Содержание
1.Введение
2.Административные
акты как форма управленческой
деятельности
2.1. Административно-правовые акты.
2.2.
Классификация актов государственного
управления
2.3.
Административные процедуры.
3.
Административно-правовые методы.
3.1
Виды административно правовых
методов
Заключение
Список используемой литературы
1. Введение
В преддверии XXI столетия
формационные преобразования в развитии
российского государства - смена общественно-политического
строя и социально-экономического уклада,
внедрение рыночных отношений, темпы и
масштабы мирового научно- технического
прогресса - приобретают особое значение
для науки и практики управления. Они обусловливают
необходимость кардинального изменения
принципов, функций, форм, методов и средств
государственного управления. Поэтому
требуется решительный пересмотр стереотипов
мышления, сложившихся в прошлые десятилетия,
значительные перемены в мотивах и стимулах
субъектов и объектов управленческой
деятельности. В настоящее время, говоря
о ситуации в этом плане в стране, приходится
констатировать, что мы имеем дело с глубоким
и беспрецедентным управленческим кризисом.
Он приобрел всеобщий характер, задев
основы управленческой вертикали, горизонтальных
связей и информационных потоков. Это
нарушило принципы стимулирования, ответственности
и дисциплины, четкого исполнения принятых
решений, строгого контроля и санкций,
государственно-административной этики
и культуры.
И все-таки для России с ее многообразным
историческим опытом и своеобразной восприимчивостью
к мировым новациям, огромными масштабами
ресурсного потенциала и устойчивости,
возможностями социального динамизма
вполне реальна долгосрочная перспектива
научного и эффективного управления. Именно
она выходит в ряд первостепенных условий
и факторов преодоления эпохи кризиса
и спада, перехода к подъему и развитию.
Понятие "государственное управление"
характеризует область научного знания
и вид социального управления - сферу практической
деятельности, связанную с решением проблем
государственной организации и регулирования
общественной жизни. Это организующее
и регулирующее воздействие государства
может быть подразделено на две составляющие
- политическую и административную. В рамках
первой - политического управления - решаются
вопросы что, зачем и почему? Вторая представляет
более конкретное проявление собственно
государственного управления, решающего
вопросы, как и при помощи чего? В этом
смысле оно именуется некоторыми авторами
административно-государственным управлением.
Однако, на мой взгляд, в таком термине
заложена этимологическая путаница. Действительно,
латинское "administration" означает не
что иное, как управление. Совмещение этих
двух слов равносильно тому, что характеризовать
железо опрелением железное. Существуют
два полярных подхода к вопросу о соотношении
понятий "политика" и "государственное
управление". Один в утрированном виде
состоит в том, что политику следует изгонять
отовсюду, т.е. минимизировать ее роль.
Другой рассматривает государственное
управление лишь как механизм воплощения
политического курса, сформулированного
высшими органами власти. И если
первый подход превозносит свободный
рынок и экономические методы
регулирования, то второй отстаивает создание
централизованной системы руководства
и усиление мер административного
воздействия. Истина, как это чаще
всего бывает, лежит посередине. Между
политическим и государственным управлением
имеются как тесная взаимосвязь, так и
существенные отличия. Политика в значительной
степени эмоциональна, в том смысле, что
чувствительна к общественному мнению,
настроениям широких масс людей, их сиюминутным
устремлениям, подвержена влиянию текущих
событий, зависит от предпочтения тех
или иных лидеров, социальных интересов
и т.п. Государственное управление более
рационально, т.е. функционально организовано
и решает конкретные задачи. В первом главенствуют
нормативно-ценностные знания, обращенные
на выяснение целесообразности государственных
действий и на оценочные характеристики.
Во втором основную роль играют нормативно-позитивные
знания, направленные на анализ государственной
деятельности и ее последствий. Объединяющие
два этих понятия начала вытекают не только
из особенностей государства как политического
института, но и из властного характера
его организационной деятельности. Можно
выделить три структурных уровня организации
государственного управления. Высший
- институциональный - являющийся пограничным
между политическим и государственным
управлением. На нем определяются общая
политика и главные задачи ее осуществления.
Средний - административный уровень - сфера
функционального управления (администрирования).
На нем любое направление деятельности
подвергается анализу и раскладывается
на различные организационно-управленческие
компоненты - планирование, организацию,
руководство, контроль и т.д. На третьем
- технологическом (низшем) - происходит
непосредственное удовлетворение социальных
потребностей в услугах государственного
управления, превращаемых в конкретные
продукты (результаты), которыми пользуется
общество в целом и отдельные граждане
или их организации. Таким образом, государственная
администрация в теоретических представлениях
находится вне сферы политики, тогда как
государственное управление на институциональном
уровне политично и основано на учете
разнообразия конфликтующих интересов,
идей и целей. Профессионально ориентированная
область государственного управления
сосредоточена именно на административном
уровне и является как бы посредником
между сильно политизированным институциональным
и аполитичным бюрократизированным технологическим
уровнями.
2.Административные акты как
форма управленческой деятельности
Процесс государственного управления
имеет своим содержанием деятельность
субъектов административного права,
которая осуществляется посредством
определенных административно-правовых
форм, процедур и методов. Административно-правовая
форма - это юридическое выражение
конкретных действий и решений органов
государственной администрации
и иных субъектов административного
права в процессе осуществления
исполнительной и распорядительной
деятельности. Она представляет собой
юридически значимые способы реализации
субъектами административного права
своих полномочий, прав и обязанностей,
отражающих особенности их правового
статуса. Для реализации своих властных
полномочий в процессе государственного
управления органы исполнительной власти
используют такие основные административно-правовые
формы как: издание административно-правовых
актов (правовых актов управления); заключение
договоров (например, административных
договоров, международных соглашений);
совершение иных юридически значимых
действий, вызывающих определенные правовые
последствия (составление отчетов, регистрация
фактов, выдача справки о месте работы,
составление административных протоколов
и т.д.). Наряду с этими правовыми формами
осуществления исполнительной власти
выделяются также неправовые формы в виде
организационных действий и материально-технических
операций (информирование, инструктирование,
проведение совещаний, консультаций и
т.д.). В процессе государственного управления
основной правовой формой реализации
правомочий субъектов административного
права, не входящих в систему исполнительной
власти, являются различного рода обращения.
Обращения являются одним из оснований
для возникновения административно-правовых
отношений. Обращение - это изложенное
в письменной или устной форме заявление,
предложение, ходатайство или жалоба.
Обращения могут быть трех основных видов.
Во-первых, это обращения граждан и юридических
лиц в государственные или муниципальные
органы по поводу реализации прав и свобод,
закрепленных Конституцией РФ и действующим
законодательством. Посредством таких
обращений субъекты административного
права используют предоставленные им
права в обычных, неконфликтных ситуациях.
Основной формой таких обращений являются
заявления и ходатайства (например, заявление
гражданина о регистрации по месту пребывания,
о регистрации транспортных средств).
Во-вторых, обращения граждан и иных субъектов
административного права как форма их
участия в управлении делами государства,
направленная на улучшение порядка организации
и деятельности государственных и муниципальных
органов.
Эти обращения служат способом обратной
связи органов управления с населением
и средством непосредственной демократии
в управлении. Основной формой этих
обращений являются предложения. В-третьих,
обращения граждан и юридических
лиц как форма защиты их прав и
законных интересов. Такие обращения
порождаются конфликтными отношениями
между гражданами (их организациями)
и органами государственного и муниципального
управления. Они могут направляться
как в вышестоящую инстанцию,
так и в правозащитные органы.
Основными формами таких обращений
являются жалоба и судебный иск.
2.1.Административно-правовые
акты
Принятие и исполнение административно-правовых
актов является одной из основных
форм реализации исполнительной власти.
В процессе государственного управления
возникает потребность в конкретизации
норм законов, которая и осуществляется
путем издания административных
актов. В процессе государственного
управления они служат для установления
правовых норм либо для разрешения
индивидуальных юридических ситуаций
путем применения правовых норм. Издание
и исполнение этих актов - важная часть
управленческого процесса, направленного
на осуществления функций исполнительной
власти.
Административно-правовой акт - это основанное
на законе официальное юридически-властное
решение полномочного субъекта исполнительно-распорядительной
деятельности, принимаемое в одностороннем
волевом порядке с соблюдением определенной
формы и процедуры и направленное на установление
административно-правовых норм или на
возникновение, изменение либо прекращение
административно-правовых отношений в
целях реализации управленческих задач
и функций исполнительной власти. Юридическая
природа административного акта состоит
в том, что он: является правовой формой
управленческого решения; выражает юридически
значимое волеизъявление субъекта исполнительной
власти в виде предписания, обязательного
для адресата; издается в одностороннем
порядке, т.е. выражает волю только одной
стороны - субъекта исполнительной власти;
носит подзаконный характер, т.е. должен
издаваться в соответствии с законом;
является решением полномочного органа
исполнительной власти, принимаемым по
вопросам и в пределах его компетенции
определенной законом; устанавливает
в сфере ведения конкретного субъекта
исполнительной власти обязательные правила
поведения либо регулирует конкретные
управленческие отношения и решает индивидуальные
административные дела; принимается с
соблюдением определенных установленных
процедур; несоблюдение содержащихся
в нем юридически властных предписаний
влечет ответственность виновной стороны;
может быть в установленном законе порядке
опротестован или оспорен. Каждый административный
акт имеет свое содержание и форму. Содержание
административного акта включает три
основных элемента: волеизъявление уполномоченного
органа, которое не должно выходить за
пределы его компетенции (это волеизъявление
должно быть свободным, т.е. не формироваться
под влиянием обмана, заблуждения или
принуждения); юридическое существо этого
волеизъявления (назначить, установить,
разрешить, предоставить, отозвать, лишить,
наказать и т.д.); условия, обязательства
и поручения, сопровождающие основное
решение.
Форма административного акта - это
внешнее выражение содержащейся
в нем воли, мотивов и целей
его принятия. Эта форма может
быть представлена в виде указов, постановлений,
распоряжений, приказов, указаний, инструкций,
положений и т.д. По своим юридическим
свойствам административные акты делятся
на нормативные, индивидуальные и смешанные.
По способу выражения воли они подразделяются
на письменные, устные и символические
или конклюдентные (жесты, сигналы, знаки).
В зависимости от порядка принятия они
могут быть коллегиальными или единоличными.
Административные акты, имеющие дефекты
содержания или формы, подразделяются
на ничтожные и оспоримые. Ничтожный административный
акт - это акт, который вследствие своей
незаконности не может порождать и не
порождает юридических последствий. Его
ничтожность настолько очевидна, что он
не подлежит осуществлению (например,
содержащий предписание совершить противоправные
действия). Ничтожность административного
акта проявляется в том, что: он не может
быть основанием для регистрации соответствующего
правоотношения; нет оснований для применения
санкций за его исполнение; на него нельзя
ссылаться при рассмотрении споров в органах
управления или в суде. Ничтожный акт не
требует поиска доказательств его дефектности
– они неоспоримы (например, грубо нарушена
компетенция, нет законного основания
для его принятия и т.д.). Оспоримый административный
акт подлежит обязательному исполнению,
но может быть оспорен заинтересованными
лицами. До его признания недействительным
он подлежит исполнению. Оспоримые акты
требуют доказательств их дефектности.
Административный акт только тогда выполняет
свое властное предназначение в процессе
государственного управления, когда он
действует. Действие административного
акта выражается в том, что он обладает
юридической силой, выступает обязывающей
или управомочивающей формой действий
субъекта исполнительной власти и вызывает
те юридические последствия, ради которых
он был издан. Для того, чтобы административный
акт обладал юридической силой, он должен
отвечать определенным требованиям. Он
должен быть: издан полномочным органом
в пределах его компетенции и соответствовать
закону; принят в установленном порядке,
в соответствии с предписанной процедурой;
издан в установленной форме и подписан
надлежащим должностным лицом; не должен
нарушать или произвольно ограничивать
права и законные интересы частных лиц
в сфере государственного управления;
юридически обоснован, т.е. четко определять
цели, основания принятия и юридические
последствия; оглашен (опубликован) в соответствующем
порядке, доведен до сведения адресатов
(определенные акты, должны быть зарегистрированы
в Министерстве Юстиции).
Нарушение данных требований является
основанием для признания административных
актов незаконными, т.е. не имеющими
юридической силы. Инициировать вопрос
о признании незаконности административного
акта могут частные лица, прокурор,
заинтересованные органы исполнительной
и законодательной власти. Правомочие
на признание акта незаконным имеют: орган
исполнительной власти - автор акта может
признать неправомерность и отменить
его; вышестоящие органы исполнительной
власти, наделенные правом отмены неправомерных
актов нижестоящих органов государственной
администрации (Президент, Правительство
и т.д.); судебные органы (общий и арбитражный
суды, Конституционный Суд РФ). Признание
акта незаконным осуществляется в двух
основных формах: признание неправомерного
акта недействительным; признание такого
акта недействующим. Недействительный
административный акт является ничтожным,
т.е. не порождает юридических последствий
с момента его принятия. Недействующий
административный акт не порождает юридических
последствий с момента вступления решения
суда по данному акту в законную силу либо
с момента вступления решения в законную
силу решения административного органа
о его отмене. Действие административного
акта прекращается также в результате
его приостановления, которое не влечет
автоматически утрату им юридической
силы. Приостановление означает временное
прекращение действия или исполнения
административного акта до решения вопроса
по мотивам, вызвавшим его приостановление.
2.2.Классификация актов государственного
управления.
1. По юридическим свойствам:-
нормативные акты. Нормативные акты государственного
управления содержат в себе нормы права.
Как правило они рассчитаны на длительное
применение. (Например, правила дорожного
движения).
- индивидуальные (административные) акты.
Они не содержат норм права, разрешают
конкретный, индивидуальный вопрос управления
и принимаются на основе нормативных актов.
(Например, составление административного
протокола направонарушителя).
2. По сроку действия:-
бессрочные. Это акты с неопределенным
сроком действия. Такие акты будут действовать
до тех пор, пока их не отменят. (Например,
те же правила дорожного движения).- срочные.
В этих актах указан срок их действия.
По истечении этого срока акт становится
не действительным. (Например, дорожный
знак “Остановка запрещена” с такое-то
по такое-то время)- временные. Временные
акты, как правило, действуют в течении
неопределенного, но непродолжительного
срока. (Например, введение чрезвычайного
положения на время стихийного бедствия).
3. По территории действия:-
акты, действующие на территории всей
России.- акты, действующие в масштабе
административно- территориальной единицы
(области, края, города, района и т. д. )
4. По компетенции:-
акты государственного управления общей
компетенции (постановление Правительства
РФ).- акты отраслевой компетенции (разрешают
дела в определенной отрасли управления
- приказы МВД РФ)- акты межотраслевой компетенции
(разрешают дела сразу в нескольких отраслях
- решение Министерства финансов).
5. По видам:- постановления,
решения, распоряжения, приказы, инструкции
и т.д.
6. По способу выражения:-
словесные (письменные, устные).- конклюдентные
(жесты, сигналы, движения).
2.3.Административные процедуры
Управленческий процесс осуществляется
не только путем использования определенных
административно-правовых форм, но и
в рамках установленных административных
процедур. Под административной процедурой
в широком смысле слова понимается
определенный правовыми нормами
порядок осуществления органом
исполнительной власти (должностным
лицом) установленных для него полномочий
в процессе управленческой деятельности.
Административная процедура представляет
собой совокупность (систему) юридически
значимых действий, операций и формальностей,
совершение и соблюдение которых
необходимо для принятия или исполнения
правового акта нормативного либо индивидуального
характера. Административная процедура
заключается в последовательности правовых
действий или операций, которые обычно
должны быть осуществлены в определенном
порядке и в определенный срок. Срок - это
установленный правовой нормой промежуток
времени, в течение которого какой-либо
акт, операция или действие должны быть
осуществлены либо, наоборот, в течение
которого запрещено что-либо предпринимать.
Сроки устанавливаются для охраны и защиты
права, для сохранения существующего положения
либо для разработки правового акта. Цель
установления определенных сроков состоит
в том, чтобы заставить субъектов права
действовать быстрее, ускорить их вступление
в правоотношение, либо, напротив, замедлить
их активность, предоставив минимальное
время для раздумий и консультаций. Существенный
элемент процедуры - последовательность
операций, следующих друг за другом стадий
и формально установленных действий. В
силу этого отдельные процедуры кажутся
громоздкими и стесняющими свободу действий.
Однако почти все они призваны защищать
права и законные интересы лиц, заинтересованных
в принятии либо исполнении правового
акта. Соответствующая процедура является
дополнительной, а иногда и определяющей
гарантией законности акта или справедливости
разрешения юридической ситуации. Административные
процедуры закрепляются правовыми нормами
и выступают как определенные правила
совершения управленческих действий.
Они регулируют как правотворческую (правоустановительную),
так и правоприменительную деятельность
органов исполнительной власти.
Соответственно, их можно подразделить
на правотворческие и правоприменительные.
Процедуры правотворческой деятельности
федеральной государственной администрации
регулируются постановлением Правительства
РФ 1997 г., утвердившим "Правила подготовки
нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти и их государственной
регистрации" Указом Президента РФ
определен порядок опубликования и вступления
в силу актов Президента, Правительства
и федеральных органов исполнительной
власти. Правотворческая процедура включает
ряд последовательных стадий: принятие
решения о необходимости разработки проекта
нормативного акта. Это решение принимается
на основе планов работы, поручений законодательных
и вышестоящих органов, предложений органов
исполнительной власти и частных лиц;
подготовка текста проекта нормативного
акта, его предварительное обсуждение,
доработка, согласование, предварительное
одобрение соответствующим органом, внесение
проекта. Проекты актов разрабатываются
структурными подразделениями аппарата
органов исполнительной власти с участием
юридических служб и с определением сроков
подготовки. Проект должен быть согласован
с заинтересованными органами и сопровождаться
пояснительной запиской (обоснования,
прогнозы и т.п.). После необходимых согласований
проект проходит стадию визирования руководителями
заинтересованных органов. Органы юстиции
или юридические службы ведомства проводят
юридическую экспертизу проекта. Прошедший
экспертизу и завизированный проект вносится
в правотворческий орган; принятие или
утверждение проекта; государственная
регистрация принятого нормативного акта.
Она обязательна для актов, затрагивающих
права, свободы и обязанности частных
лиц, устанавливающих правовой статус
организаций или имеющих межведомственный
характер. Отсутствие регистрации актов
является основанием для признания их
недействительными; опубликование принятого
нормативного акта. Зарегистрированные
акты подлежат обязательному опубликованию
в течение 10 дней со дня регистрации. Правоприменительные
процедуры подразделяются на регулятивные
и правоохранительные или юрисдикционные.
Регулятивные процедуры используются
для разрешения индивидуальных конкретных
управленческих дел позитивного, неконфликтного
характера и организационно-исполнительных
вопросов, для реализации прав и законных
интересов частных лиц в сфере управления.
Они формализуют оперативную, организационно-исполнительную
деятельность по разрешению повседневных
дел, возникающих в процессе государственного
управления. В силу этого они являют собой
административные процедуры в узком (собственном)
значении слова.
Под административными процедурами
в узком смысле слова понимается
установленный нормами права
порядок (правила) совершения управленческих
действий и разрешения органом исполнительной
власти конкретных индивидуальных дел,
связанных с обращениями частных
лиц в целях реализации их прав
и законных интересов. Административные
(регулятивные) процедуры в узком смысле
слова характеризуются рядом специфических
черт: они обеспечивают применение не
санкций, а диспозиций административно-правовых
норм; они призваны разрешать индивидуальные
административные дела неконфликтного,
бесспорного характера; в рамках этих
процедур реализуется основной объем
компетенции органов исполнительной власти;
они обеспечивают реализацию всех организационно-управленческих
функций государственной администрации
(процедуры планирования, организации
контроля, мотивации, регистрации и т.д.);
они регулируют действия, которые не связаны
с применением принуждения и осуществлением
юрисдикционных функций, направленных
на разрешение административно-правовых
конфликтов. Различного рода административные
процедуры есть способ существования
управленческого процесса, который может
быть представлен как система административных
процедур правотворческого и регулятивного
характера. Административные процедуры
обеспечивают конструктивное регулирование
позитивных, неконфликтных отношений
между органами исполнительной власти
и частными лицам. К основным из них относятся:
процедура рассмотрения обращений граждан,
регулируемая на федеральном уровне Указом
Президиума Верховного Совета СССР "О
порядке рассмотрения предложений, заявлений
и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г.; процедура
государственной регистрации (граждан
по месту пребывания и месту жительства,
юридических лиц, общественных объединений,
недвижимости, автотранспорта и т.д.);
правила выдачи лицензий; процедура получения
разрешений (на продажу и приобретение
оружия, на въезд в пограничную зону, использование
природных ресурсов, проведение демонстраций
и т.д.); порядок оформления и выдачи различного
рода удостоверяющих документов, имеющих
юридическое значение (паспортов, водительских
удостоверений и т.д.); порядок оформления
контрольно-надзорной деятельности и
т.д.; процедура размещения государственных
(муниципальных) заказов; порядок сертификации
продукции, работ и услуг; процедура назначения
и выплаты пенсий, пособий; порядок выдачи
разрешений на выполнение строительно-монтажных
работ (строительных разрешений) и т.д.
Административная процедура призвана
служить гарантией защиты прав и свобод
граждан от произвола административных
органов и средством контроля за их деятельностью.
Однако в современных условиях
отсутствует единый федеральный
закон об административных процедурах,
что дает возможность ведомствам
самостоятельно изобретать различные
формальные процедуры и собственные
правила взаимоотношений с частными
лицами (подачу справок, подтверждений,
формуляров, анкет и т.д.). Все это
ведет к излишнему формализму
и бюрократизму и, в конечном счете,
к ущемлению прав частных лиц
чиновничьим усмотрением. В странах
с развитыми демократическими традициями
вопрос об административных процедурах
решается на законодательном уровне. Законы
об административных процедурах обычно
регламентируют единые сроки, формы документов,
обязанности органов власти по разъяснению
гражданам их права на обжалование вынесенного
решения, порядка подачи жалобы и т.д. В
административном праве демократических
государств выделяется ряд важных принципов,
регулирующих порядок деятельности органов
исполнительной власти в отношениях с
гражданам. К ним, в частности, относятся:
принцип соразмерности: общая свобода
действий гражданина может быть ограничена
лишь настолько, насколько это необходимо
для достижения преследуемой в интересах
общества цели. Предписанные для достижения
этой цели меры должны быть минимально
обременительными; принцип расследования:
гражданин не обязан доказывать те или
иные обстоятельства или факты интересующие
орган власти, который должен сам выяснять
все необходимые сведения. Гражданин в
подаваемых заявлениях обязан лишь утверждать
некие факты и орган не может требовать
подтверждения их достоверности при помощи
не предусмотренных законом документов;
запрет сверх формализма: если гражданин
не соблюдает форму (при подаче какого-либо
заявления), это не должно быть поводом
для отказа принять от него заявление,
если цель, преследуемая формой, может
быть достигнута и без ее соблюдения и
др. В настоящее время в нашей стране научной
общественностью разработан и обсуждается
ряд инициативных законопроектов "Об
административных процедурах", которые
имеют целью урегулировать основные процедуры
взаимоотношений частных лиц и органов
исполнительной власти и свести ведомственное
правотворчество в этой области к минимуму.
Регулятивные административные процедуры
следует отличать от правоохранительных,
юрисдикционных процедур, которые непосредственно
связаны не с управленческой оперативно-исполнительной
деятельностью, а с осуществлением юрисдикционных
функций органов исполнительной власти.
Термином "юрисдикция" (от лат. juridictio
- судопроизводство, ведение суда) обычно
обозначается право производить суд, решать
конфликтные вопросы и сфера полномочий
юрисдикционного органа. Юрисдикция -
это "право-говорение", т.е. провозглашение
права органом, имеющим власть судить.
