гіпотезу, згідно з якою регулювання здійснюється за потреби в ньому зацікавлених груп. Таким чином, функціонування підприємства – природного монополіста в окремих секторах, з одного боку, вважається вигідним для суспільства, оскільки забезпечує більшу ефективність, ніж існування конкуренції, а з іншого – діяльність природної монополії не відрізняється від поведінки звичайного монополіста, тому призводить до втрат для суспільства, оскільки основною метою діяльності монополіста є не задоволення суспільного добробуту, а максимізація власного прибутку. Отже, метою регулювання діяльності природних монополій є досягнення вигідного компромісу між суспільством та фірмою-монополістом.

Водночас економічна реальність рідко коли відповідає моделі ідеальної конкуренції. Тому у світовій практиці у багатьох видах діяльності, які можуть розглядатися як природні монополії, функціонує незначна кількість малих підприємств. Природні монополії функціонують у рідкісних випадках. При цьому основна їх частка зосереджена у галузі комунальних послуг. Ґрунтовній критиці діяльність монопольних структур піддав Віскузі В. Кіп у праці "Економічна теорія регулювання та антимонопольна політика". Учений справедливо зазначає, що "з погляду економічної ефективності, при виникненні природних монополій загалом бажано мати монополістичну ринкову структуру. Однак цих економічних гігантів варто обмежувати, щоб вони не встановлювали надто високих цін. Ми не хочемо відчути наслідків усіх проблем, пов'язаних з ефективністю та справедливістю, що їх породжує монополія. Яскравим прикладом тут може бути сфера комунальних послуг. Немає

сенсу створювати численні невеликі фірми, що надаватимуть населенню послуги" [1, c. 40].

Як відомо, основним завданням економічного регулювання  діяльності природного монополіста є контроль за його цінами чи тарифами, який часто здійснюється через регулювання прибутку і обмежує цим самим норму прибутковості. Водночас, якщо прибуток, який отримує природний монополіст, буде повертатися споживачам через нижчі тарифи, то зникатимуть стимули до інноваційної діяльності. Таким чином, державне регулювання повинно збалансовано використовувати такі чинники, як надання природним монополістам стимулів, спрямованих на зниження вартості послуг та утримання помірних цін для споживачів. Отже, підприємства повинні встановлювати такі ціни (тарифи) на продукцію, щоб виторг від її реалізації покривав витрати виробництва.

Для визначення наслідків державної регуляторної політики, необхідно визначити мету діяльності фірми. Це дасть змогу спрогнозувати її реакцію на регуляторну політику. Так, найвірогіднішою метою приватної фірми буде максимізація прибутку. Ефект Аверча-Джонсона показує, що регулювання норми прибутковості фірми, яка прагне максимізувати прибуток неминуче призводить до її надмірної капіталізації. Для того, щоб мати змогу порівнювати політику регулювання державного підприємства, потрібна теоретична модель його поведінки в абсолютно конкретному економічному середовищі. Хоча узагальненої моделі державного регулювання діяльності природного монополіста у світогосподарській теорії і практиці немає і бути не може, як не може вона бути статичною, а повинна змінюватися разом з динамічними умовами розвитку національної економіки.

В Україні останнім часом розпочалося формування прогресивної законодавчої бази у сфері регулювання діяльності природних монополій. Побудова системи державного регулювання та контролю за діяльністю природних монополій у нашій державі пов'язана з прийняттям Закону України "Про природні монополії". Цей Закон покликаний встановити чіткі, "прозорі" та досконалі правові засади, які мають бути досить гнучкими у разі вжиття заходів державного впливу щодо запобігання проявам монополізму на таких ринках з боку суб'єктів господарювання. Закон України "Про природні монополії" легалізує саме поняття останньої, регламентує підходи до визначення параметрів функціонування і розвитку ринків, що перебувають у стані природної монополії, на основі оптимального збалансування економічних інтересів усіх зацікавлених суб'єктів – виробників, споживачів і держави. Характерно, які сфера дії Закону України "Про природні монополії" поширюється не тільки на економічні відносини, що виникають на відповідних товарних ринках, а й на ті, що формуються на суміжних ринках за участю суб'єктів природних монополій. Другим важливим актом у сфері регулювання природних монополій став Закон України від 16 липня 1999 р. "Про концесії". Цей Закон визначив юридичний зміст поняття "концесії", умови і порядок встановлення концесії щодо державного та комунального майна [5, c. 44].

Висновки. Природні монополії є жорстко регульованим сектором вітчизняної економіки. Подібна практика державного контролю за діяльністю природних монополійних утворів існує у більшості розвинених країн. Усе це дає підстави стверджувати, що до монопольних товарів і послуг, на ціни яких не впливає ринок, застосування принципу суворого державного адміністрування є загальноприйнятим. Основною метою державного регулювання природних монополій є збалансування інтересів держави, підприємств, працівників, гарантування здатності природного монополіста забезпечити зростання власного капіталу, виконати зобов'язання перед бюджетом, профінансувати інвестиції.

Перелік використаних джерел

1. Віскузі  Кіп В. та ін. Економічна теорія  регулювання та антимонопольна  політика /

Віскузі Кіп В. та ін. : пер з англ. – К. : Вид-во "Основи", 2004. – С. 1047.

2. Єременко В.И.  Антимонопольное законодательство зарубежных стран / В.И. Єременко // Государство и право. – 1995. – № 9. – С. 100-111.

3. Базилевич  В. Роздержавлення природних монопольних структур  в    Україні / В. Базилевич, Г. Филюк // Економіка України. – 2001. – № 6. – С. 35-42.

4. Никеров  Г.И.  Антитрестовское   регулирование: монополии    и   конкуренция   / Г.И. Никеров // Экономика, политика, идеология. – 1990. – № 3. – С. 92-98.

5. Захарін С. Оптимізація  форм і методів державного регулювання іноземного інвестування / С. Захарін // Економіка України. – 2001. – № 8. – С. 40-44.