Анализ использования систем электронного документооборота органами исполнительной власти Российской Федерации

Содержание

    

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Основная функция любого государственного учреждения – принятие управленческих решений. При этом исходные данные для принятия решений, необходимая информация и сами решения представляются в виде документов. И объем технической работы с документами зачастую настолько велик, что заслоняет, а иногда и замещает основное содержание деятельности.

Поэтому автоматизация работы с документами, циркулирующими в органах власти, имеет важнейшее значение для повышения эффективности деятельности, как отдельных учреждений, так и системы государственного управления в целом.

При этом важно понимание того, что сам по себе документооборот в органах государственного управления не является замкнутой системой направленной на чисто формальное обеспечение движение документа внутри организации, начиная с момента его поступления и заканчивая выпуском исходящего, нормативно-правового либо иного управленческого документа. Такая формализация свойственна традиционным задачам делопроизводства, которые достаточно хорошо развиты в отечественной практике работы с документами и реализованы во множестве отечественных автоматизированных систем. В этом случае средства автоматизации документооборота сводились бы к компьютеризации основных делопроизводственных функций – регистрации документов, формированию дел и учету содержащихся в них документов, контролю исполнению и формированию соответствующей отчетности.

Однако на практике становится очевидным, что документооборот, а в органах государственной власти это наиболее ярко выражено, это достаточно сложный механизм, обеспечивающий решение множества задач и находящийся на стыке множества функций управления.

В первую очередь это информационно-аналитическое обеспечение принятия управленческих решений.

Информация как совокупность каких-либо сведений, данных, факторов, характеристик о соответствующих предметах, явлениях, процессах, отношениях, событиях и т. д., собранных и систематизированных в пригодную для использования форму, составляют основу государственного управления. Управленческие процессы – это не что иное, как поиск, фиксация, анализ, оценка, распространение социальной информации, т. е. той информации, которая связана с отражением, познанием и преобразованием различных форм жизнедеятельности людей.

Чем полнее и объективнее информация, тем эффективней принимаемые управленческие решения, и, следовательно, результаты их реализации.

Подготовка любого документа, будь то нормативно-правовой или организационно-распорядительный документ, ответ на входящий или инициативный исходящий документ, отработка обращений граждан, как правило, начинается с поиска информации о вопросе или вопросах которым посвящены данные документы. Например, поиск ранее выпущенных, подготовленных документов по данному вопросу, информация о результатах их исполнения и т.п. Нередко объем интересующей информации может достигать довольно внушительных размеров. В этой связи актуальными становятся вопросы обеспечения доступа к информационным ресурсам и сокращения временных затраты на решение задач, не связанных с обслуживанием граждан.

Далее немаловажной функцией документооборота является подготовка или создание документа. Порой подготовка простых документов типа «+ на ваш запрос сообщаем +» может занимать много времени. Здесь встречаются такие задачи как: хранение и обеспечение доступа к банку шаблонов и бланков документов; организация и управление коллективной работой над созданием документов. При этом необходимо обеспечить необходимый уровень регламентации доступа к документам. Оперативность, с которой решаются данные задачи напрямую влияет на конечный срок подготовки документов.

После того как документ создан, как правило, следует формализованный процесс его согласования. И здесь эффективный документооборот не может обойтись без решения традиционных задач делопроизводства – регистрация; назначение маршрута; контроль сроков согласования. Без этой информации не возможно отследить дальнейшую судьбу документа, но при этом, важно обеспечить высокий уровень оперативности доставки документов исполнителями согласователям и обратно, а также обмен информацией рождаемой в процессе согласования. Зачастую согласование приводит к некоторым изменениям первоначального документа. Здесь возникает необходимость обеспечения хранения версий документов.

Все перечисленное позволяет сказать, что автоматизация документооборота – сложный процесс, требующий решения множества задач, и от эффективности и комплексности, решения которых зависит эффективность функционирования организации в целом и эффективность вложенных в автоматизацию средств.

В условиях широкого распространения информационных технологий в Российской Федерации, развития электронного правительства, внедрения электронного документооборота, оказания электронных услуг работа и является актуальной и практически значимой.

Целью работы является анализ развития электронного правительства и электронного документооборота в государственных органах. В связи с формулированной целью были поставлены следующие задачи:

- Рассмотреть виды, задачи и функции электронного документооборота, его плюсы и минусы.

-  Анализ использования систем электронного документооборота органами исполнительной власти Российской Федерации.

 

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ЭЛЕКТРОННОГО   ДОКУМЕНТООБОРОТА

1.1 Технологии электронного документооборота

В основе электронного документооборота лежат технологии управления потоками информации (документов) docflow и технология потоков управления работами workflow.

Технология docflow обеспечивает движение документа по маршруту, определяет условия и возможности его перемещения. Технология workflow обеспечивает порядок работ по обработке документа. Она управляет заданиями по обработке документа и ролевой моделью управления правами доступа к документу.

Кроме выше перечисленных, в СЭД применяются различные технологии, связанные с необходимостью обработки и преобразования документов.

1.1.1 Технологии хранения электронных документов

Электронный документ в СЭД состоит из набора атрибутов, определяющие его свойства и использующиеся для различных автоматизированных задач, таких как: поиск, классификация, построение отчётов, групповая обработка, и т.д., и непосредственно файла документа. В некоторых случаях файл документ может создаваться "на лету", автоматически по заданному шаблону, в котором переменные заменяются значениями из атрибутов документа и из базы данных. Атрибуты электронного документа, как правило, хранятся в таблицах базы данных. Если файл документа может быть проиндексирован, то его текст помещается в специальный индексный каталог СУБД для индексации, что позволяет выполнять полнотекстовый поиск. Сам файл документа записывается в папку информационного хранилища системы документооборота. Как правило, доступ к такому файлу предоставляется пользователям через систему управления правами доступа СЭД. Прочий доступ к файлу закрывается.

 

1.1.2 Технология поточного сканирования

Поточное сканирование – это массовое сканирование документов с последующим помещением отсканированных образов в базу данных системы учёта (архивного хранения, документооборота). Для обеспечения данной технологии нужно специальное оборудование - поточные сканеры. При поточном сканировании возможно (в зависимости от используемого оборудования) автоматическое нанесение штрих-кода на сканируемый документ, а так же создание регистрационных карточек. Если карточки создаются в системе документооборота, то возможна их автоматическая регистрация (присвоение номера и записи даты регистрации) с последующим направлением карточки по заданному маршруту.

1.1.3 Технология оптического распознавания текстов документов

Оптическое распознавание документа – это процесс преобразования электронного образа документа в текстовый формат. Электронный образ документа получается при сканировании или фотографировании документа, а так же в случае специального преобразования текстового документа в графический формат, например jpeg. Процедура преобразует графический образ документа в редактируемый текст. Для оптического распознавания используются специальные программные средства. Они могут быть самостоятельными приложениями или интегрированными в систему документооборота. СЭД содержит встроенный модуль. Его возможностей достаточно для распознавания документов, набранных распространенными шрифтами. Самостоятельные приложения для оптического распознавания имеют более мощные возможности и позволяют распознавать даже рукописный текст.

 

 

 

 

 

1.1.4 Технология штрих-кодирования документов

Штрих-кодирование документов – это комплекс процедур по формированию и нанесение на документ графического изображения уникального штрих-кода. При формировании штрих-кода необходимо, чтобы созданный штрих код был абсолютно уникальным. Для этого необходимо использовать идентификаторы (GUID). В СЭД уникальный гуид формируется для каждого документа. Каждый GUID формируется с учётом уникального гуида сервера системы. Тем самым достигается уникальность штрих-кодов документов, созданных в разных системах.

Штрих-кодирование обеспечивает однозначную идентификацию документа и применяется:

   1) При регистрации входящих документов. Для документа создаётся электронная регистрационная карточка. На бумажный документ наносится штрих-код, соответствующий идентификатору, указанному  в регистрационной карточке. Для нанесения штрих-кода используются самоклеящиеся этикетки, на которых печатается штрих-код. Этикетки могут быть подготовлены заранее (используется при большом количестве регистрируемых документов) или этикетка печатается в момент регистрации.

2)  Для поиска электронного документа в базе данных. Использование поиска по штрих-коду позволяет быстро найти в базе документооборота карточку документа. Поиск происходит автоматически после считывания с документа штрих-кода.

3)  Для учёта мест хранения оригиналов документов. При считывании штрих-кода происходит автоматическое занесение в раздел "Места хранения" карточки документа  информации о текущем времени и пользователе, выполнившем сканирование. Данная операция может использоваться:

• при большом объёме документопотоков, для регистрации поступивших в подразделение документов
• в архиве, для регистрации поступивших или выдаваемых документов

1.1.5 Технология подписания документов ЭЦП

Подписание электронно-цифровой подписью документа позволяет удостовериться в неизменности электронного документа с момента его подписания, а так же удостовериться в корректности подписи. Подписание происходит в системе документооборота или другой программе с использованием специального программного обеспечения, называемого криптопровайдером и электронно-цифровой подписи  - программного ключа, называемом сертификатом. Сертификат ЭЦП – это файл в специальном формате. Сертификат создаётся одним из удостоверяющих центров - организаций, имеющих соответствующие лицензии. Для выполнения процедуры подписания необходимо наличие на компьютере сертификата ЭЦП и программного обеспечения криптопровайдера. 

Для обеспечения сохранности сертификата ЭЦП от его хищения злоумышленниками необходимо использовать специальные аппаратно-программные комплексы, такие как смарт-карты или ключи типа I-Token. Они имеют специальное защищённое хранилище и позволяют использовать PIN коды при обращении к сертификату. В случае если PIN код будет несколько раз введён неправильно, то сертификат будет заблокирован и использовать его будет не возможно.

 

1.1.6 Технология полнотекстового и атрибутного поиска

Атрибутный поиск – это поиск по одному или нескольким значениям в полях карточек документов. Для выполнения атрибутного поиска используют специальные формы, содержащие поля для ввода критериев поиска. Каждое поле критерия относиться к конкретному полю карточки документа. Например, критерий поиска по регистрационному номеру обеспечивает поиск в поле "Регистрационный номер", а критерий "Контрагент", обеспечивает поиск в поле "Отправитель" или "Получатель" и т.д. При выполнении поиска система сравнивает значения критериев со значениями в карточках и заносит в результаты отбора те карточки, у которых значения совпали. При атрибутном поиске возможно задание условий И ИЛИ НЕ. Возможен так же поиск с учётом либо точного совпадения значений, либо частичного совпадения.

Полнотекстовый поиск это поиск по одному или нескольким критериям в тексте электронных документов. При полнотекстовом поиске возможен поиск по словоформам, если поисковая система это поддерживает. В большинстве систем электронного документооборота полнотекстовый поиск выполняется средствами, предоставляемыми системами управления базами данных (СУБД), которые используют СЭД для хранения документов. Мощные средства полнотекстового поиска есть в СУБД MS SQL SERVER и в ORACLE. Некоторые СЭД используют собственные форматы баз данных и собственные технологии поиска. Для того чтобы полнотекстовый поиск был возможен, необходимо что бы документ был представлен в одном из форматов, для которых имеется возможность полнотекстового поиска. В первую очередь это текстовые форматы, форматы документов (doc, docx и др.), таблиц (xls и др.), презентаций, почтовых сообщений. Документ в таком формате помещается в специальный индекс СУБД. Если же документ представлен в графическом формате (Tif, jpeg и т.п.), то для того, чтобы он мог участвовать в полнотекстовом поиске, необходимо выполнить процедуру его оптического распознавания. В результате будет создан файл, содержащий текст документа. Этот файл будет прикреплен к карточке и по нему станет возможно выполнение поиска. 

 

1.1.7 Документационные процессы

Документационный процесс – это набор логически связанных между собой этапов обработки документов, на каждом из которых происходит трансформация определённых свойств документа. Процедуры обработки могут выполняться как людьми, так и с помощью программ. В электронном документообороте для каждого вида документа или потока документов одного вида создаётся отдельный автоматизированный документационный процесс или по-другому, маршрут документа. Автоматизированный процесс определяет последовательность этапов электронной обработки документа от момента создания документа в СЭД до заданного конечного состояния, а так же может определять другие сопутствующие характеристики, такие как:

1) Условия переходов

          2) Ветвления маршрута

3) Циклы маршрута

4) Запуск:

• Подпроцессов
• Таймеров контроля сроков

• Автоматизированных процедур обработки

• Роли пользователей, участвующих в обработке документа

Для работы с документационным процессом в СЭД предназначена атрибутная карточка документа.

 

1.2 Электронный документ

В СЭД процесс работы с документом осуществляется через карточку процесса, иногда называемую карточкой документа. В карточке автоматически указывается её автор и дата создания. Сотрудник, создавший карточку, является Инициатором документационного процесса.

Карточка процесса предназначена для решения многих важных задач, например:

1) Управление правами доступа пользователей к информации и документу

2) Ввод и отображение атрибутов документа, например, тема, регистрационный номер и др.

3) Создание и отображение версий документа

4) Управление расширенными (специфичными) свойствами процесса, например:

• Модель (схема) электронного согласования документа
• Лист согласования документа
• Замечания согласующих лиц
• Иерархия резолюций, ход исполнения документа
• Контрольные отметки
• Учёт переноса сроков исполнения документа
• И другие

5) Создание ссылочных связей с элементами справочников, например, связь карточки документа с карточкой контрагента и т.п.

6) Создание ссылочных связей с другими документами в СЭД

7) Предоставления прав доступа на выполнение действий маршрута документа, например, отправка документа по маршруту, определённому для данного этапа процесса обработки документа

8) Предоставление прав доступа на выполнение различных автоматизированных процедур, например, авто формирование и присвоение документу регистрационного номера

9) Отображение журнала событий работы с документом

 

Для хранения и отображения карточек документов в системе электронного документооборота используются специальные журналы и папки, например:

• Журнал регистрации документов
• Журнал контроля исполнения документов
• Журнал согласования документов
• И другие

 

 

 

 

 

 

1.3 Виды обработки электронных документов

Под видами автоматизированной обработки считаются процедуры, выполняемые с электронным документом с целью изменения его качеств.

К таким процедурам можно отнести:

1) Общие виды обработки:

• Создание
• Редактирование
• Сохранение
• Переименование
• Перемещение по маршруту
• Помещение в папку
• Индексирование
• Удаление

2) Специализированные виды обработки:

• Экспертиза
• Согласование, визирование, подписание

• Регистрация
• Классификация
• Исполнение
• Контроль
• Связывание документов по ссылкам
• Поиск
• И другие, определяемые спецификой.

Обработка документа в электронном виде осуществляется в рамках документационного процесса в пределах тех прав доступа, которые предоставлены сотрудникам, являющимся ролями в маршруте документа.

 

 

 

 

1.3.1 Специфика электронного документооборота

В каждой отрасли или в разных видах деятельности при обработке документов как в бумажном, так и в автоматизированном виде имеется своя специфика, связанная с различиями как в составах обрабатываемых документов, так и в процедурах обработки. В связи с этим для автоматизации специфичных документационных процессов применяются разные системы.

Можно выделить следующие виды электронного документооборота:

• Производственный
• Управленческий
• Технологический
• Бухгалтерский
• Складской
• Офисный
• И другие.

 

1.4 Задачи электронного документооборота

Автоматизированный документооборот предназначен для решения большого спектра задач. К таким задачам можно отнести:

1) Систематизацию и регламентацию работы с документами

2) Подготовка документов по шаблонам

3) Ведение номенклатуры дел организации

4) Автоматизацию учёта документов, в том числе:

• Классификацию документов по различным критериям
• Регистрацию документов по заданным шаблонам и алгоритмам
• Учёт сроков хранения
• Помещение документов в дела и разбивка дел на тома

3) Автоматизацию поиска документов

4) Электронную рассылку документов

5) Автоматизацию процедур коллективной работы с документом:

• Разработка проекта документа
• Согласование документа
• Экспертиза документа
• Исполнение документа

6) Обеспечение защиты от несанкционированного доступа и искажения или удаления информации

Кроме выше перечисленного, современные СЭД так же реализует дополнительные задачи, которые раньше выполняли отдельные программы:

• Оперативный обмен информацией и документами – вместо электронной почты и интернет пейджеров
• Просмотр ленты новостей компании, ознакомление с опубликованными документами – вместо интернет порталов
• Работа с органайзером и списком персональных поручений – вместо ежедневников

 

1.5 Функции электронного документооборота

Исходя из задач, стоящих перед автоматизацией документационных процессов, определяется набор требуемых функций, которые должна реализовывать система документооборота:

1) Создание атрибутных карточек документов

2) Прикрепление к карточкам документов файлов произвольных типов

3) Формирование текста документа из предопределённого шаблона с подстановкой в него значений переменных, которые могут быть в карточке документа или базе данных СЭД

4) Создание версий документов

5) Формирование образа электронного документа на бланке с использованием шаблонов

6) Сохранение образа документа в файл pdf или ms word

7) Управление правами доступа пользователей СЭД

8) Создание маршрутов документов

9) Управление движением документов по маршрутам

10) Рассылка участникам документационных процессов уведомлений и напоминаний

11) Ведение журналов документов

12) Ведение справочников и классификаторов 

13) Регистрация и классификация регистрируемых в СЭД документов

14) Формирование поручений

15) Поиск карточек документов

16) Подписание документов ЭЦП

17) Формирование отчётов и статистики о движении документов

К общесистемным функциям автоматизированного документооборота можно отнести:

1) Возможность удалённой работы с документами через Интернет

2) Использование информационного хранилища субд для хранения документов и метаданных

3) Возможность одновременной работы с СЭД

4) Обеспечение информационной безопасности

• Персональная аутентификация пользователей СЭД
• Шифрование трафика
• Ролевая модель управления доступом
• Использование цифровых сертификатов

 

1.6 Внедрение электронного документооборота

На смену бумажному документообороту приходит электронный документооборот. Одной из основных целей автоматизации документационных процессов является переход на безбумажный документооборот. Это приносит организации несомненные выгоды, связанные как со снижением затрат на поддержку бумажного документооборота, так и с возможностью качественного повышения эффективности ведения бизнеса. Внедрение электронного документооборота нацелено на достижение определённых в проекте внедрения целей, которые, как правило, связаны с общим улучшением качества ведения бизнеса, а в некоторых случая и для достижения конкретных количественных характеристик.

 

1.7 Электронный документооборот. Плюсы и минусы 

Переход на электронный документооборот имеет значительно больше плюсов, чем минусов. Однако плохо организованный проект внедрения СЭД может свести на нет все плюсы автоматизации. Принципиально важно перед внедрением определить цели проекта. Цели автоматизации документооборота должны быть понятными и достижимыми.

К основным плюсам автоматизации документационных процессов можно отнести:

• Централизованное, структурированное и систематизированное хранение документов в электронном архиве
• Единообразный подход к процедурам формирования и обработке документа (регистрация, согласование и т.п.)
• Использование унифицированных форм документов, формирование документов по шаблонам 
• Быстрый поиск документов
• Аудит доступа пользователей к документам

К минусам можно отнести достаточно высокие начальные затраты на внедрение электронного документооборота и необходимость скрупулезной работы по обучению пользователей и прививание им навыков работы с СЭД.

 

1.8 Расходы на электронный документооборот

Какие расходы понесёт организация при переходе на электронный документооборот? К первичным расходам можно отнести:

1) Лицензии на программное обеспечение СЭД. Чем больше будет приобретаться лицензий, тем дешевле будет стоимость одной лицензии СЭД

2) Сервер приложения СЭД:

• "Железо" сервера
• Лицензии на программное обеспечение сервера

3) Затраты на техническое обновление оборудования

4) Затраты на обучение персонала и администраторов

5) Затраты на ввод СЭД в эксплуатацию:

• Настройку и доработку сэд по техническому заданию
• Развертывание программного обеспечения системы (установка и конфигурирование)
• Интеграция сэд с другими системами

Долгосрочные расходы на электронный документооборот будут включать:

• Затраты на сопровождение СЭД:

- Консультации специалистов тех. Поддержки

- Обновление версий СЭД

- Обновление сопутствующего программного обеспечения

 

1.9 Цели внедрения электронного документооборота

В каждом из проектов внедрения автоматизации документационных процессов могут быть определены свои цели, долгосрочные и краткосрочные, связанные как с текущим состоянием документооборота в организации, так и с её спецификой деятельности. Вот некоторые цели внедрения электронного документооборота в организации:

Качественные цели внедрения, например: