Анализ сферы здравоохранения на примере московской области

Оглавление

Введение

Актуальность темы. Анализ данных литературы позволяет констатировать, что одним из основных направлений развития здравоохранения является совершенствование организации оказания медицинской помощи населению.

В период дальнейшего перехода к рынку особенно возрастает роль стандартизации как важнейшего инструмента защиты прав пациентов. Стандартизация должна быть использована государством в качестве эффективного рычага воздействия на организации здравоохранения, обеспечивая выполнение ими требований безопасности.

Так как здравоохранение представляет собой особую сферу деятельности государства по обеспечению права граждан на жизнь и здоровье, усиление роли права, в том числе медицинского, в жизни общества, тем более в условиях проведения реформ, приобретает важное значение. 

Объектом исследования являются отношения, возникающие в сфере здравоохранения.

Предметом исследования является основы управления в сфере здравоохранения.

Цель исследования - исследовать нормативно-правовую базу и организацию деятельности учреждений здравоохранения и на основе полученных данных изучить основы государственного управления в сфере здравоохранения.

Задачи исследования:

- рассмотреть понятия  здравоохранения;

- изучить нормативно-правовую  базу системы управления здравоохранением;

- изучить проблемы государственного  управления в сфере здравоохранения;

- Изучить анализ сферы  здравоохранения на примере московской  области.

Глава 1.Теоретические обоснования системы управления сферой здравоохранения. 
1.1 Понятие системы здравоохранения

Здравоохранение - совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Для осуществления этих мер создаются специальные социальные институты.

Здравоохранение - это система и каждодневная реальность жизнеобеспечения нации и каждого конкретного человека, это один из важнейших институтов безопасности нации, это высший приоритет цивилизованного государства.

Здравоохранение, как и большинство социальных отраслей, является еще и стратегической отраслью. Низкий уровень ее развития может привести к деградации населения и социальным беспорядкам. Именно такая стратегическая значимость отрасли требует приоритетного отношения к ней со стороны государства.

Важное значение в экономике здравоохранения как на макро-, так и на микроуровне, уделяется вопросам финансирования медицинской помощи населению. Источники финансирования определяет форму здравоохранения.

В зависимости от источников финансирования, системы здравоохранения в странах мира подразделяются на три формы: 
- преимущественно государственная (общественная) система здраво-охранения, наиболее наглядно представленная в Великобритании; 
- преимущественно страховая система, наиболее полно и четко представленная в таких европейских странах, как Германия, Франция; 
- преимущественно частная система, наиболее характерная для здравоохранения США.

Давайте рассмотрим их более подробно.

Государственная (общественная) система здравоохранения

К преимущественно государственной системе можно отнести здравоохранение Великобритании, Дании, Италии, Норвегии, Бельгии, Канаде и ряде других стран. В них большая часть всех средств на здравоохранение идет из государственного бюджета, формируемого за счет обязательных налогов с населения и предпринимателей.

История государственного здравоохранения относятся к периоду создания бывшего СССР, так называемой системы здравоохранения Семашко.

Медицинские услуги можно профинансировать с помощью различных методов взимания налогов: прямых налогов (например, подоходного налога), косвенных налогов (налога на добавленную стоимость), целевых налогов (например, медицинских налогов на заработки или доход вообще) или за счет иных (второстепенных) источников государственных доходов.

В некоторых промышленно развитых странах в качестве источника средств для финансирования социальной защиты все чаще прибегают к целевым налогам на все доходы. 

Способность налогообложения служить удовлетворительным механизмом для мобилизации достаточных и устойчивых средств для здравоохранения, все чаще ставится под сомнение. В странах с низкими доходами финансирование на основе налогообложения часто оказывается недостаточным для покрытия расходов на базовый пакет медицинских услуг для всего населения, а в странах с высокими доходами его способность обеспечить высококачественные услуги остается предметом дискуссии. 

Финансирование на основе налогообложения можно осуществлять на нескольких уровнях управления (общенациональном, региональном или муниципальном).

В Англии, Ирландии, Дании действуют государственные системы медицинского обслуживания, финансируемые из общих бюджетных поступлений. В Италии, Швеции, Исландии, Финляндии медицинское обслуживание построено по принципу государственного социального страхования. Медицинская помощь финансируется за счет целевых взносов на трехсторонней основе, с преобладанием государственных субсидий.

Страховая и частная системы здравоохранения

Страховая медицина - это система здравоохранения, финансирование которой осуществляется государством, предприятиями, гражданами. В условиях рыночной экономики страховая медицина является мобильной системой товарно-рыночных отношений, где в качестве товара выступает конкретная медицинская услуга, а «покупателем» является государство, предприятие, гражданин. Страховая медицина основана на методе страхования, когда обеспечение какого-либо риска осуществляется путем переложения его материальной тяжести на большое количество участников.

Обеспечение страховой медицины осуществляется путем медицинского страхования: заключение договоров, сбор денег, оплата услуг, другие мероприятия для обеспечения деятельности системы страховой медицины.

Медицинское страхование осуществляется в двух видах: обязательном и добровольном.

Государства, в которых финансирование здравоохранения осуществляется главным образом за счет поступления средств в систему обязательного медицинского страхования (ОМС), относятся к странам со страховой системой здравоохранения.

Государства, где фонды здравоохранения формируются в основном за счет личных взносов граждан или третьих лиц, т.е. за счет средств добровольного медицинского страхования (ДМС), относятся к странам с частной системой здравоохранения.

Системы страхования могут функционировать на региональном или государственном уровне либо обслуживать отдельные профессиональные группы. Некоторые системы страхования предлагают различные пакеты услуг за разные размеры взносов, причем часто объем и состав услуг может существенно колебаться применительно к отдельным группам застрахованных.

1.2 Нормативно-правовая  база системы управления здравоохранением

Для обеспечения населения медицинской помощью в рамках правовой и доказательной медицины современное развитие цивилизации, общества и правосознания требует совершенствования форм управления здравоохранением. Правовое регулирование в сфере здравоохранения означает построение четкой, определенной системы вертикали нормативно-правовых актов и их правоприменение. Законы являются высшим императивным выражением воли общества. Все последующие подзаконные нормативно-правовые акты издаются на их основе и в исполнении законов.

Таким образом, в системе управления здравоохранением важную роль играет нормативно-правовая информация, которая обеспечивает функции нормативно-правового управления здравоохранением, контроля качества и стандартизации, как медицинских процедур (лечение, диагностика, профилактика, реабилитация), так и управленческих решений. Нормативно-правовая информация является особым видом информации. Ее специфика заключается в том, что, независимо от своего содержания, она всегда обладает определенной социальной значимостью и в той или иной степени обязательна для исполнения, поскольку «незнание закона не освобождает от ответственности». Отражая объективные закономерности научно-технического прогресса и развития общества, нормы права и стандарты технологий рассчитаны на то, чтобы в определенных условиях человек следовал именно тем моделям, которые предписаны этими нормами.

В соответствии с буквой закона правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения. Не опубликованнные нормативные акты являются недействительными. В теории права необязательные, недействительные акты признаются ничтожными или нулевыми, что означает правомерность их неисполнения. Государство, публикуя нормативно-правовые акты, не только предоставляет гражданам, должностным лицам, органам государственной власти возможность ознакомиться с ними, но также предполагает, что они используют эту возможность.

Опираясь на вышеизложенное, иерархически выстроенную систему источников об охране здоровья населения можно представить следующим образом:

1) Конституция РФ;

2) Нормы международного права;

3) Специальное законодательство об охране здоровья граждан:

– Федеральное законодательство об охране здоровья граждан;

– Региональное законодательство об охране здоровья граждан;

– Нормативно-правовые акты об охране здоровья граждан, принятые представительными органами муниципального образования (например, Решение Саратовской городской Думы от 15 декабря 2005 г. N 66-645 в ред. от 28 июля 2006 г. N 8-57 «О Программе социально-экономического развития города Саратова на 2006–2008 годы» [9]).

4) Общее законодательство об охране здоровья граждан (иные федеральные законы (гл. 15; ст. 120, 122, 124, 123 гл. 25 ст. 235–238; гл. 26 ст. 246–248, 250, 251 Уголовного кодекса РФ [1] и др.); Гражданский кодекс РФ [8] (ст. 779–783, 1064–1083, 1099–1101 и 150–152 ГК, и др.); Трудовой кодекс РФ[9] (ст. 323); Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [10] (гл. 6); ст. 10 Федерального закона от 24.07.1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [16]), законы субъектов РФ, нормативно-правовые акты представительных органов муниципального образования, содержащие нормы об охране здоровья граждан);

5) Подзаконные нормативные акты по вопросам, связанным с охраной здоровья граждан:

а) акты органов общей компетенции:

– Указы Президента РФ;

– Постановления Правительства РФ;

– подзаконные акты по вопросам, связанным с охраной здоровья, принятые органами исполнительной власти субъектов РФ, а также высшим должностным лицом субъекта РФ;

– подзаконные акты по вопросам, связанным с охранной здоровья, принятые исполнительными органами муниципального образования.

б) акты органов специальной компетенции:

– ведомственные подзаконные акты по вопросам, связанным с охраной здоровья органов специальной компетенции

6) Иные источники, содержащие нормы об охране здоровья граждан.

Из приведенного перечня нормативных актов подробно рассмотрим положения Конституции РФ, международных актов, Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, общего и специального законодательства (федерального и регионального).

Итак, Конституция РФ является основным законом нашей страны. Поэтому среди нормативных правовых актов, регулирующих охрану здоровья, она занимает особое главенствующее положение. В области охраны здоровья Конституция исходит из положений «Всеобщей декларации прав человека» [5] Генеральной ассамблеи ООН, «Конвенции о защите основных прав человека и основных свобод» [3], «Конвенции о защите прав и достоинства человека в связи с использованием достижений биологии и медицины»[5] и др.

Основной закон страны в соответствии с нормами международного права включает в обязанность государства охрану труда и здоровья людей (ст.7, ч.1). Пункт 2 ст. 41 Конституции РФ устанавливает право каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь [4]. После принятия Конституции РФ в правовой науке много внимания уделялось идее конституционной ответственности как совершенно новому явлению в области права. А значит, взаимоотношения между пациентом и врачом в нашей стране определяются, с одной стороны, конституционным правом каждого человека на получение бесплатной медицинской помощи, а с другой стороны – конституционной обязанностью государства в лице которой стоят государственные и муниципальные учреждения здравоохранения, которые оказывают такую помощь.

1.3 Проблемы управления  сферой здравоохранения

В период перехода к рынку особенно возрастает роль стандартизации, как важнейшего инструмента защиты прав пациентов. Стандартизация должна быть использована государством в качестве эффективного рычага воздействия на организации здравоохранения, а также на обеспечение выполнения ими требований безопасности. Сегодня по-прежнему остается актуальна роль стандартизации как средства управления КМП и повышения конкурентоспособности медицинских услуг. Но для реализации в здравоохранении Закона РФ «О стандартизации» требуется не только создание единой системы здравоохранения, но и устранение ряда серьезных пробелов в законодательстве.

Так как здравоохранение представляет собой особую сферу деятельности государства по обеспечению права граждан на жизнь и здоровье, усиление роли права, в том числе медицинского, в жизни общества, тем более в условиях проведения реформ, приобретает очень важное значение. Сегодня также следует учитывать тот факт, что по ряду вопросов об охране здоровья граждан РФ законы и другие НПА на федеральном уровне, и особенно в регионах если и есть, то они во многом устарели и требуется их отмена, пересмотрение или доработка и изменение. В международном законодательстве право человека на здоровье признано Всеобщей декларацией прав человека: «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень..., медицинский уход..., который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого» [5].

Следует обратить внимание на то, что Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. признает право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья.

Существенной проблемой в настоящее время является то, что законодательство, регулирующее медицинское право и декларирующее многоукладность здравоохранения, не формирует организационного единства всех звеньев системы здравоохранения, что не способствует установлению единых стандартов во всех направлениях деятельности по охране здоровья населения.

В результате реализация норм, касающихся охраны здоровья граждан, на практике в правовом поле деятельности исполнительных органов власти РФ как на федеральном, так и на региональном уровнях оставляет желать лучшего. По ряду вопросов, касающихся охраны здоровья граждан РФ, законы отсутствуют или находятся в стадии разработки, слепое же копирование элементов моделей здравоохранения зарубежных стран, реализуемое в виде экспериментов на отдельных территориях, не имеет ни системного характера, ни правовой базы, и не всегда учитывает традиции отечественного здравоохранения.

Проводимые в РФ реформы здравоохранения имеют ярко выраженный фрагментарный характер в связи с нечеткостью правового регулирования здравоохранения на разных уровнях управления, неопределенностью разделения ответственности участников системы здравоохранения и координации их деятельности.

Следовательно, надо принять как данность тот факт, что в переходный период без жесткой регулирующей функции государства и права в построении новой системы здравоохранения не обойтись. Броситься в рынок без правовой базы - означает, воспроизводить условия периода первоначального накопления капитала со всеми вытекающими отсюда социально-политическими последствиями, который наша страна прошла в 1992-1995 г.г. Право не только отражает существующий общественный строй, но и выступает регулятором общественных отношений, приводя поведение людей и организаций в соответствие с интересами общества. Праву принадлежит ведущая роль в определении принципов деятельности организаций и деятельности государственных органов здравоохранения, их компетенции, формы и порядок решения ими новых задач.

В действующем законодательстве, касающегося медицинской деятельности, имеют место не только существенные недостатки, но и пробелы. Так, например, Конституция РФ, обозначая системы здравоохранения, прямо не указывает на существование единой системы здравоохранения в РФ, составными частями которой должны являться государственная, муниципальная и частная системы здравоохранения. Непризнание конституционности существования единой системы здравоохранения означает, что при отсутствии соответствующего правового регулирования, у федеральных органов, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления отсутствует прямая конституционная обязанность сохранять и развивать на своих территориях соответствующую систему здравоохранения как единое целое.

Глава 2. Анализ сферы здравоохранения на примере Московской области 
2.1 Общая характеристика Московской области

Москоовская область является субъектом Российской Федерации и входит в состав Центрального федерального округа. Административный центр Московской - город Москва, часть органов государственной власти расположены в Красногорске[18].

Общая площадь московской области — 44 379 км2; по этому показателю область занимает 57-е место в стране [15]. Население области составляет 7 133 620 чел. (2014) [15].

Область расположена в центральной части Восточно-Европейской равнины в бассейне рек Волги, Оки, Клязьмы, Москвы. Граничит на северо-западе и севере с Тверской областью, на северо-востоке и востоке — с Владимирской, на юго-востоке — с Рязанской, на юге — с Тульской, на юго-западе — с Калужской, на западе — со Смоленской, в центре — с городом федерального значения Москвой. Также существует небольшой северный участок границы с Ярославской областью.

Московская область была образована 14 января 1929 года. Исторически области предшествовала Московская губерния, которая была образованна в 1708 году. Область была образована 14 января 1929 года как Центрально-Промышленная область в ходе укрупнения единиц административно-территориального деления РСФСР, а 3 июня 1929 года была переименована в Московскую область [17, с. 70].

Административно область состоит из 36 районов, 31 города областного подчинения и 5 закрытых административно-территориальных образований[4.

Своё название московская область получила по городу Москве, который является отдельным субъектом Российской Федерации и в состав области не входит. Органы государственной власти Московской области размещаются на территории города Москвы и Московской области  [17, с. 93].

2.2 Анализ государственных  органов управления сферой здравоохранения

Государственная политика в области охраны здоровья населения предполагает, прежде всего, необходимость разработки современной стратегии реформирования и развития здравоохранения в целом.

Под государственной стратегией реформирования и развития здравоохранения следует понимать сложную систему управляющих воздействий, осуществляемых на государственном, региональном и местном уровнях.

В основе государственной стратегии и политики развития здравоохранения лежит общепризнанная необходимость концентрации усилий всех активных участников процессов охраны здоровья на одном общем направлении: повышение уровня здоровья, удовлетворение потребности населения в квалифицированной лечебно-профилактической помощи. Каждый пациент вправе рассчитывать на получение такого комплекса медицинских услуг, лекарственных средств, других товаров медицинского назначения, который привел бы к оптимальным для его здоровья результатам в соответствие с современным уровнем мировой науки, возрастом и функциональным состоянием, основными и сопутствующими заболеваниями, реакцией на выбранное лечение.

Государственная политика в области здравоохранения, ориентированна на обеспечение осуществляемых в стране социально-экономических преобразований в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Государственная политика в области здравоохранения развивает и конкретизирует соответствующие положения концепции национальной безопасности Российской Федерации с учетом национальных интересов России в области здравоохранения. В результате ее реализации должны быть созданы все необходимые условия для достижения общих целей национальной безопасности РФ в области охраны здоровья, улучшения демографической ситуации, так как без обеспечения безопасности страны в области охраны здоровья невозможно эффективно решить ни одну из стратегических задач развития страны.

Главная цель государственной стратегии развития здравоохранения заключается в создании необходимых условий для защиты жизни и здоровья, а также продления активной творческой жизни на максимально длительный срок каждого гражданина Российской Федерации. Поэтому в первую очередь необходимо обеспечить защиту гражданских прав населения страны на охрану здоровья и получение эффективной медицинской помощи, повышение качества жизни, связанного со здоровьем; гарантировать использование эффективных процедур решения политических, экономических и социальных задач, исходя из национальных интересов России в области здравоохранения.

Объектами безопасности Российской Федерации в области охраны здоровья выступаеют: личность, общество и государство, а также все основные структурные подразделения системы охраны здоровья.

Государственная стратегия в области охраны здоровья населения включает в себя:

1. Характеристику внешних и внутренних угроз безопасности Российской Федерации в области охраны здоровья, как совокупности условий и факторов, создающих опасность для жизненно важных интересов личности, общества и государства;

2. Определение и мониторинг факторов, подрывающих устойчивость национальной системы здравоохранения, на среднесрочную и долгосрочную перспективу;

3. Определение критериев и параметров, характеризующих национальные интересы в области здравоохранения, отвечающих требованиям безопасности России;

4. Формирование государственной политики в области здравоохранения, медико-социальной защищенности: проведение соответствующих институциональных преобразований; создание механизмов, устраняющих или смягчающих воздействие факторов, подрывающих устойчивость национальной системы здравоохранения и социальной защиты. Ярким примером в данном случае является национальный проект по здравоохранению и улучшению демографической ситуации.

Реализация государственной стратегии развития здравоохранения должна осуществляться через систему конкретных мер, предпринимаемых на основе анализа качественных и количественных показателей: демографических, эколого-гигиенических, медико-правовых и производственных, макро- и микроэкономических, внешнеэкономических и прочих.

Первостепенное значение для обеспечения безопасности Российской Федерации в области охраны здоровья имеет выявление факторов и условий, сдерживающих ее реализацию. Наиболее вероятными угрозами безопасности России в области охраны здоровья, на локализацию, устранение и блокирование которых должна быть направлена деятельность федеральных органов государственной власти и управления, ими являются:

1. Ограничение доступности в получении качественной медицинской помощи для большинства населения;

2. Деформация структуры здравоохранения страны, обусловленная такими факторами, как:

•  низкое качество большинства медицинских товаров и услуг медицинского назначения;

•  снижение результативности научного потенциала медицинской науки, а прежде всего в решении проблем профилактики заболеваний;

•  засилье иностранных фирм на внутреннем рынке России по многим видам жизненно важных лекарственных средств и продукции медицинского назначения;

•  существенные различия в здравоохранении в субъектах Российской Федерации.

Обеспечение стабильности в здравоохранении требует постоянного, надежного и эффективного контроля за их исполнением со стороны государства и общественности. В соответствии с концепцией правового государства при осуществлении такого контроля должны учитываться, в полной мере, права и ответственность руководителей, а также собственников организаций здравоохранения.

Среди множества целей государственной политики в области охраны здоровья населения можно выделить как общие и стратегические цели, так и цели реформирования и развития отдельных хозяйствующих субъектов (табл. 1).

Таблица 1. Цели реформирования и развития здравоохранения

Цели формируют определенные задачи. Основные задачи реформирования и развития отечественного здравоохранения включают:

1. Обеспечение адекватности размеров финансирования отрасли государственным гарантиям в сфере здравоохранения;

2. Повышение эффективности использования ресурсов в здравоохранении;

3. Организацию эффективного государственного санитарно-эпидемиологического надзора, гигиенической и эпидемиологической экспертизы, мониторинга здоровья людей и среды обитания человека;

4. Сокращение сроков восстановления утраченного здоровья населения путем внедрения в медицинскую практику современных методов профилактики, диагностики и лечения заболеваний, новых медикопроизводственных, информационных и организационно-управленческих технологий;

5. Совершенствование медико-экономического и организационно-правового регулирования деятельности хозяйствующих субъектов здравоохранения;

6. Формирование и развитие регулируемого социально-ориентированного рынка медицинских услуг и товаров медицинского назначения;

7. Развитие негосударственного сектора здравоохранения;

8. Повышение уровня квалификации и степени социальной защищенности работников здравоохранения;

9. Актуализацию участия профессиональных медицинских и фармацевтических ассоциаций в реализации государственной политики в области здравоохранения;

10. Активизацию участия населения в решении вопросов здравоохранения.

При формировании экономической политики в области здравоохранения следует исходить, в первую очередь, из необходимости обеспечения преимущественного развития тех направлений охраны здоровья и видов медико-социальной помощи, которые способны в кратчайшие сроки дать наибольший эффект по показателям здоровья в пересчете на единицу потребляемых ресурсов.

Одним из важнейших направлений государственной стратегии реформирования и развития здравоохранения в России является повышение качества медицинской помощи. Прежде всего, необходима интегральная оценка качества медицинского обслуживания населения. По моему мнению, такая оценка должна строиться на основе совокупности комплексных многопараметрических медико-экономических показателей, которые представлены на рис. 1.

Нельзя не подчеркнуть, что в последние годы в мировой экономической практике все большее значение приобретает идеология всеобщего управления качеством TQM (Total Quality Management). В рамках TQM под качеством услуг и товаров медицинского назначения понимается не столько достижение или превышение уровня каких-либо их частных или общих характеристик, сколько соответствие этих услуг и товаров нуждам и ожиданиям потребителей.