Анализ проблем межбюджетных отношений в Российской Федерации

Введение

Вопрос  об  оптимальной  системе  межбюджетных отношений возник в Российской Федерации практически с начала 90-х годов. В настоящее время его актуальность только возросла. Реформирование  межбюджетных  отношений  в  России  постепенно  превратилось в некий постоянный процесс. Сменяются  концепции и программы, уточняется  бюджетное  законодательство,  при  этом  оптимальная  модель взаимодействия  всех  уровней  управления  в  системе разделения бюджетных полномочий и ресурсов пока не создана.

Подчас  у  отдельных  сторон  федеративных  отношений  возникает  желание пересмотреть  существующую  систему.  Такие «ревизии»  модели  федерализма происходят  практически  во  всех  странах  мира  с  федеративным  устройством. Однако  в России, попытки изменить  существующие принципы и инструменты межбюджетных  отношений  особенно  популярны  в  силу  отсутствия  устоявшихся  годами  норм  и  правил.

Процессы совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации к настоящему времени прошли несколько этапов в своём развитии. Однако говорить о том, что решены основные проблемы бюджетного федерализма пока рано. И основной причиной сложившейся ситуации является отсутствие достаточных ресурсов, формирующих стабильную экономическую базу деятельности субфедеральных и субрегиональных бюджетов. То есть до сих пор не выполняются соотношения между функциями, возложенными на соответствующий уровень власти, переданными полномочиями и финансовыми ресурсами, предназначенными для их обеспечения.

Таким образом, по мере развития финансовых взаимоотношений в Российской Федерации между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства Российской Федерации требует осуществления комплекса мероприятий, направленных на изучение проблем межбюджетных отношений и методов их совершенствования.

Целью исследования курсовой работы является анализ проблем межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд следующих задач:

• определить понятие и сущность межбюджетных отношений;
• выявить проблемы, препятствующие эффективному функционированию межбюджетных отношений, и предложить пути их преодоления;
• провести анализ межбюджетных отношений между тремя уровнями бюджетной системы РФ на примере Самарской области.

Предметом курсовой работы являются проблемы функционирования бюджетной системы РФ в области межбюджетных отношений.

Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Теоретические основы межбюджетных отношений в Российской Федерации

1.1. Сущность и принципы организации межбюджетных отношений

Бюджетная  система  Российской  Федерации  состоит  из  бюджетов  следующих уровней:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• бюджеты  субъектов Российской Федерации  и  бюджеты  территориальных государственных внебюджетных фондов;
• местные  бюджеты.

Межбюджетные отношения –  это отношения между органами  государственной  власти  Российской  Федерации,  органами  государственной  власти субъектов  РФ  и  органами  местного  самоуправления,  складывающиеся  при разграничении  и  закреплении  доходов  и  расходов  бюджетов  по  определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетный кодекс содержит в себе перечень принципов, на которых основываются межбюджетные отношения.

Одним  из  принципов  межбюджетных  отношений  законодатель  назвал принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской федерации, он означает закрепление доходов и расходов за бюджетами, а  также определение полномочий органов  государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств. 

Принцип межбюджетных отношений – равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенство бюджетных прав муниципальных образований – состоит в том,  что  все  субъекты  РФ  и  муниципальные  образования  в  межбюджетных отношениях обладают равными правами.

На  достижение  минимального  уровня  бюджетной  обеспеченности  во всех  субъектах  РФ  и  муниципальных  образованиях  направлен  четвертый принцип  межбюджетных  отношений –  выравнивание  уровня  минимальной

бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований. Он нацелен  на  реализацию  таких  принципов  бюджетной  системы  Российской Федерации, как сбалансированность бюджетов и общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов.

Бюджетный  кодекс Российской Федерации  также устанавливает порядок и  условия передачи расходов и доходов бюджетов  с одного  уровня бюджетной системы Российской Федерации на другой.

При  осуществлении  регулирования  межбюджетных  отношений  в  этой

части законодатель исходит из того, что расходы бюджетов делятся на:

1. расходы, совместно финансируемые из нескольких бюджетов;
2. расходы, финансируемые  исключительно  из  бюджета  определенного уровня;
3. расходы  бюджетов,  связанные  с  передачей (делегацией)  отдельных властных  полномочий  одного  уровня  государственной  власти  или  местного самоуправления другому.

Переходить  к  другим  уровням  бюджетной  системы  Российской Федерации могут и собственные доходы местных бюджетов. Порядок такого перехода определяется статьей 63 БК, в которой устанавливается, что доходы местных бюджетов  могут  быть  переданы  бюджетам  других  уровней  по  нормативам, определяемым правовыми актами органов местного самоуправления.

Межбюджетные  отношения  зачастую  складываются  по  поводу финансовой помощи. Под финансовой помощью понимаются денежные средства, предоставляемые вышестоящим бюджетом нижестоящему. В зависимости от условий  предоставления  таких  средств  выделяется  несколько форм финансовой  помощи:

1)  дотация;

2)  субвенция;

3)  субсидия;

4)  бюджетная  ссуда; 

5) бюджетный кредит.

При  оказании  финансовой  помощи  федеральным  бюджетом  бюджетам субъектов РФ целью предоставления дотаций является выравнивание уровня минимальной  бюджетной  обеспеченности  субъектов  РФ. В составе региональных  бюджетов формируются различные  Фонды  финансовой поддержки, средства которых распределяются по результатам отбора  инвестиционных  программ  развития  общественной  инфраструктуры муниципального  значения.  Под  минимальной  бюджетной  обеспеченностью субъектов  РФ  понимается  минимально  допустимая  стоимость  государственных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами  государственной власти субъектов РФ в расчете на душу населения за счет средств соответствующих  бюджетов. 

Дотации  бюджетам  субъектов  РФ  предоставляются на безвозвратной и безвозмездной основах. Для  реализации  целевых  программ  бюджетам  субъектов  РФ могут  предоставляться субвенции и субсидии. Отличие субсидии от субвенции состоит в том, что субвенция предоставляется на безвозвратной и безвозмездной основах,  а  субсидия  предполагает  долевое  участие федерального  бюджета  в целевых расходах бюджетов субъектов РФ.

Если дотации, субвенции и субсидии предоставляются бюджетам субъектов РФ на безвозвратной основе, бюджетные кредиты и бюджетные ссуды выделяются им из федерального бюджета на условиях возвратности.

Бюджетная ссуда от бюджетного кредита отличается тем, что, во-первых, она может  предоставляться  из федерального  бюджета  бюджетам  субъектов РФ: во-первых, только на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении таких бюджетов; во-вторых, тем, что она предоставляется только в безвозмездном порядке; в-третьих, тем, что она носит краткосрочный характер, поскольку предоставляется на срок не более 6 месяцев.

Субъектам  РФ  бюджетные  ссуды  предоставляются  на  финансирование кассовых разрывов. Кассовыми разрывами в бюджете называется временная нехватка  бюджетных  средств,  обусловленная  сезонным  характером  затрат либо  сезонным  характером поступлений доходов. Бюджетные  ссуды предоставляются на возвратной основе. В случае, когда предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается  за  счет  средств финансовой помощи, оказываемой бюджету  субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом  году. Бюджетные ссуды могут предоставляться  как на возмездной (платной),  так и на безвозмездной основе. Возмездное предоставление бюджетной ссуды предполагает обязанность  ее  получателя  оплатить  пользование  ею.  Если  же  бюджетная  ссуда предоставляется безвозмездно, то такой обязанности не возникает.

В целях  оказания финансовой  помощи  субъектам РФ  в  составе  расходной части федерального бюджета формируется Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

В Бюджетном кодексе определяются условия предоставления финансовой

помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Под условиями предоставления такой финансовой помощи законодатель понимает те обязательства,  которые принимает на себя ее получатель. Данные  обязательства  могут  быть  связаны  с  содержанием  бюджета,  которому оказывается финансовая помощь, или с порядком его исполнения.

Устанавливается, что финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание  уровня  минимальной  бюджетной  обеспеченности  бюджету субъекта РФ может быть  предоставлена  только  при  условии подписания  соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федеральное казначейство.

Законами о бюджетах и соглашениями между органами  государственной власти  и  местного  самоуправления  различных  уровней  могут  предусматриваться и иные условий предоставления вышестоящими бюджетами финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности нижестоящим бюджетам. Такие условия могут быть связаны в первую очередь  с  определением  цели  использования  средств  вышестоящего  бюджета нижестоящими бюджетами.

Следует отметить, что дополнительным условием предоставления финансовой помощи субъектам РФ в соответствии с такими соглашениями является своевременная выплата заработной платы работникам бюджетной сферы.

В бюджетном кодексе устанавливаются условия и порядок предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам в форме субсидий и субвенций.

Объединяет субсидии и субвенции то, что они предоставляются для финансирования  целевых  программ.  Отличает  субсидию  от  субвенции  то,  что субвенции  предоставляются  на  безвозмездной  и  безвозвратной  основе,  а субсидии  предполагают  долевое  участие  вышестоящего  и  нижестоящего бюджетов в реализации целевых программ.

Субсидии  и  субвенции  бюджетам  субъектов  РФ  могут  предоставляться для финансирования:

1) расходов по федеральным  целевым программам;

2) капитальных расходов;

3) расходов, передаваемых  из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

4) иных целевых расходов.

Федеральной  целевой  программой  называется  комплекс  мероприятий, направленных на достижение общеполезного в рамках Российской Федерации результата.  Федеральные  целевые  программы  разрабатываются  и  реализуются Правительством РФ.

Расходы на реализацию федеральных целевых программ могут нести как федеральный бюджет, так и нижестоящие бюджеты. В последнем случае расходы  бюджетов  субъектов  РФ  на  реализацию  федеральных  целевых  программ подлежат  компенсации из средств федерального бюджета (такая  компенсация осуществляется в форме субвенций).

В БК предусматривается  контроль  за использованием субъектом РФ-получателем финансовой помощи из федерального бюджета средств, полученных в качестве такой помощи.

Целью такого контроля является установление законности, обоснованности, целенаправленности и эффективности использования органами государственной  власти  субъектов РФ  средств федерального бюджета. Финансовая помощь,  предоставленная  бюджету  субъекта  РФ,  считается  использованной законно, если при ее использовании не были допущены нарушения действующего законодательства. Обоснованность использования финансовой помощи предполагает соблюдение всех условий ее предоставления.

1.2. Основы бюджетного федерализма и его взаимосвязь с межбюджетными отношениями

В современной России фактически сложилась своя система межбюджетных отношений, но без понимания, что такое бюджетный федерализм не возможно полностью раскрыть, что есть межбюджетные отношения.     

Понятие «бюджетный федерализм» до настоящего времени остаётся спорным. В научной литературе нет четкого определения данному понятию. Многие учёные не разграничивают понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», отождествляя их. 

Многие учёные не разграничивают понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», отождествляя их. 

По мнению Друговой Ю.В. бюджетным федерализмом – это система бюджетных отношений между федерацией и ее субъектами, которая позволяет в условиях равноправия субъектов РФ органично сочетать интересы федерации с интересами ее членов.

Самохвалов А. отмечает, что федеративное устройство государства предполагает наличие взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, построенных на принципах федерализма.

Игудин А.Г. даёт следующее определение понятию бюджетный федерализм – это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации, и входящих в них муниципальных образований.

По мнению Родионова В.М. бюджетный федерализм – это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные федеральным бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Содержание бюджетного федерализма и местного самоуправления включает: трёхуровневую систему бюджетных отношений и чёткое разграничение функций между ними; самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающую высокую степень автономии региональных и местных бюджетов; сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны; прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях); определение размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам.

Одни авторы трактуют бюджетный федерализм как систему принципов, на которых базируется бюджетное устройство, другие – как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, третьи – как многоуровневую бюджетную систему любого государства, в том числе и унитарного, четвёртые – как отношения между уровнями власти по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них, и, наконец, некоторые авторы рассматривают бюджетный федерализм через принципы построения бюджетных отношений, обнаруживая в этом вопросе многообразие позиций.

Определение бюджетного федерализма так и не было отражено в Бюджетном кодексе РФ, статьи которые были отражены в проекте к Бюджетному кодексу, касающиеся бюджетного федерализма, были изъяты. В Бюджетном кодексе РФ рассматривается лишь система межбюджетных отношений.

В широком понимании межбюджетные отношения являются формой организации бюджетного федерализма. Значение механизма межбюджетных отношений состоит в том, что он должен способствовать становлению модели межбюджетного федерализма, основанной на принципе финансовой самостоятельности регионов. 

Появление межбюджетных отношений и их специфика есть результат проявление принципа бюджетного федерализма не только в области бюджетных отношений, складывающихся между Федерацией и её субъектами, но также в отношениях между государством и органами местного самоуправления. 

В государствах с федеративным устройством взаимоотношения между уровнями бюджетной системы основываются на бюджетном федерализме, в то время как сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко выражаются и реализуются в самой системе межбюджетных отношений. 

Эффективная система межбюджетных отношений необходима для реализации бюджетного федерализма. В свою очередь, межбюджетные отношения представляют собой единый взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс:

1.  распределения расходных полномочий между различными уровнями власти;

2.  распределение доходных полномочий и финансовой помощи между бюджетами разных уровней. 

Бюджетный федерализм в федеративном государстве, в таком как Российская Федерация определяет требования к механизму и методикам межбюджетных отношений, а также даёт основы построения межбюджетных отношений.  

Рассмотрим принципы, на которых строится бюджетный федерализм:

1. Распределение и закрепление  полномочий и ответственности  органов власти каждого уровня исходя из принципа территориального соответствия;

2. Соответствие расходных полномочий и доходных источников на каждом уровне бюджетной системы;

3. Компенсация нижестоящим  бюджетам выпадающих доходов  в случае уменьшения доходов  или увеличения расходов, вызванных  решениями вышестоящих органов  власти;

4. Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов в сфере бюджетных правоотношений между органами власти разных уровней;

5. Применение единой методологии  и критериев бюджетного регулирования для всех субъектов РФ и муниципальных образований, одновременно учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;

6. Достижение целей бюджетного  регулирования обеспечивается через  выравнивание уровней минимальной  бюджетной обеспеченности субъектов  РФ, муниципальных образований и стимулирование их развития;

7. Самостоятельность бюджетов  всех уровней бюджетной системы. 

Как уже отмечалось, межбюджетные отношения в федеративных государствах строятся на принципах бюджетного федерализма. Однако, бюджетный федерализм более узкое понятие, чем межбюджетные отношения, так как межбюджетные отношения включают в себя не только отношения между федеральным бюджетом и  бюджетами субъектов РФ, но и между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами. 

Таким образом, необходимо рассматривать эти два понятия во взаимосвязи.

В Российской Федерации так и не принята концепция бюджетного федерализма, принятие такой концепции на федеральном уровне позволила бы закрепить основы данного института, правовое регулирование и методы организации как бюджетного федерализма, так и межбюджетных отношений.

Глава 2. Анализ финансового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации

2.1. Анализ межбюджетных отношений на примере Самарской области

Реформирование системы межбюджетных отношений в России идет сложно и болезненно. Оно сопровождается усилением противоречий в финансовых отношениях между федеральным центром и регионами, что вызывает постоянные дискуссии в обществе о приемлемости выбранных принципов. Для Самарской области развитие межбюджетных отношений на сегодняшний день приобретает стратегически-важное значение, поэтому рассмотрим и проанализируем взаимоотношения между федеральным бюджетом и бюджетом Самарской области за 2009-2011 гг.

Таблица 1. Доходы бюджета Самарской области за 2009-2011 гг.

Как видно из таблицы 1 доля безвозмездных поступлений из других бюджетов бюджетной системы РФ в общем объеме доходов бюджета Самарской области с каждым годом уменьшается. Если в 2009 году она составляла 32,25% от общей суммы доходов, то уже в 2011 году – 16,55% от общей суммы доходов. Объясняется это тем, что в 2009 году бюджеты субъектов РФ, включая бюджет Самарской области, формировались в условиях экономического кризиса, и поэтому, в связи со сложившимися финансовыми трудностями из федерального бюджета выделялся значительный объем финансовых ресурсов на поддержку регионов и муниципальных образований. Однако в последующие годы экономическая ситуация в регионах значительно улучшилась, в связи с чем был сокращен объем финансовой поддержки, оказываемой субъектам РФ.

В таблице 2 предоставлены состав и динамика безвозмездных поступлений в бюджет Самарской области за исследуемый период.

Таблица 2. Структура безвозмездных поступлений в бюджет Самарской области за 2009-2011гг.

По данным из таблицы 2 можно увидеть, что значительную долю безвозмездных поступлений в бюджете Самарской области составляют субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в 2009 г. их доля составила 71,23% от общего объема безвозмездных поступлений, в 2010 г. – 70,38%, в 2011 г. – 68,45%.

Вторым по значимости видом безвозмездных поступлений в бюджете Самарской области являются субвенции, доля которых в 2009г. составила 20,79%, в 2010 – 18,24%, в 2011 – 24,20%.

Доля дотаций и иных межбюджетных трансфертов в безвозмездных поступлениях в бюджет Самарской области не значительна и составила в 2011 году 2,21% и 5,14% соответственно.

Следует также отметить, что объем всех безвозмездных поступлений, предоставляемых бюджету Самарской области, за рассматриваемый период сократился на 51,53% или на 15186,72 млн. рублей в абсолютном выражении. Самое значимое сокращение (84,45%) получили дотации по обеспечению сбалансированности бюджета Самарской области. Однако иные межбюджетные трансферты, поступающие в бюджет Самарской области, наоборот возросли на 128,58% или на 413,06 млн. рублей.

Структура источников финансирования безвозмездных поступлений в бюджет Самарской области в 2011 году представлена в таблице 3.

Таблица 3. Источники финансирования безвозмездных поступлений в бюджет Самарской области