Методика научных исследований в землеустройстве

Министерство  сельского хозяйства Российской Федерации 
ФГОУ ВПО «Саратовский государственный аграрный университет

им. Н.И. Вавилова»

 

ФЗО по агрономическим и экономическим  специальностям

 

 

 

 

 

Кафедра Землеустройства

 

 

 

 

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

 

 

 

по дисциплине: «Методика научных исследований в землеустройстве»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

САРАТОВ 2011 г.

 

Содержание

 

1 Концепция современного землеустройства 3

1.1 Обоснование необходимости землеустройства 3

1.2 Цель, характер и функции землеустройства 4

1.3 Принципы землеустройства 6

2 Возникновение и развитие землеустроительного проектирования 9

3 Основные этапы разработки землеустроительной документации 13

4 Особенности землеустройства различных территорий 16

4.1 Землеустройство сельскохозяйственных предприятий 16

4.2 Землеустройство в городах и других поселениях 18

4.3 Землеустройство в районах крайнего севера 18

4.4 Землеустройство в регионах с негативными явлениями в состоянии земель 19

4.5 Землеустройство в районах эксплуатации сырьевых ресурсов 20

5 Землеустройство в первые годы Советской власти (1917-1927 гг.) 21

5.1 Земельные преобразования и землеустройство в 1917-1920 гг. 21

5.2 Землеустроительные действия в 1921-1927 гг. 25

6 Задачи 30

Используемая литература 34

 

1 КОНЦЕПЦИЯ СОВРЕМЕННОГО ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА

 

1.1 Обоснование необходимости землеустройства

 

Исторический опыт землеустройства  показывает, что в основе его развития должна лежать концепция - методологический фундамент, определенная научно обоснованная система взглядов, составляющая содержание данного социально-экономического явления в настоящем и будущем. Это своего рода идеология, выражающая и определяющая перспективы развития системы землеустройства и ее элементов.

Концепция землеустройства  в Российской Федерации представлена в следующих документах:

1. Концепция землеустройства в АПК на современном этапе (Волков С.Н., Родин А.3. - М.: РосНИИземпроект - ГУЗ, 1998. - 26 с.; одобрена на Всероссийской научно-практической конференции «Земельные отношения в АПК России» в Угличе 2-5 сентября 1998 г.).

2. Основные положения концепции современного землеустройства сельскохозяйственных предприятий (Волков С.Н. - М.: ВНИЭТУСХ, 1998.- 30 с.; одобрены на конференции РАСХН в Угличе 2-5 сентября 1998 г.).

3. Концепция развития земельных отношений в сельском хозяйстве Российской Федерации (Милосердов В.В., Панкова К.И., Родин А.3., Волков С.Н.-М.: РАСХН, 1999.- 33 с.; одобрена президиумом РАСХН 22 октября 1998 г.).

4. Основные направления развития землеустройства (концепции землеустройства) (Комов Н.В., Алакоз В.В., Спиридонов В.Ф., Родин А.3., Пестриков В.С., Волков С.Н., Карцев Г.А. - М.: РосНИИземпроект, 2000. - 58 с.; одобрены Росземкадастром в декабре 2000 г.).

Основными положениями  современной концепции землеустройства являются:

- обоснование его необходимости;

- определение цели, характера и содержания;

- формулировка принципов и задач;

- обоснование видов, форм и особенностей землеустройства.

Эффективность землеустройства  рассматривается с двух сторон: с точки зрения всего общественного производства и по отношению к конкретному предприятию (либо хозяйству граждан), то есть юридическому или физическому лицу. Это обусловливает наличие двух видов эффекта землеустройства: народнохозяйственного (общественного) и хозрасчетного (коммерческого). В первом случае землеустройство выступает в качестве рычага государственного регулирования землевладения и землепользования при любых изменениях земельных отношений. Поэтому землеустройство с точки зрения народнохозяйственной (общественной) эффективности и значимости рассматривают как атрибут, неотъемлемую часть общественного способа производства, без которого невозможно организовать деятельность любого землевладельца и землепользователя. Следовательно, это вызывает объективную необходимость проведения землеустройства при любых изменениях в земельных отношениях, производстве и территории.

Любая реорганизация производства и территории должна осуществляться только на основе проектов землеустройства, составленных технически правильно, юридически грамотно и обоснованно с экологической и экономической сторон.

В соответствии с Законом «О землеустройстве» оно проводится в обязательном порядке в случаях:

- изменения границ объектов землеустройства; предоставления и изъятия земельных участков; определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства;

- перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства;

- выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

- проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

С точки зрения теории основанием для проведения землеустройства должны также служить любые изменения в системах расселения, ведения хозяйства (производства), специализации, организации производства, труда и управления в сельскохозяйственных предприятиях, а также в отношениях собственности.

Никакие политические действия, социально-экономические мероприятия  или технические работы (например, по земельному кадастру) не смогут подменить  землеустройство. Реальным механизмом наведения порядка в использовании земель, регулировании земельных отношений и переустройстве территории может быть только землеустройство, в процессе которого решаются и политические, и правовые, и социально-экономические, и организационно-территориальные, и экологические задачи.

Хозрасчетный (коммерческий) эффект землеустройства свойствен в первую очередь тем предприятиям, которые непосредственно используют землю на своей территории, то есть там, где земля является главным средством производства. Это, прежде всего сельскохозяйственные предприятия. Практика показывает, что землеустройство сельскохозяйственных предприятий дает большой эффект не только в социально-экономическом, но и в природоохранном отношении.

С учетом вышеизложенного землеустройство должно обеспечивать:

- получение информации о количественном, качественном состоянии, использовании и оценке земель для разработки землеустроительной и градостроительной документации, ведения государственного земельного кадастра, мониторинга, государственного контроля за использованием и охраной земель и осуществления иных функций государственного управления земельными ресурсами;

- определение перспектив рационального использования и охраны земель;

- создание оптимальных организационно-территориальных условий землевладений и землепользований, что особенно важно на стадии формирования новой земельной собственности при создании значительного числа акционерных обществ, товариществ, кооперативов, крестьянских (фермерских) и личных подсобных хозяйств, садоводческих, дачных, огородно-потребительских обществ и др.;

- бесспорное определение и опознание в натуре (на местности) положения границ земельных участков (межевых знаков и граничных линий), легкую их восстановимость в случаях утраты или межевых споров, определение площадей земельных участков с соответствующей точностью;

- взаимное приспособление территории и производства, создание условий для повышения эффективности функционирования всех отраслей народного хозяйства, в особенности сельскохозяйственного производства.

Для того чтобы правильно  осуществлять деятельность, установить характер и содержание землеустройства, надо знать его цель.

 

1.2 Цель, характер и  функции землеустройства

 

Учитывая, что землеустройство - это составная часть общественного способа производства, его цель должна соответствовать цели эффективного развития всего земельного хозяйства страны, а также отражать интересы государства, отдельных предприятий и граждан в использовании земель.

Цель землеустройства - рациональное использование и охрана земель, организация территории и производства в соответствии с существующими земельными отношениями.

В связи с тем, что понятие «эффективность землеустройства» принадлежит области общественного производства, следует сделать вывод: землеустройство должно иметь государственный характер и быть основным рычагом государства в осуществлении любых земельных преобразований.

Из этого главного вывода вытекает следующее.

Во-первых, землеустройство  служит главным механизмом образования землевладения (землепользования) любого предприятия, формирования новой земельной собственности, поэтому без его проведения, составления проекта, выдачи документа, удостоверяющего право землевладения (землепользования), нельзя начать использование земель или производство. Следовательно, землеустройство - основное условие организации предприятий.

Во-вторых, при землеустройстве  происходит взаимоприспособление производства и территории или, другими словами, осуществляется территориальная организация производства, в процессе которой с учетом плодородия почв, местоположения земель обосновываются производственное направление, специализация предприятия и организуется его территория. В процессе землеустройства решаются вопросы охраны и повышения плодородия почв. Государство заинтересовано в том, чтобы собирать большие налоги у эффективных собственников земли.

В-третьих, при землеустройстве  создаются оптимальные (для данного  уровня развития производительных сил  и производственных отношений) организационно-территориальные условия землевладения и землепользования, что особенно важно на стадии формирования новой земельной собственности. Этот процесс должен регулироваться государством.

В-четвертых, в связи  с выполнением землеустроительных работ не только государственными землеустроительными предприятиями, но и частными организациями государство должно контролировать землеустроительную деятельность, осуществлять независимую экспертизу землеустроительных проектов, принимать меры по рациональному сбору и распределению государственных средств, отпущенных на землеустройство, между исполнителями (аукционы, тендеры, лицензирование, аттестация, аккредитация и т. д.).

В целях государственного регулирования и управления землеустройством, повышения качества и эффективности землеустроительных мероприятий основные виды работ, связанные с охраной и рациональным использованием земельных ресурсов, созданием базовой основы для ведения государственного земельного кадастра, должны выполняться специализированными государственными проектными организациями. Для выполнения остальных землеустроительных работ заказчики могут привлекать на конкурсной основе юридических и физических лиц (частных землемеров), имеющих соответствующие лицензии.

Посредством землеустройства осуществляются следующие функции государственного управления земельными ресурсами:

1. Информационное обеспечение управления земельным фондом. Эта функция обеспечивается путем проведения инвентаризации земель, топографо-геодезических, картографических, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий.
2. Прогнозирование и планирование использования земельных ресурсов и их охраны. Осуществляется методом разработки федеральных и региональных прогнозов и программ использования и охраны земель, земельных ресурсов.
3. Организация рационального использования и охраны земель. Это разработка схем землеустройства районов, межхозяйственное (территориальное) землеустройство, установление границ административно-территориальных образований, территорий с особым правовым режимом использования земель и с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами, формирование земельных фондов различного целевого назначения, внутрихозяйственное землеустройство, составление рабочих проектов, связанных с использованием и охраной земель.
4. Организация рационального использования земель различного целевого назначения. Эти землеустроительные действия осуществляются на основе землеустроительных работ по устройству территорий, находящихся в ведении органов местного самоуправления (в границах сельских и поселковых округов) и закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), упорядочению приусадебного земельного фонда и др.
5. Осуществление государственного контроля за использованием и охраной земельных ресурсов.

В любой стране мира государство через систему землеустройства реализует земельную политику, производя следующие действия:

- принимаются законы о землеустройстве, предпринимаются другие действия, связанные с организацией рационального использования и охраны земли;

- определяется федеральный орган исполнительной власти, на который возлагаются функции организации землеустройства, устанавливается его компетенция, разграничиваются государственное и частное землеустройство;

- выстраивается система землеустройства (определяются территориальные органы, перечень землеустроительных действий, виды землеустроительной документации, утверждается землеустроительный процесс, устанавливается порядок подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, научных исследований, финансирования и материально-технического обеспечения и т. д.).

В условиях развития земельного рынка существенно меняется содержание землеустройства. При этом в системе  землеустройства осуществляются следующие  действия:

- формирование рыночного земельного фонда с установлением местоположения, площадей и границ земельных участков, определение качественных и стоимостных характеристик земли;

- определение спроса и предложения на землю и отслеживание динамики земельного рынка, подготовка каталогов земельных участков, находящихся в фонде перераспределения, систематическая их публикация в средствах массовой информации;

- обеспечение операций с землей, в том числе формирование, разделение и объединение земельных участков;

- подготовка необходимых документов и проведение работ, связанных с предоставлением, изъятием (выкупом) земель, а также регистрацией прав на земельные участки и сделки с ними;

- установление ограничений (обременений) в использовании земельных участков, а также в распоряжении этими участками при совершении сделок;

- подготовка информации, необходимой для совершения сделок с земельными участками, проведения земельных аукционов, налогообложения и др.

Включение земли в  оборот вызвало необходимость расширения состава и содержания землеустроительных работ. Усложняются землеустроительный процесс и состав документации, изменяются цели службы, ее функции и задачи.

Для упорядочения земельных  отношений, ликвидации недостатков землевладений, проведения торговых и иных операций с земельными участками должен быть создан рыночный земельный фонд.

Все операции, связанные  с оборотом земельных участков, образованием новых и упорядочением существующих землевладений, предоставлением и изъятием (выкупом) земель, должны быть обеспечены соответствующими проектами землеустройства.

 

1.3 Принципы землеустройства

 

При проведении землеустройства необходим учет законов природы и общества, действующих независимо от сознания и воли людей. Это обстоятельство требует формулировки принципов землеустройства - исходных положений, отражающих его самые существенные черты, направленность, содержание и методы, принципы не носят умозрительного, отвлеченного характера, а складываются в процессе практической и научной деятельности, исходя из социально-экономических потребностей общества и природных условий.

Общепризнанными считаются  следующие принципы землеустройства:

1. Первоочередное решение природоохранных задач. Одно из главных противоречий современной эпохи - быстрое развитие производительных сил при жесткой ограниченности природных ресурсов и во многом за их счет. Поэтому при землеустройстве необходимо добиваться гармоничных взаимоотношений человека с природной средой, направлять хозяйственную деятельность на достижение экологического равновесия в создаваемых антропогенных ландшафтах, обеспечивающих жизненные потребности человека. Это требует организации таких землевладений и землепользовании, в которых территориальные природно-хозяйственные комплексы были бы сбалансированными по линии потребление-восстановление ресурсов, а также соблюдался приоритет природоохранных и экологических критериев, определяющих границы использования земель, над производственными.

2. Максимальный учет природных, эколого-хозяйственных, агроэкологических, ландшафтных свойств территории и экологической устойчивости ее отдельных частей, а также экономических условий при организации землевладений, землепользований и территориальном размещении производства и его отраслей, что обусловливает адаптивный характер землеустройства и его эффективность.

При землеустройстве необходим обязательный учет природных, экономических и социальных условий региона, зоны, территории хозяйств и отдельных массивов земель.

3. Приоритет природоохранного и сельскохозяйственного землевладения и землепользования при перераспределении земель по категориям земельного фонда, между земельными собственниками, пользователями и арендаторами, а также отдельными видами угодий. Этот принцип вызывает необходимость обоснования при землеустройстве уровня интенсивности использования земель, требует их ограниченного изъятия для несельскохозяйственных целей, консервации и рекультивации нарушенных земель.

Одна из важнейших  задач землеустройства - предотвращение и прекращение процессов ветровой и водной эрозии. В научно обоснованных проектах землеустройства предусматриваются соответствующая организация территории и противоэрозионные мероприятия. Планируются также рациональное использование и охрана пашни, сенокосов, пастбищ, земель под плодовыми и ягодными насаждениями, естественной растительности, водоемов.

Если земельный участок  предоставляется под новый объект, это необходимо обосновать расчетами, не допуская излишеств, необоснованного  расходования продуктивных земель. Кроме  того, при образовании несельскохозяйственных землепользований, их размещении на территории нужно учитывать не только организационно-территориальные аспекты производства, но и свойства объекта (например, промышленного предприятия), который будет функционировать на данном участке. В частности, должна быть обеспечена охрана окружающей среды (земли, воды, атмосферы) от загрязнения и других вредных воздействий.

Совершенствование производительных сил общества вызывает необходимость  постоянных отводов земель для нужд промышленности, транспорта, городов, сел и других несельскохозяйственных целей. Площадь сельскохозяйственных угодий в расчете на одного жителя постоянно сокращается. Поэтому в процессе землеустройства для несельскохозяйственных нужд следует отводить минимально необходимую площадь, выбирая в первую очередь непригодные и малопригодные для сельского хозяйства земли, находить свободные площади в черте существующих населенных пунктов, в границах промышленных, транспортных и иных предприятий, восстанавливать нарушенные земли.

4. Строгое соблюдение требований правового регулирования землевладения и землепользования. Землеустройство призвано укреплять земельный строй государства, а не вносить в него хаос. Как известно, местные органы власти всех уровней в пределах их компетенции от имени государства распоряжаются землей и предоставляют ее в собственность, пользование и аренду посредством землеустройства. Устанавливаемые при этом границы хозяйств и хозяйственных участков на местности должны быть четкими, чтобы обеспечить необходимый порядок использования земли, избежать земельных споров.

5. Комплексный характер организации территории и производства. Этот принцип определяет необходимость сбалансированности выделяемой земли, ее количественных и качественных характеристик и фондовооруженности, трудообеспеченности, технической оснащенности, других параметров предприятий, а также производственной и социальной инфраструктуры.

6. Экологическая, экономическая и социальная эффективность организации территории. Этот принцип требует обоснования мероприятий по совершенствованию землепользования и землеустройства и комплексной оценки всех видов эффективности землеустройства.

Без обоснования землеустроительных решений, сопоставления проектных  данных с исходным положением на год  землеустройства, выбора наилучшего варианта организации территории и его оценки по системе экологических, экономических и социальных показателей землеустройство не будет эффективным. Именно комплексный учет всех видов эффективности землеустройства позволяет избежать односторонней направленности проектов, ошибок в использовании земли и обеспечить социальную справедливость при принятии землеустроительных решений.

Эффективность производства может быть повышена лишь в том  случае, если землеустройство проводится на научной основе, общие и частные предложения по организации производства и территории согласуются с долгосрочной перспективой использования и охраны земель, а проектные решения базируются на последних достижениях научно-технического прогресса при организации информационного обслуживания на базе современных вычислительных и измерительных средств. Поэтому при землеустройстве создают организационно-территориальные условия, способствующие росту эффективности производства на основе передовых методов и систем ведения производства, а в сельском хозяйстве - путем внедрения прогрессивных форм организации и оплаты труда, осуществления природоохранных мероприятий.

7. Обеспечение стабильности землевладения и землепользования. Стабильность (устойчивость) землевладения и землепользования характеризуется длительностью владения и пользования земельным участком в неизменных границах. Достигается она, когда образуемые землевладения и землепользования рациональны по всем основным параметрам, отсутствуют недостатки и неудобства, вызывающие потребность во внесении изменений. Вместе с тем с течением времени по разным причинам (например, из-за изъятия земли) в землепользованиях могут возникать недостатки и неудобства, снижающие эффективность производства, они должны устраняться. Кроме того, могут меняться условия хозяйствования, у предприятий появляются новые планы и задачи. В таких случаях земельный участок (массив) совершенствуется путем изменения площади, размещения, внутреннего состава на основе проекта землеустройства.

Необходимо сохранение при новом землеустройстве устойчивых элементов организации территории (дорог, лесополос, севооборотов, многолетних насаждений, посевов и т.д.), а также по возможности приспособление всех землеустроительных мероприятий к сложившейся организационно-территориальной структуре.

8. Учет интересов общества, отдельных отраслей, землевладельцев и землепользователей. Развитие общества осуществляется посредством удовлетворения различных интересов (государства, юридических и физических лиц), в частности, в области землепользования, которые нередко противоположны. Искусство землеустроителя - найти компромисс, в максимальной степени отражающий совокупность этих интересов. Например, между отдельными отраслями народного хозяйства по поводу использования земель могут возникать противоречия, которые должны разрешаться в пользу той отрасли, интересы которой в наибольшей степени отражают интересы общества в целом.

По мере развития производства появляется потребность в предоставлении земли для многочисленных новых землепользователей, относящихся к различным отраслям и сферам деятельности. При размещении транспортных, горнодобывающих, энергетических предприятий и других объектов отводимое им место (участок земли для строительства) устанавливается в процессе землеустройства. При этом решаются вопросы выплаты компенсаций, упущенной выгоды, потерь производства юридическим и физическим лицам, земельные участки которых затронуты в ходе землеустройства. В ряде случаев этим землевладельцам и землепользователям при их согласии отводятся новые земельные участки.

При временных отводах  и нарушении почвенного покрова  до возвращения земель собственникам  осуществляется их рекультивация, то есть восстановление и приведение в первоначальное состояние.

Удовлетворение различных  интересов требует соблюдения гласности при проведении землеустроительных мероприятий.

Сформулированные принципы позволяют рационально осуществлять землеустройство в соответствии с главной целью - организацией эффективного использования и охраны земель.

 

 

2 ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ 
ЗЕМЛЕУСТРОИТЕЛЬНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ

 

Первоначально землеустройство было сравнительно несложным. Оно сводилось к описаниям земель, а затем к землемерно-техническим действиям по их разграничению, закреплению границ межевыми знаками (камнями, столбами, засечками на деревьях и др.). При этом использовались простейшие геодезические инструменты (мерная цепь, астролябия, экер). Землемерные действия сопровождались выдачей документов, удостоверяющих право собственности на землю или право землепользования.

В дальнейшем землеустройство  стало преследовать не только цели правового и технического оформления и обозначения границ земельных собственников, но и включать выбор рациональной, наиболее эффективной формы хозяйственного использования земли и организационно-экономического устройства землевладения. Постепенно это стало одной из основных задач землеустройства. Появилась необходимость заранее продумывать землеустроительные действия, анализировать возможные варианты, оценивать эффективность землеустроительных работ, производить их согласование с землевладельцами и землепользователями, то есть разрабатывать определенную документацию (чертежи, расчеты, обоснования, пояснительные записки), которая в совокупности составляла проект землеустройства.

Таким образом, усложнение землеустроительных действий, особенно технических и экономических, а  в дальнейшем и экологических аспектов потребовало от землеустроителей составления специальных проектов землеустройства, в которых каждое решение по перераспределению и организации использования земель подлежало тщательному обоснованию и подтверждению соответствующими расчетами, графическими материалами (планами, картами, чертежами). Развитие землеустроительного проектного дела привело к появлению отрасли сначала практических, а затем и научных знаний, которые постепенно оформились в новую научную дисциплину «Землеустроительное проектирование».

Землеустроительное проектное  дело появилось в России в начале XX в., хотя и ранее на основе специально разрабатываемых проектов решали некоторые задачи по межеванию земель, устройству помещичьих имений, укрупнению, разукрупнению или сведению в единые массивы земельных участков, принадлежащих одному землевладельцу, ликвидации чересполосицы и дальноземелья.

Имеются данные, что в Константиновском межевом институте в 1915 г. раздел «Землеустроительное проектирование» уже входил в курс «Геодезия», а через несколько лет стал самостоятельным предметом. В дальнейшем землеустроительное проектирование заняло господствующее положение в осуществлении землеустроительных мероприятий.

Землеустроительное  проектирование - центральное звено землеустройства. Это основная стадия землеустроительного процесса и его итог, так как именно на основе проектов землеустройства осуществляется переход к новым формам землевладения и землепользования, организации территории, порядку использования земли. Не случайно многие специалисты длительное время отождествляли понятия «землеустройство» и «землеустроительное проектирование».

В начале XX в. составление проекта включалось в число стадий землеустроительно-технических действий. «При всех видах землеустроительной деятельности, - будет ли то один из видов насаждений новых хозяйств или один из видов устроения существующих хозяйств, - писал профессор А.А. Ржаницын, - землеустроительно-технические действия могут быть обособлены в три стадии: приобретение данных для составления проекта, составление землеустроительного проекта и приведение его в исполнение». Он отмечал также, что составление проекта землеустройства - это «...деятельность уже творческая. В этой деятельности с особенной резкостью выступает отличительная черта землеустройства: здесь нет и не может быть шаблона, здесь каждое дело индивидуально, как дитя, и требует исключительного к нему отношения со стороны землеустроителя»¹.