Адміністративна юстиція: поняття, сутність, зміст

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

План

 

 

 

 

Вступ            3

 
1. Адміністративна юстиція: поняття,  сутність, зміст     5

1.1.Підходи у визначенні поняття  адміністративної юстиції

1.2. Основні риси та призначення адміністративної юстиції

2. Розвиток адміністративної юстиції як інституту адміністративного права  17

3. Розвиток адміністративної юстиції  як інституту адміністративно-правової  науки                    24

 

Висновок                  28

Перелік використаних джерел                                                                     30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

           Вступ

 

Проблема взаємовідносин особи  з органами державної влади та органами місцевого самоврядування в сучасному суспільстві дуже актуальна. Взаємовідносини і взаємодія суспільства, держави й особи надзвичайно складні. Не випадково історії суспільних наук відома значна кількість теоретичних доктрин, що намагалися так  чи інакше пояснити сутність відносин між людиною,  з  одного  боку, і  державою та її органами, з  іншого.

Аналізуючи економічний (в основному) бік суспільних відносин, правова  наука породила концепцію держави, завдання якої полягає, головним чином, в охороні вільного підприємництва від стороннього втручання. Подальший розвиток економічних відносин приніс з собою нові ідеї, в силу яких "держава загального добробуту" активно  втручається  в  галузь приватних  відносин.

Дослідження специфіки судочинства по справах, що виникають з адміністративно-правових відносин, яке характеризується низкою  притаманних йому ознак, важливе з точки зору встановлення його місця в системі судочинства, вирішення питання щодо виділення його в окреме – самостійне судочинство з адміністративних спорів (суперечок), створення системи адміністративної юстиції – спеціалізованої судової системи по розгляду таких справ.

Варто зазначити, що з часу вступу у дію Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) більшість творчих доробок,  які виносяться на обговорення,  носять практичний характер, спрямований на розв’язання проблем та колізій,  які мають місце у адміністративно-процесуальному законодавстві. Проте не варто забувати й про науково-теоретичний бік зазначеного питання,  оскільки від досконалості та глибини наукового опрацювання інституту адміністративної юстиції, в кінці кінців, залежить і ефективність його функціонування.

Отже,  все це,  на мій погляд,  свідчить про необхідність продовження науково-теоретичних досліджень сучасного інституту адміністративної юстиції.

Метою даної роботи є визначення поняття, сутності та змісту адміністративної юстиції, її місця, як інституту адміністративного права, у системі українського права, дослідження процесу становлення та розвитку.

Виконання роботи передбачає розв’язання декількох взаємопов’язаних завдань: з’ясування особливостей історичного становлення та розвитку інсти-

туту адміністративної юстиції через призму його розташування у системі вітчизняного права;  дослідження зарубіжних концепцій місця інституту адміністративної юстиції у системі права; вироблення сучасного підходу до розміщення інституту адміністративної юстиції у системі вітчизняного права. 

Об'єкт дослідження – сутність і зміст адміністративної юстиції  як однієї з основних рис правової держави та суспільні відносини, що виникають у процесі формування і розвитку цього інституту громадянського суспільства, а також при розгляді і вирішенні в судовій процесуальній  формі спорів у сфері державного управління між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, та адміністративними  органами – з іншого.

 Предмет дослідження – особливості  адміністративної юстиції, її  співвідношення з адміністративної  юрисдикцією, а також теоретичні  питання створення та функціонування (діяльності) інституту адміністративної  юстиції в Україні, системи  спеціалізованих адміністративних  судів.

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Адміністративна юстиція: поняття, сутність, зміст.

1.1.Підходи у визначенні поняття  адміністративної юстиції

 

У демократичних державах обов'язковим є судовий контроль за тим, як виконавча влада додержує приписи закону. Механізм цього контролю спрацьовує внаслідок оскарження громадянами та іншими особами актів, дій чи бездіяльності органів виконавчої влади або посадових осіб. Для здійснення такого контролю створюються спеціалізовані суди, до компетенції яких віднесено розгляд спорів (конфліктів) у сфері державного управління.

При цьому маються на увазі конфлікти  між особою і владними органами з приводу легітимності прийнятих останніми актів і вчинених ними дій. У цьому полягає докорінна відмінність адміністративної юстиції від судового розгляду справ про адміністративні проступки (правопорушення), суб'єктами яких є фізичні та юридичні особи. Адже вчинки останніх підсудні загальним судам. Адміністративна ж юстиція запроваджується з іншою метою і являє собою систему спеціалізованих адміністративних судів, покликаних вирішувати не конфлікти, джерелом яких є дії чи поведінка приватних осіб, а спори, зумовлені управлінською (адміністративною) діяльністю владних суб'єктів. Саме цим і пояснюється, чому даний вид юстиції зветься адміністративною.

В цілому адміністративна юстиція являє собою систему судових органів (судів), які контролюють дотримання законності у державному управлінні шляхом вирішення в окремому процесуальному порядку публічно-правових спорів, що виникають у зв'язку зі зверненнями фізичних чи юридичних осіб до органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування або їх посадових осіб.

Необхідно зазначити, що зі становленням правової державності в країнах світу, громадянин «вперше був проголошений носієм суб’єктивних прав, які він може захищати від неправомірних дій адміністрації».

Одним з інститутів, що покликаний гарантувати цей захист, є інститут адміністративної юстиції, створення та становлення якого має такі теоретичні засади, як: теорія правової держави; теорія поділу влади; теорія поділу права на публічне і приватне; теорія відповідальності держави; теорія адміністративного спору.

Проблема адміністративної юстиції в процесі свого розвитку на теренах України пережила різноманітні твердження та думки: від «чи існує адміністративна юстиція в радянському праві?» до «наявність органів адміністративної юстиції - це показник ступеня полісистемності судової організації в тій або іншій країні, тобто ступеня розвиненості різноманітних форм здійснення правосуддя» або «адміністративна юстиція – атрибут демократичної правової держави»¹.

Одним із класичних наукових визначень поняття «адміністративна юстиція», яке увібрало в себе характерні ознаки декількох моделей в різних державах, вважається визначення запропоноване в свій час Д.М. Чечотом: «адміністративна юстиція –це порядок розгляду і вирішення в судовій процесуальній формі спорів, які виникають в сфері адміністративного управління між громадянами чи юридичними особами з одного боку, та адміністративними органами з іншого, який здійснюється юрисдикційними органами, спеціально створеними для вирішення правових спорів».

Д.М. Чечот   визначав  ці  поняття:

1. Адміністрація (administratio)- це управління, керівництво (з огляду на характер діяльності), а щодо відповідних органів та осіб – це виконавчо-розпорядчі  органи державного управління  та  їх  посадові  особи.

2. Юстиція (justitio) - це  законність,  справедливість,  правосуддя, а стосовно органів, що її здійснюють–  система судових установ, судове відомство. Між управлінням і правосуддям існують розходження як у змісті діяльності, так і в зовнішніх формах їх прояву². Управління засноване на передбаченій законом компетенції кожного органу, в межах якої цей орган діє відповідно до прямої вказівки закону, якщо вона існує, або за своїм розсудом. Законність повинна бути визначальним принципом діяльності адміністрації.

Разом з тим, у межах законності і  встановленої законом компетенції адміністрація діє, керуючись і принципом доцільності, який характерний для  прогресивних економічних формацій.

Органи управління здійснюють широкий комплекс повноважень, серед яких вирішення  правових питань (юрисдикційна діяльність) складає лише певну частину. Не всі дії адміністративних органів можуть і повинні здійснюватись у процесуальній  формі, чи оформлятися  як правовий акт.

Правосуддя полягає в застосуванні права до встановленого в судовому  процесі юридичного факту. Діяльність органів правосуддя виділена в особливу сферу державної діяльності. Органи правосуддя формуються в особливому порядку і займають стосовно всіх інших державних органів особливе положення. При розгляді конкретних справ, як вже зазначалось, судді незалежні і підкоряються тільки закону. Уся діяльність щодо здійснення правосуддя відбувається тільки в детально регламентованій  законом  процесуальній  формі.

Якщо з урахуванням наведених  особливостей правосуддя і управління спробувати  розкрити  зміст терміну “адміністративна юстиція”,  можна прийти до такого його визначення. Адміністративна  юстиція – це  розгляд і вирішення питань та спорів стосовно  управління (адміністрації) органами, які здійснюють правосуддя (юстиція). Така дефініція лише якоюсь мірою розкриває зміст терміну, але не дає відповіді на питання про сутність самого поняття, самого інституту адміністративної  юстиції.

Як вбачається, визначення терміну  “адміністративна юстиція” як здійснення функції правосуддя (юстиції) адміністративними  органами (адміністрація) є спірним, з огляду на те, що в усіх системах адміністративної юстиції органи з  вирішення адміністративних спорів відокремлені (хоча б формально) від  так званої активної управлінської  діяльності.

Отже, сьогодні ще не існує єдиного  підходу до визначення поняття адміністративної юстиції. В юридичній  літературі існують три основні тенденції, відповідно до яких вона розуміється  як:

1) особливий порядок вирішення  адміністративно-правових спорів судами та іншими уповноваженими на те державними органами. Таку позицію у визначенні поняття “адміністративної юстиції” розділяють, наприклад,  Ю.С. Шемшученко,  В.С. Стефанюк.

2) самостійна галузь правосуддя, ціллю якої є вирішення судами  спорів між громадянами та  органами управління (адміністрацією) або між самими органами управління (тобто адміністративне судочинство). Такий погляд на адміністративну юстицію пропонує, наприклад,  Г. Брєбан.

3) не тільки особливий вид  судочинства, а й система спеціалізованих  судів або спеціалізованих судових  підрозділів, які здійснюють адміністративне  судочинство. Таку точку зору  розділяють, наприклад, А.Б. Зеленцов, Н.Ю. Хаманева, В.В. Бойцова, В.Я.  Бойцов.

Спільними для цих визначень  є те, що адміністративна юстиція  скрізь розглядається як особливий  порядок вирішення адміністративних спорів. Різниця  полягає  в  суб’єктах, які уповноважені вирішувати ці спори.

Зазначені три підходи до тлумачення терміна „адміністративна юстиція" відповідають трьом критеріям, що використовуються вченими-адміністративістами для  розкриття сутності цього правового  інституту:

1) матеріальному, пов’язаному з природою спору (такий критерій дозволяє виявити особливий публічно-правовий характер спорів в сфері державного управління і відокремити їх від приватноправових відносин, що регулюються цивільним правом);

2) організаційному, обумовленому наявністю спеціальних органів, що здійснюють розгляд спорів;

3) процесуальному, що відповідає  особливому порядку розгляду  спорів.

Згідно з першим підходом, до поняття адміністративної юстиції входить розгляд публічно-правових спорів не тільки судами, а й іншими державними органами. Очевидно, етимологічно при цьому виходять з розуміння латинського терміна «юстиція» як справедливість. Другий підхід вужчий – до поняття адміністративної юстиції відносять тільки судовий порядок вирішення публічно-правових спорів, тобто адміністративна юстиція є діяльністю виключно судовою. Тут точкою відліку є розуміння юстиції як правосуддя, яке, згідно із сучасною правовою доктриною, здійснюється тільки судами.

Третій підхід полягає в тому, що адміністративною юстицією може називатися не всяке вирішення публічно-правових спорів, а тільки те, що здійснюється спеціально утвореними для цього судовими органами – чи то окремими судами, чи то спеціалізованими структурними підрозділами загальних судів.

Але розкрити зміст адміністративної юстиції, покладаючись на наведені визначення, навряд чи вдасться. У більшості випадків вони  орієнтуються на певну національну систему, в результаті чого інші системи цим визначенням не охоплюються. Більш ефективним уявляється інший шлях - не “від літератури”, а “від законодавства”, маючи на увазі, що за останнє століття склалося кілька  типових систем адміністративної юстиції.

Д.М. Чечот одним з перших запропонував класифікацію систем адміністративної юстиції, в основу якої був покладений критерій органу, спеціально наділеного конституційними нормами компетенцією по розгляду адміністративних  спорів. Відповідно до цього критерію можна  виділити  наступні  способи  побудови  систем  адміністративної  юстиції:

1. Для розгляду всіх адміністративних спорів створюються адміністративні суди, що складають спеціальну систему від судів нижчої інстанції до судів середньої і вищої інстанцій. Така система існує паралельно системі “загальних” судів, що розглядають кримінальні і цивільні справи. Адміністративні суди можуть бути формально незалежними від адміністративних органів (Австрія, ФРН, Фінляндія та ін.), або знаходитися в них у певному підпорядкуванні (Франція, Греція, Італія та ін.).

2. Для розгляду деяких адміністративних  спорів утворюються в межах  окремих відомств адміністративні суди, що не складають єдиної системи. Одночасно зацікавлені особи зберігають право на звернення до загального суду за будь-якою адміністративною справою (Англія, США, Канада, Австралія  та  ін.).

3. Частина адміністративних спорів вирішується загальними судами за правилами цивільного судочинства, а інші розглядаються в адміністративному порядку відповідними органами з дотриманням правил адміністративного процесу (деякі країни Східної Європи, країни СНД).

4. Усі адміністративні спори  вирішуються загальними судами, а правосуддя в адміністративних  справах – специфічний вид  цивільного судочинства (Японія, Китай).

Незалежно від способу побудови системи адміністративної юстиції  цьому інституту, як  уявляється,  притаманні  такі  загальні  ознаки:

1. Характерною рисою адміністративної  юстиції є те, що вона являє  собою правосуддя, судову, а не  виконавчу владу. У той же  час слід враховувати точку  зору В.В. Бойцової і В.Я.  Бойцова, які вважають, що адміністративна  юстиція – це особлива, окрема  адміністративна галузь правосуддя. Ознака “адміністративна” вказує, на думку цих авторів,

- по-перше, на наявність адміністративного елемента і в організації адміністративної юстиції (з погляду кадрового складу), і в порядку її функціонування (елементи адміністративного процесу),

- по-друге, на характер справ, що вирішуються органами адміністративної юстиції (адміністративно-правові чи управлінські спори).

2. Для всіх систем адміністративної  юстиції характерне віднесення  до її відання  спорів, що виникають  у сфері управлінської діяльності між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, і адміністративними (управлінськими) органами – з іншого. Коло і зміст цих спорів індивідуальні в кожній окремій системі адміністративної юстиції, однак загальним для всіх спорів є їх адміністративно-правовий характер. У деяких системах встановлюється принцип, за яким усі адміністративно-правові спори можуть розглядатися в органах адміністративної юстиції, в інших до компетенції відповідних органів віднесені лише окремі категорії спорів. Одні системи допускають розгляд тільки таких спорів, в яких ставиться питання про захист суб'єктивного права, інші допускають і можливість оспорювання законності нормативних актів, що видаються  органами  управління.

Проте в деяких країнах в порядку адміністративної юстиції вирішуються не лише  саме адміністративні спори, а й цивільно-правові, якщо в них беруть участь адміністративні органи і цивільні правовідносини виникли в результаті адміністративних дій, наприклад, спори про відшкодування збитку, заподіяного адміністративними діями. Але  це  є виключенням  із загального правила.

Як би не різнилися між собою  окремі системи, наявність спору про адміністративне право, характеризує адміністративну юстицію як спірну юрисдикцію з адміністративних справ. Слід зазначити, що відповідно до чинного законодавства України при виявленні в ході розгляду справи наявності спору про цивільне право, який розглядається в порядку позовного провадження, суд залишає скаргу без розгляду і роз'яснює заявнику його право на подання  позову на загальних підставах.

3. Адміністративній юстиції притаманна  наявність системи судових органів,  до компетенції яких входить  розгляд  зазначених справ по скаргах на рішення, дії чи бездіяльність державних органів у сфері управлінської діяльності. З погляду на структурну організацію, адміністративну юстицію характеризує незалежність (відносна чи абсолютна) від будь-яких органів, що дає змогу говорити про можливість існування автономної системи адміністративного правосуддя. 

В усіх системах адміністративної юстиції діє орган, спеціально створений  і  пристосований  до вирішення спорів про право. В одних випадках цю роль відіграють незалежні від адміністрації загальні суди, які крім адміністративних можуть вирішувати й інші спори. В інших– юрисдикційні функції покладаються на спеціалізовані адміністративні суди, які створюються поза системою адміністративних органів і вирішують адміністративні спори різного характеру. Можливе використання в якості юрисдикційних органів спеціальних відомчих "квазі-судів", які вирішують спори лише в межах свого  відомства.  (наприклад у США – суди  агентств).

Теоретики права висловлюють різні думки щодо необхідності формування системи спеціалізованих адміністративних судів. Свого часу за англійською доктриною вважалось, що справжній контроль над адміністративною діяльністю може бути здійснений тільки за допомогою загальних судів, оскільки будь-який адміністративний суд – це завжди привілей, насамперед для адміністрації.

В останні роки традиційний англійський  погляд було істотно похитнуто практикою створення квазісудових органів з вирішення адміністративних спорів якв самій Великобританії, так і в інших англосаксонських країнах (США, Канада, Австралія та ін.).

Противники англійської доктрини висловлювали думку, що тільки адміністративні суди, об'єднані у систему, формально незалежну від адміністрації, здатні забезпечити ефективний контроль зазаконністю у сфері державного управління.

4. Адміністративна юстиція характеризується  також наявністю особливих процедур  розгляду зазначених справ. Механізм розгляду справ в адміністративних судах побудований на зразок судового процесу в загальних судах і майже цілком відтворює його принципи (гласності, публічності, усності, змагальності). Разом з тим, одна із сторін адміністративно-правового спору – орган управління, або посадова особа, рішення, дії або бездіяльність яких оскаржуються. Кожна система адміністративної юстиції припускає, що розгляд і вирішення адміністративних спорів відбувається з дотриманням судової процесуальної форми. Залежно від відповідної системи можуть застосовуватися цивільно-процесуальна, адміністративно-процесуальна чи, нарешті, так звана "квазісудова" форми. В англосаксонських країнах під "квазісудовою" формою розуміється процесуальна форма, що відповідає принципам так званого "природного правосуддя", серед яких виділяють гласність, змагальність, можливість бути вислуханим, обов'язковість виконання мотивованого рішення, можливість оскарження  такого  рішення  в  суді  загальної  юрисдикції.

5. Правовим наслідком вирішення  спору у сфері управлінської  діяльності  органом адміністративної юстиції є визнання недійсності і (чи) скасування незаконного акта чи інше відновлення порушеного суб’єктивного права зацікавленої особи. Наявність органів адміністративної юстиції – це показник зрілості судової організації і ступеня розвиненості різних форм здійснення  правосуддя, необхідний атрибут демократичної правової держави.

Таким чином, адміністративна  юстиція –  це  порядок  розгляду і вирішення в процесуальній формі загальними або спеціально створюваними судами спорів, що виникають у сфері управлінської діяльності між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, і органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, – з  іншого, в результаті чого може бути прийняте рішення про визнання недійсності і (чи) скасування незаконного акта чи інше відновлення порушеного суб’єктивного права зацікавленої особи.

 

 

1.2. Основні риси та призначення адміністративної юстиції

Термін «адміністративна юстиція» недаремно називають «внутрішньо  суперечливим», адже він поєднує різні за своєю суттю явища – адміністрацію (управлінська складова) і юстицію (судова складова).

Але з формально-логічного погляду  на її характеристики, таке формулювання є справедливим і, з огляду на вищезазначені фактори, поняття «адміністративна юстиція» (буквально «правосуддя в сфері управління») передбачає наступні теоретичні ознаки цього державно-правового явища:

1)   суспільні відносини, які регулюються інститутом адміністративної юстиції, є спірними і виходять з конфліктних управлінських ситуацій, які виникають у сфері державного управління між громадянами й відповідними органами або посадовими особами;

2)   адміністративна юстиція є формою судового захисту прав і свобод громадян, завдяки якій останні можуть реалізувати своє право на судове оскарження неправомірних дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, що тягне за собою можливість певного втручання адміністративної юстиції в процес державного управління на різних його стадіях з метою попередження або усунення проявів порушення законності;

3)   адміністративна юстиція є гарантією реалізації публічних прав громадян (на судовий захист та оскарження) і, водночас, гарантією захисту всіх інших прав, незалежно від їх юридичної природи – публічних і приватних;

4)   адміністративна юстиція передбачає, що адміністративні спори розв’язуються в судовому порядку згідно з правилами судового адміністративного процесу (адміністративного судочинства) у відокремленому від структури державного управління органі – адміністративному суді;

5)   адміністративно-юстиційний захист майже завжди повинен супроводжуватися перевіркою законності нормативного матеріалу, який створює правове забезпечення управлінської діяльності, що може привести до скасування або зміни відповідного правового акта управління (нормативного чи індивідуального);

6)   об’єкт адміністративно-юстиційного розгляду – результати управлінської діяльності, при цьому об’єкт правопорушення, що розглядається, має публічно-правовий характер.

Щодо функціонального призначення  адміністративної юстиції, то у літературі в залежності від змісту і характеру виокремлюють:

– основні й додаткові функції  адміністративної юстиції – до перших відносять правозахисну, до другої – правоохоронну;

– допоміжні – найвагомішою допоміжною функцією називають контрольну. Поряд  з цим виокремлюють також правопоновлювальну, превенційну, виховну і юрисдикційну;

– факультативні та специфічні –  до них відносять консультативну, правотворчу, управлінського спрямування  й політичну.

В.В. Скітович піддає сумніву, що у  адміністративної юстиції є функція  правосуддя. Інші автори не виключають існування цієї функції, хоча, все ж таки, саме в судовому контролі бачать специфіку адміністративного судочинства.

На думку більшості вчених, в  першу чергу органи адміністративної юстиції (або такі, що виконують її функції) мають забезпечувати захист прав громадян і юридичних осіб, шляхом розв’язання адміністративно-правових спорів, чим, нарешті, забезпечується законність у сфері державного управління³. Вони оцінюють правомірність актів та дій, застосовують право до встановлених юридичних фактів і виносять рішення щодо прав, свобод і законних інтересів осіб, а шляхом визнання акта незаконним і його скасування здійснюють контроль за діяльністю органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування.

Можливість здійснювати обидві функції – правосуддя і контролю – при чому у специфічній сфері  – сфері державного управління й  місцевого самоврядування – і  обумовлює специфіку адміністративного  судочинства. Адміністративне судочинство слугує як інтересам окремих осіб, так і інтересам держави, суспільства в цілому.

Таким чином, адміністративна юстиція  – це провідна форма судового захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління, що передбачає діяльність адміністративних судів щодо розгляду та розв’язання адміністративного спору, який ініціюється шляхом оскарження протиправних дій чи бездіяльності органів державного управління та їх посадових осіб відповідно до правил.

Під адміністративною юстицією необхідно розуміти комплексний інститут адміністративного права, норми якого регулюють діяльність органів правосуддя чи квазісудових органів з розгляду та вирішення спорів публічно-правового характеру між громадянами чи юридичними особами, з одного боку, та суб’єктами владних повноважень, з іншого, відновлення суб’єктивних публічних прав або порядку публічного управління, а також об’єктивного правопорядку в державі. Основною метою адміністративної юстиції є захист прав, свобод і інтересів фізичних і юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, відновлення суб’єктивних публічних прав громадян і організацій, а також об’єктивного правопорядку в державі.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Розвиток адміністративної юстиції як інституту адміністративного права

 

Першою державою, де інститут адміністративної юстиції розпочав досліджуватись як наукова проблема, і де з’являється наукова література з цієї проблематики, вважається Франція. Саме у цій державі, на початку 19 століття сформувалась відповідна наукова база і в 1817 році прийняте відповідне законодавство, а у Паризькому університеті створено кафедру адміністративного права.