Анализ и оценка результатов деятельности таможенных органов

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что современные  интеграционные тенденции развития государств приводят к необходимости  изменения модели управления не только в коммерческих организациях, но и  в государственной службе. На современном  этапе таможенная служба является многоотраслевой  финансово-экономической системой, от которой в федеральный бюджет страны поступает более трети  всей суммы его доходной части. В  то же время, таможенная служба обеспечивает оптимальное сочетание мер по обеспечению стратегических интересов, как государства, так и интересов  участников внешнеэкономической деятельности. Показателем развития таможенной службы любого государства является наличие  развитой инфраструктуры, современных  информационных технологий, качественной правовой базы и высококвалифицированных  кадров. Анализ качества таможенных услуг  в России приобретает особую значимость в связи с предстоящим вступлением  России во Всемирную торговую организацию  и необходимостью модернизации таможенной службы России по программе Всемирной  таможенной организации. Целью данного  исследования является анализ и оценка результатов деятельности таможенных органов. В соответствии с поставленной целью в работе необходимо решить следующие задачи:

• дать общую характеристику таможенных органов России, определить правовой статус и закрепленные за ними функции;
• Рассмотреть таможенные органы как единую систему;
• Дать общую характеристику понятию эффективности таможенной деятельности в России; 
• Определить показатели оценки результатов деятельности Федеральной таможенной службы; 
• Определить показатели оценки результатов деятельности региональных таможенных управлений и таможен;
• Предложить основные направления повышения эффективности деятельности таможенных органов.

 Объектом исследования  является таможенная служба Российской  Фе-дерации. Предметом исследования  является оценка результативности  деятельности таможенных органов.  Информационная база курсовой  работы включает нормативно-правовые  акты, труды отечественных и зарубежных  авторов, посвященные изучению  таможенного дела и таможенных  органов в частности (Адриашин  Х.А., Бакаева О.Ю., Молчанова О.В., Свинухов В.Г. и другие) статьи, опубликованные в периодических изданиях, а также Интернет-ресурсы. Курсовая работа состоит из введения, трех глав основного текста, за-ключения, списка использованных источников.

1. Организация, система и структура таможенных органов России
1. Таможенные органы  в России – понятие, правовой статус

Таможенные органы России — это государственные органы, регулирующие правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере таможенного дела.Правовой статус таможенных органов определяется их местом и ролью в общей системе органов государственной власти Российской Федерации. Таможенные органы являются составной частью системы органов федеральной исполнительной власти Российской Федерации. Структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 и утверждена в новой редакции Указом Президента РФ от 29 ноября 2004 г. № 1480.¹

Таможенные органы осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в сфере таможенного  дела. Эта деятельность состоит в  повседневной практической организации  и осуществлении таможенного  дела в стране. Важной отличительной чертой таможенных органов, определяющей их место в общей системе органов исполнительной власти, является то, что действующим законодательством они отнесены к числу правоохранительных органов. Таможенные органы действуют под общим руководством Президента РФ и Правительства РФ и обладают строго определенной компетенцией в сфере таможенного дела.

Компетенция таможенных органов — это система властных полномочий, функций и задач, возлагаемых государством на таможенные органы, в их неразрывной связи между собой. Государство предоставляет таможенным органам определенные полномочия для выполнения возложенных на них функций и решения поставленных перед ними задач. Полномочия таможенных органов складываются из совокупности их прав по отношению к управляемым объектам и обязанностей перед личностью, обществом и государством.    Никакие иные государственные органы не вправе принимать решения по вопросам, отнесенным к компетенции таможенных органов. Реализация компетенции таможенных органов осуществляется в различных правовых формах путем правоустановления (издания нормативно-правовых актов), правоприменения и правоохраны. Таможенные органы имеют право издавать правовые акты управления (как нормативного, так и индивидуального характера), обязательные для исполнения всеми субъектами — участниками правоотношений, урегулированных нормами таможенного права. Правоприменение в деятельности таможенных органов — это властно-регулятивные действия должностных лиц таможенных органов по претворению в жизнь предписаний правовых норм. Правоприменение должно осуществляться в точном соответствии с нормами законодательства, устанавливающими процедуру правоприменительной деятельности, круг субъектов правоприменительной деятельности и другие вопросы.

Правоохрана осуществляется таможенными органами путем контроля за соблюдением субъектами таможенных правоотношений требований нормативно-правовых актов, входящих в систему источников таможенного права, и применением  к виновным лицам в случае их нарушения  мер юридического воздействия.

1.2 Система таможенных органов России

Единую систему таможенных органов России в общем виде можно определить как обусловленную функциональной общностью совокупность самостоятельных звеньев, характеризующуюся едиными целями и задачами, а также вертикальной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. При этом каждый орган в соответствии со своим местом и положением в общей системе играет определенную роль, выполняя больший или меньший объем функций, возложенных государством на таможенные органы в целом. Эта система имеет четыре звена: Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. Четырехзвенная структура системы таможенных органов имеет законодательное закрепление и отражена в Федеральном законе от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" ² Взаимоотношения в системе таможенных органов основываются на принципе сочетания централизации и децентрализации. Централизация выражается в строгой иерархической подчиненности и подконтрольности нижестоящих органов системы таможенных органов вышестоящим. Децентрализация проявляется в наличии у каждого таможенного органа строго определенной компетенции по осуществлению таможенного дела на подведомственной ему территории и сочетании единого централизованного руководства с инициативой и ответственностью нижестоящих таможенных органов за выполнение возложенных на них функций. Таможенные органы выполняют возложенные на них функции на единой правовой основе. Единство системы таможенных органов подчеркнуто также наличием у них единой государственной символики: все таможенные органы и находящиеся в их распоряжении морские и речные суда имеют свой флаг, а автотранспортные средства и воздушные суда — опознавательный знак (эмблему таможенных органов).

Деятельность  системы таможенных органов должна осуществляться в строгом соответствии с Конституцией РФ, российскими законами и международными договорами Российской Федерации по вопросам таможенного  дела. За неправомерные решения, действия или бездействие своих должностных  лиц при исполнении ими служебных  обязанностей таможенные органы несут  ответственность как юридические  лица в соответствии с положениями  гражданского законодательства, если иное прямо не предусмотрено международным  договором, нормы которого были нарушены. При этом непосредственно виновные в этом должностные лица таможенных органов несут дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность  в соответствии с законодательством  Российской Федерации.

1.3 Функции таможенных органов России

Деятельность  таможенных органов как органов  исполнительной власти выражается в  выполнении возлагаемых на них государством функций.³

Основными критериями классификации являются объект и  субъект управления.

Объектом управления применительно к деятельности таможенных органов являются правовые, экономические  и организационные основы таможенного  дела, направленные на защиту экономического суверенитета и экономической безопасности России, активизацию связей российской экономики с мировым хозяйством, обеспечение защиты прав граждан, хозяйствующих  субъектов и государственных  органов и соблюдение ими обязанностей в области таможенного дела.

Субъектами управления в сфере таможенного дела являются таможенные органы России, в систему которых входят: ФТС России; региональные таможенные управления; таможни и таможенные посты.

Функции, осуществляемые субъектами управления, подразделяются на основные (отраслевые) и обеспечивающие (функциональные).

1) участие  в разработке таможенной политики  РФ и реализация этой политики;  
2) обеспечение соблюдения законодательства, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы РФ; принятие мер по защите прав и интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций при осуществлении таможенного дела;  
3) обеспечение в пределах своей компетенции экономической безопасности РФ, являющейся экономической основой суверенитета РФ;  
4) защита экономических интересов РФ;  
5) применение средств таможенного регулирования торгово-экономических отношений;  
6) взимание таможенных пошлин, налогов и иных таможенных платежей;  
7) участие в разработке мер экономической политики в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу РФ, реализация этих мер;  
8) обеспечение соблюдения разрешительного порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ;  
9) борьба с контрабандой, нарушениями таможенных правил и налогового законодательства, относящегося к товарам, перемещаемым через таможенную границу РФ наркотических средств, оружия, предметов художественного, исторического и археологического достояния народов РФ и зарубежных стран, объектов интеллектуальной собственности, видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов, других товаров, а тж. Содействие в борьбе с международным терроризмом и пресечение незаконного вмешательства в аэропортах РФ в деятельность международной гражданской авиации;  
10) осуществлению и совершенствование таможенного контроля и таможенного оформления, создание условий, способствующих ускорению товарооборота через таможенную границу РФ;  
11) ведение таможенной статистики внешней торговли и специальной таможенной статистики РФ;  
12) совершенствование товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности;  
13) содействие развитию внешнеэкономических связей республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а тж. предприятий, учреждений, организаций и граждан;  
14) содействие осуществлению мер по защите государственной безопасности, общественного порядка, нравственности населения, жизни и здоровья человека, защите животных и растений, охране окружающей природной среды, защите интересов российских потребителей ввозимых товаров;  
15) осуществление контроля за вывозом стратегических и других жизненно важных для интересов РФ материалов;  
16) осуществление валютного контроля в пределах своей компетенции;  
17) обеспечение выполнения международных обязательства РФ в части, касающейся таможенного дела; участие в разработке международных договоров РФ, затрагивающих таможенное дело; осуществление сотрудничества с таможенными и иными компетентными органами иностранных государств, международными организациями, занимающимися вопросами таможенного дела;  
18) проведение научно-исследовательской работы и консультирования в области таможенного дела; осуществление подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов в этой области для государственных органов, предприятий, учреждений и организаций;  
19) обеспечение в установленном порядке Парламента РФ, Президента РФ и Правительства РФ, иных государственных органов, предприятий, учреждений, организаций и граждан информацией по таможенным вопросам;  
20) реализация единой финансово-хозяйственной политики, развитие материально-технической и социальной базы таможенных органов, создание необходимых условий труда для работников этих органов.

2 Эффективность деятельности  таможенных органов России

2.1 Понятие эффективности таможенной службы

Под понятием эффективности в самом широком смысле понимают описательный или количественный индикатор, характеризующий результат деятельности или успешность движения к поставленной цели. Специалисты отмечают, что под результатами должна пониматься степень достижения поставленных целей и количественное соотношение результатов и затрат, а также эффект «обратной связи»⁴, т.е. отношение и оценка населением деятельности государственных служб. Таким образом, эффективность следует понимать как меру, которая характеризуется достижением результата либо цели таможенной деятельности или степенью приближения к ней. Результативность таможенной деятельности определяется значениями показателей, отражающих достигнутый конечный результат труда.  Методы оценки эффективности таможенной деятельности это специфические способы и приемы, применяемые для определения степени достижения результатов отдельными сотрудниками, таможенными постами таможенными органами и т.д. в процессе их деятельности.  Традиционные подходы в государственном управлении концентрируют основное внимание на вопросе о том, сколько потрачено государственных средств, при этом измерение реального результата остается в тени.  Главной тенденцией современных теорий оценки эффективности является смещение акцента от измерения затрат на измерение и мониторинг результатов.  Ключевым аспектом повышения эффективности таможенной деятельности во многих странах становится создание объективной и комплексной системы индикаторов, отражающих выполнение должностных обязанностей и степень достижения поставленных целей, позволяющих сфокусировать внимание сотрудников на основных приоритетах органов власти. Для этих целей широко используются всевозможные показатели эффективности.  Показатели эффективности могут служить как для оценки деятельности таможенного органа в целом, так и для оценки деятельности сотрудников.  Основное направление совершенствования систем показателей эффективности в последнее десятилетие в большинстве западных стран было связано с нахождением оптимального баланса между определением показателей для органов власти и гражданских служащих и установления тесной взаимосвязи между ними.  В настоящее время наиболее распространенным является подход, при котором на уровне органов государственной власти используются интегральные показатели эффективности, отражающие основные политические или экономические параметры его деятельности.  
Тем не менее, одна из самых больших трудностей при построении комплексных систем показателей эффективности состоит в следующем. Ориентация на конечные результаты, которые выражаются в социальном и экономическом эффекте, приводит к сложности определения конечного вклада отдельно взятого сотрудника таможенного органа в достигнутый результат, а для объективной оценки его деятельности необходимо сформировать как можно более четкие показатели.  Также следует отметить, что показатели эффективности во многом зависят и от внешних эффектов, на которые государственный служащий не может оказать значительного влияния. На практике оказывается очень трудным оценить конечные результаты деятельности сотрудников таможенных органов в чистом виде, без учета воздействия внешних факторов.  Таким образом, необходимо сформулировать и выбрать такие показатели эффективности, которые максимально отражали бы «степень причастности и вклада» конкретного сотрудника по отношению к определенному фактору.  Другой проблемой является выбор оптимального количества критериев оценки эффективности таможенной деятельности. Если их будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества показателей могут превысить положительный результат от практического применения показателей результативности.  Если же, наоборот, показателей недостаточно, то может проявиться «результат искажающего поведения» со стороны сотрудников таможенных органов, когда они переносят все внимание на виды деятельности, которые в конечном итоге будут измерены показателями и «забывают» об остальных должностных обязанностях.

2.2 Показатели оценки результатов деятельности Федеральной таможенной службы

В целях достижения наиболее объективных оценок таможенной деятельности целесообразно выбор и оценку показателей проводить со всех имеющихся  позиций, с  последующей обработкой для получения интегрального результата. Единая система⁵ таможенных органов России является иерархической, поэтому ,эффективность каждой ее вложенной подсистемы (регионального таможенного управления, таможни, таможенного поста) необходимо оценивать с точки зрения эффективности выполнения конкретных функций в рамках систем более высокого уровня. Перечень конкретных функций и основных задач регионального таможенного управления, таможни, иного поста требует соответствующего анализа, на основе которого и формируется композиция показателей эффективности. При этом необходимо учитывать возможности привлекаемых методов их оценки. В итоге необходимо иметь систему показателей для оценки деятельности всех таможенных органов в целом. Приведем примеры построения такой системы показателей. 
Уровень таможенной службы. При построении системы показателей эффективности таможенной службы целесообразно учитывать и анализировать следующие составляющие цели деятельности таможенной службы, системные функции (государственные), показатели эффективности по каждой функции (при их наличии), факторы, определяющие эволюцию каждого из показателей и степень их влияния, разбивку показателей по категориям: качественные - количественные, возможности существующего методического и информационного обеспечения для формулирования и оценки показателей, административные и другие ограничения. Пример взаимосвязи системных функций таможенной службы, системы показателей эффективности, формируемой в объемы полного набора системных функций в данном примере, а также частных показателей по отдельным системным функциям, демонстрируется в табл. 1.

Таблица 1 Показатели эффективности  таможенной деятельности ФТС 

В настоящее время оценивание деятельности ТС  одним показателем  на основании только формализованных  процедур в силу специфики таможенной деятельности практически невозможно. Поэтому в этом процессе широко используются эксперты. Эксперты оценивают вклад в общую эффективность деятельности таможни каждой системной функции. Влияние на результативность деятельности таможни направлений деятельности  по результатам экспертного опроса показано в табл. 2.                           

Таблица 2 – Влияние видов  деятельности по оценке экспертов

Влияние отдельных видов  деятельности на результаты деятельности таможни

В целом можно сказать, что система качественных и количественных показателей деятельности таможенного  органа определяется функциями и  задачами, стоящими перед ними, а  также конкретной решаемой задачей  системного анализа. В таких условиях не существует универсального набора показателей таможенной деятельности, однако может быть предложен единый алгоритм их формирования.

При разработке комплекса  показателей оценки таможенной деятельности⁶ необходимо учитывать, что исходно существует довольно большое количество показателей различного уровня иерархии таможенных органов, характеризующих самые разнообразные направления их деятельности. Использование всех показателей при численном или аналитическом решении поставленных задач практически невозможно из-за огромного объема вычислений и рассматриваемых признаков соответственно. Кроме того, в ряде случаев учет лишних либо игнорирование важных показателей может привести к существенному снижению эффективности анализа. Таким образом, прежде всего, необходимо разделить имеющиеся показатели по трем категориям иерархии таможенных органов, то есть на показатели деятельности таможен, таможенных постов и регионального таможенного управления.

Подобная предварительная  обработка отчетных и др. материалов, как правило, выполняется в полном объеме ежегодно соответствующими подразделениями ФТС, причем полученные результаты собираются в виде довольно объемной базы данных ГНИВЦ. На блок-схеме этим действиям соответствуют три начальных блока (показатели деятельности таможен, постов и РТУ).

Следующий блок - "проведение селекции по всему спектру показателей" - представляет собой экспертный отбор на каждом уровне иерархии значимых показателей для решения конкретных задач системного анализа деятельности таможенных органов. 
Важность тех или иных показателей определяется в основном качественным образом, однако даже на этом этапе возможно применение средств, значительно повышающих производительность труда экспертов-аналитиков. В качестве примера можно привести пакеты "MS Excel" и "Statistics", позволяющие осуществлять анализ статистических закономерностей тех или иных данных, включая построение диаграмм и проведение регрессионных исследований.

На данном этапе это  особенно важно, так как достоверные  качественные закономерности динамики характеристик деятельности таможенных органов на большом множестве исследуемых параметров в режиме реального времени могут быть выявлены только путем автоматизации. Сформированные таким образом показатели суть исходные данные для системного анализа деятельности таможенных органов. Далее необходимо "получение первичных показателей и их группировка". На основе экспертного либо кластерного анализа осуществляется выделение направлений, по которым происходит группировка данных и формирование первичных показателей.

Заключительный блок - "формирование итогового комплекса показателей" - выполняется экспертом-аналитиком на основании выработанных первичных показателей. К сожалению, данный блок в настоящее время не может быть автоматизирован в силу определенной субъективности формирования комплекса показателей, однако в перспективе возможно привлечение эволюционных вычислений для ее оптимизации. Полученные показатели особенно важны при дальнейшем использовании имитационных моделей для оценки их эффективности и адекватности реальным подсистемам и технологиям таможенной деятельности.

2.3 Показатели оценки результатов  деятельности региональных таможенных  управлений и таможен

В целях организации  контроля и оценки эффективности  деятельности региональных таможенных управлений и таможен, вышел приказ⁷ непосредственно подчиненных ФТС России, в 2007 году утверждающий:

1) контрольные  показатели эффективности деятельности  региональных таможенных управлений, Внуковской, Домодедовской, Шереметьевской, Центральной акцизной и Центральной  энергетической таможен на 2007 год;

2) Порядок действий  структурных подразделений ФТС  России, региональных таможенных  управлений и таможен, непосредственно  подчиненных ФТС России, направленных  на обеспечение контроля и  оценки эффективности деятельности  региональных таможенных управлений  и таможен, непосредственно подчиненных  ФТС России, в 2007 году.

2. Определить  компетенцию структурных подразделений  ФТС России по оценке выполнения  контрольных показателей эффективности  деятельности региональных таможенных  управлений и таможен, непосредственно  подчиненных ФТС России.

3. Утвердить  следующие методики расчета контрольных  показателей эффективности деятельности  региональных таможенных управлений  и таможен, непосредственно подчиненных  ФТС России, на 2007 год:

1) методику расчета  показателя "Доля таможенных платежей, довзысканных по решениям о  корректировке таможенной стоимости  товаров, которые впоследствии  были отменены, в общей сумме  довзысканных таможенных платежей  по всем решениям о корректировке  таможенной стоимости товаров" 

2) методику расчета  показателя "Доля таможенных платежей, взысканных в результате корректировок  таможенной стоимости товаров,  в общей сумме таможенных платежей, доначисленных по результатам  корректировок таможенной стоимости  товаров" 

3) методику расчета  показателя "Доля возникшей суммы  задолженности по уплате таможенных  платежей и пеней в общей  сумме денежных средств, перечисленных  в федеральный бюджет".

4) методику расчета  показателя "Сокращение расхождений  между количественными показателями  импорта в Россию из Китая  и показателями экспорта из  Китая в Россию товаров дефицита - увеличение количества оформляемых  товаров".

5) методику расчета  показателя "Эффективность проведенных  таможенными органами проверок  соблюдения участниками внешнеэкономической  деятельности валютного законодательства  Российской Федерации и актов  органов валютного регулирования".

6) методику расчета  показателя "Доля ГТД, срок  выпуска по которым составляет 1 день".

7) методику расчета  показателя "Доля судебных дел  с участием таможенных органов,  по которым судами приняты  решения не в пользу таможенных  органов, в общем числе рассмотренных  судами дел с участием таможенных  органов".

8) методику расчета  показателя "Количество повторных  обоснованных жалоб, рассмотренных  таможенными органами в соответствии  с главой 7 Таможенного кодекса  Российской Федерации".

9) методику расчета  показателя "Среднее время первичного  реагирования по фактам выявления  признаков незаконного перемещения  через таможенную границу Российской  Федерации делящихся и радиоактивных  материалов и товаров с повышенным  уровнем ионизирующих излучений".

10) методику  расчета показателя "Эффективность  проведения таможенными органами  таможенных досмотров товаров  при применении системы управления рисками".

11) методику  расчета показателя "Доля таможенных  партий товаров, в отношении  которых таможенными органами  подготовлены и направлены предложения  об их исключении из области  действия профилей рисков".

12) методику  расчета показателя "Эффективность  применения таможенными органами  таможенных досмотров товаров  и транспортных средств при  ввозе товаров отдельных групп по ТН ВЭД России".

13) методику  расчета показателя "Доля таможенного  оформления подакцизных товаров". 14) методику расчета показателя "Обеспечение соблюдения запретов и ограничений, не носящих экономического характера".

15) методику  расчета показателей "Исполнение Приказа ФТС России от 12.05.2003 N 499 в части соблюдения сроков передачи электронных копий ГТД в центральную базу данных Единой автоматизированной информационной системы таможенных органов".

4. Внести в  приложения N 5 и N 6 к Приказу ФТС  России от 12 января 2006 г. N 5 "О контрольных  показателях эффективности деятельности  региональных таможенных управлений  и таможен, непосредственно подчиненных  ФТС России, на 2006 год" изменения  согласно Приложению N 19 к настоящему  Приказу.

5. Структурным  подразделениям ФТС России и  таможенным органам при установлении  значений и оценке выполнения  контрольных показателей эффективности  деятельности руководствоваться  методиками, перечисленными в пункте 3, а по показателям эффективности  деятельности, методики расчета  которых не перечислены в пункте 3, следующими методиками:

1) методиками  расчета показателей конечного  результата деятельности, утвержденными  Приказом ФТС России от 3 апреля 2006 г. N 284 "Об утверждении методик  расчета показателей конечного  результата деятельности таможенных  органов Российской Федерации"  с последующими изменениями и  дополнениями: