Антикоррупционная политика государства

Министерство образования  и науки Российской Федерации

Федеральное Государственное  Бюджетное Образовательное Учреждение

Высшего Профессионального  Образования

«Поволжский государственный  технологический университет»

Кафедра управления и права

Курсовая работа

По дисциплине

Система государственного и  муниципального управления

На тему

«Антикоррупционная политика государства»

Выполнил: студент гр. зГМУ-41

Проверила: Профессор, декан

факультета управления и  права

Йошкар-Ола

2013 г. 

Содержание

Введение 2

ГЛАВА 1. Понятие коррупции 5

1.1. Сущность и содержание коррупции 5

1.2. Коррупция: типология 16

1.3. Правовой  аспект коррупции 27

ГЛАВА 2. Анализ эффективности антикоррупционной политики в современной России 37

2.1. Причины  высокого уровня коррупции в  современной России 37

2.2. Проблемы  эффективности антикоррупционной  политики в современной России 57

ГЛАВА 3. Основные направления антикоррупционной политики государства 61

Заключение 82

Список использованных источников 86

Введение

Среди глобальных проблем  современности, от решения которых  зависит дальнейшее развитие мирового сообщества в новом столетии, одной  из самых острых и «кровоточащих» является проблема коррупции. Приобретшая  в условиях глобализации новое качество, выражающееся, в частности, в ее транснациональных  формах, коррупция является серьезнейшим противоречием глобализации, одним  из вызовов мировому развитию.

Генеральный секретарь ООН  К. Аннан в своем выступлении  на сессии Генеральной ассамблеи  по случаю принятия Конвенции ООН против коррупции метко сравнил коррупцию с «социальной чумой», эпидемии которой подвержены все современные общества: «Коррупция ослабляет демократию и правопорядок, что ведет к нарушениям прав человека, искажает рыночные механизмы, ухудшает качество жизни людей, способствует организованной преступности, терроризму и другим угрозам международной безопасности. Это опаснейшее явление присутствует во всех странах - больших и малых, богатых и бедных...» [20].

Коррупция захлестнула современную власть на всех ее уровнях. Такое пристальное внимание обусловлено, прежде всего, общественной опасностью этого феномена. Коррупция разлагает демократические институты общества и ставит под угрозу их существование. Эта проблема особенно важна для современной России, пытающейся, пока бесплодно, привить на своей почве демократические устои. Коррупция делает неравным доступ людей к материальным и общественным благам, что само по себе является признаком недемократичности существующего строя.

 Безусловно, не одним  лишь отсутствием демократии  страшна коррупция. Она разлагает  и моральные устои общества: у  людей, далеких от политики, складывается впечатление продажности и нечестности первых лиц государства. О какой, в таком случае, поддержке власти можно говорить?

Коррупция в России является негативной системной характеристикой  институтов государственного и муниципального управления, которая является существенным препятствием для обеспечения устойчивого  экономического роста, повышения конкурентоспособности  экономики и благосостояния граждан.

Противодействие коррупции  становится особым видом публичной  политики – антикоррупционной политикой  – представляющей комплекс последовательных мер, осуществляемых на высшем государственном  уровне и предполагающих вовлечение в их реализацию представителей власти, бизнеса и гражданского общества. Одним из инструментов реализации антикоррупционной  политики является публичный мониторинг.

В 2008 году Президентом России Дмитрием Медведевым был объявлен политический курс на борьбу с коррупцией и уже  в конце года Государственной  Думой был принят Федеральный  закон «О противодействии коррупции», а вместе с ним и целый «пакет антикоррупционных законов». Вместе они установили рамочные федеральные правила (институциональное оформление) антикоррупционной политики.

Актуальность темы обусловлена  сложностью и многогранностью понятия  коррупции; ее сущность и причины, а  также технологии политико-правового  противодействия этому опаснейшему  явлению необходимо уяснить не только на практическом, но и на теоретико-методологическом уровне.

Объектом исследования является коррупция в стране. Предметом – эффективность антикоррупционной политики государства.

Целью работы является изучение причин коррупции, анализ российской антикоррупционной  политики, а также поиск основных мер по борьбе с коррупцией.

Поставленная цель исследования реализуется решением следующих  задач:

1. Типологизировать имеющие место в зарубежной и отечественной литературе концептуальные подходы к коррупции как разрушающему явлению в системе институтов государственной и муниципальной власти;

2. Выделить и обосновать приоритеты и формы реализации российской антикоррупционной правовой политики в контексте первоочередных задач современного государственного строительства;

3. Изучить причины столь высокого уровня коррупции в России, а также проанализировать действующее законодательство;

4. Выявить проблемы эффективности антикоррупционной политики в современной России;

5. Определить место и роль институтов гражданского общества в процессе формирования и реализации основных направлений антикоррупционной политики.

Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

Методологической основой  исследования в данной курсовой работе послужил диалектический метод научного познания и системный подход. В  ходе исследования использовались такие  общенаучные методы и приемы как  научная абстракция, методы синтеза, методы группировки, прогнозирования  и прочие.

ГЛАВА 1. Понятие коррупции

1. Сущность и содержание коррупции

Коррупция такое же древнее  явление, как и социальный порядок, управляющий жизнью людей. И так  же давно люди пытаются найти причины  коррупции и способы ее ограничения. Великий китайский реформатор Ванг Анши (1021-1086гг.) в своих трудах о коррупции отмечал два ее источника: «плохие законы и плохие люди».

Ученый четырнадцатого века Ибн Хальдун известен не только как основатель научной теории и социологии, но и как исследователь коррупции. Принципы коррупции он видел в страсти элит к роскошной жизни. Он указывал на то, что коррупция приводит к экономическим трудностям, а последние, в свою очередь, способствует росту коррупции. Коррупция, если она специально не ограничивается, не может уменьшаться. Ее естественное состояние – рост.

Осуждает коррупцию Библия: «Угощение и подарки ослепляют глаза мудрых и, как бы узда в устах, отвращает обличение» [16].

Как у всякого сложного социального явления, у коррупции  не существует единственного канонического  определения. Однако, начиная серьезный  разговор о ней, нельзя обойти вопрос о том, что имеют в виду авторы, используя понятие «коррупция». Дело не в академизме, а в стремлении к взаимопониманию с читателями.

Анализ следует начать с констатации того, что по своей  сути государство – это сугубо чиновничья структура, которую иногда шуточно обозначают как структуру  «слуг народа». Не обладая никакими ресурсами кроме административных, государственная система в определенных условиях будет стремиться обратить свой единственный – административный — ресурс (т.е. способность к силовому воздействию) в конкретные материальные блага «для себя». Это и является истоком, родником, из которого проистекает сложная болезнь государственного устройства, которая и называется коррупцией.

Прежде всего, возникает  необходимость определить, что понимается под термином «коррупция», так как  в обществе, в научном мире и  в практической сфере не существует однозначного понимания этого явления.

В статье 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности, которая была подписана 12 декабря 2000 года в Палермо, коррупция определяется как умышленные уголовно-наказуемые деяния, которые включают:

а) обещание, предложение  или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или  иного физического или юридического лица с тем, чтобы это должностное  лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;

б) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично  или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического  или юридического лица с тем, чтобы  это должностное лицо совершило  какое-либо действие или бездействие  при выполнении своих должностных  обязанностей [1].

Определение corrumpire в Римском праве понималось самым общим образом, как (разламывать), портить, разрушать, повреждать, фальсифицировать, подкупать и обозначало противоправное действие, например в отношении судьи. Это понятие произошло от сочетания латинских слов «correi» – несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и «rumpere» – ломать, повреждать, нарушать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых является «порча», «повреждение» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества.

В Большом юридическом  словаре коррупция понимается как  «общественно опасное явление в  сфере политики или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями  власти своего служебного статуса для  противоправного получения имущественных  и неимущественных благ и преимуществ  в любой форме, а равно подкуп этих лиц» [14].

 В документах ООН  о международной борьбе с коррупцией  дано определение «коррупции»  – как злоупотребление государственной  властью для получения выгоды  в личных целях, в целях третьих  лиц или групп [37].

 Словосочетание «злоупотребление  государственной властью» некоторым  образом вводит в заблуждение,  так как сокращает поле деятельности  рассматриваемого явления и затушевывает  истинную опасность, исходящую  от него. На самом деле государственная  власть – это система управления  обществом, а социальная опасность  от коррупции — это ущерб,  наносимый обществу. Следовательно,  коррупция — это злоупотребление  управлением общественной властью  для получения выгоды в личных  целях, в целях третьих лиц  или групп.

Из данного определения  видно, что коррупция:

• всегда связана с государственной службой, государственной властью, в силу этой прямой зависимости неизбежно оказывает в большей или меньшей степени воздействие на характер и содержание власти, ее репутацию в обществе. Это позволяет утверждать, что коррупция приобретает, помимо криминального, политический характер;

• коррупция выходит за пределы взяточничества;

• она включает в себя непотизм (Непотизм (лат.) – замещение должностей предпочтительно родственниками в нарушение общего и справедливого порядка [15]) и многочисленные формы незаконного присвоения публичных средств для личного, группового или корпоративного использования;

• коррупция, как злоупотребление властью, может осуществляться для получения выгоды не только в целях личного, но и корпоративного, кланового интереса. Это не всегда прямо связано с присвоением материальных ценностей, так как корпоративный интерес порой преследует политические цели: создание политических условия, обеспечивающих возможности «легального», «законного» захвата, присвоения в будущем материальных и финансовых средств.

В большинстве случаев  коррупция наносит прямой экономический  ущерб личности, обществу и государству.

Кроме того, необходимо учитывать, что коррупция злоупотребляет управлением, общественной властью для получения  выгоды в личных целях, в интересах  третьих лиц или групп. Необходимо постоянно учитывать антиобщественный характер коррупционной деятельности.

Если перевести это  в практическую область, то можно  констатировать, что в основе коррупции  лежит незаконная двусторонняя сделка (в коррупцию всегда вовлечены  две стороны: тот, кто подкупает, и тот, кто, будучи подкуплен, действует  вразрез со своим служебным долгом), в результате которой лицо, находящееся  на государственной службе, нелегально «продает» физическим и юридическим  лицам свои служебные полномочия или услуги, основанные на авторитете должности, власти и связанных с ней возможностей, а «покупатель» получает возможность использовать государственную структуру в своих целях: для обогащения, законодательного оформления привилегий, ухода от предусмотренной законом ответственности, общественного контроля и т.д.

Иначе говоря, превращение  государственным служащим своего рабочего места в коммерческий товар составляет суть коррупции, несущей реальную угрозу нормальному, законному функционированию системы государственной власти и управления.

Следует четко разграничивать коррупцию и оппортунистическое экономическое поведение по отношению  к своим обязанностям перед государством. Так, последнее свойственно не только государственным служащим, но и большинству населения или его значительным социальным группам. Это проявляется, прежде всего, в форме неуплаты налогов, массовом «бегстве капиталов» и т.д. Явным примером результатов оппортунистического экономического поведения является «теневая экономика».

Коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может  распоряжаться не принадлежащими ему  ресурсами путем принятия или  непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут  входить бюджетные средства, государственная  или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п. Собирая штрафы, налоги или  иные предусмотренные законом платежи, должностное лицо также распоряжается  не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник  — государственная казна, если не законен — то это собственность  того лица, которого пытается обобрать должностное лицо.

Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда  эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Этого условия достаточно, чтобы характеризовать такое явление как злоупотребление служебным положением в корыстных целях.

Между этим явлением и коррупцией грань весьма размытая. Очень редко  должностное лицо может извлечь  незаконную выгоду из своего служебного положения, действуя изолированно, не вовлекая в свою противоправную деятельность других людей, как это бывает, например, при сокрытом от других присвоении не принадлежащих чиновнику средств (можно напомнить об использовавшемся ранее термине «казнокрадство»). В таких случаях обычно не говорят  о коррупции.

Чаще бывает по-другому. Ниже приведено несколько примеров, которые  можно отнести к ситуациям, обычно описываемым термином «коррупция».

1. Когда командующий округом строит себе дачу за счет государственных средств (материалы, техника, военнослужащие), он действует не один и попадает в определенную зависимость от других лиц, вовлеченных в строительство и его обеспечение. Как правило, используя свою власть для незаконного получения материальных благ, руководитель вынужден расплачиваться за это с «подельниками» незаконным продвижением по службе, премиями или другими способами. Эта ситуация ближе к общепринятому представлению о коррупции, потому что в ней участвует не один человек, а целая группа должностных лиц, коллективно извлекая выгоду из нарушения законов и норм.

2. Когда чиновник, обязанный по закону принять определенное решение по отношению к некоторому лицу (скажем, выдать лицензию на какой-либо вид бизнеса) создает для этого искусственные незаконные преграды, он тем самым понуждает своего клиента к даче взятки, что часто и происходит. Эта ситуация также ближе к традиционному понятию коррупции, потому что она сопряжена с дачей и принятием взятки. В старой российской юриспруденции такое поведение называли мздоимством.

3. Чаще всего под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение, морально не приемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например – фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия.

4. Наконец, бывают ситуации, когда чиновника вынуждают под давлением или при помощи шантажа принять незаконное решение. Обычно это случается с уже затянутыми в преступную деятельность чиновниками, которые, поддаваясь давлению, фактически получают одну простую выгоду — их не разоблачают.

Надо иметь в виду, что  этим перечислением не исчерпывается  феномен коррупции.

Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к  ней и покупку голосов избирателей  во время выборов. Здесь, действительно, есть все характерные признаки коррупции, за исключением того, что присутствовало выше — должностного лица. Избиратель обладает по конституции ресурсом, который называется «властные полномочия». Эти полномочия он делегирует избираемым лицам посредством специфического вида решения — голосования. Избиратель должен принимать это решение  исходя из соображений передачи своих  полномочий тому, кто, по его мнению, может представлять его интересы, что является общественно признанной нормой.

В случае покупки голосов  избиратель и кандидат вступают в  сделку, в результате которой избиратель, нарушая упомянутую норму, получает деньги или иные блага, а кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрести властный ресурс. Понятно, что это не единственный тип коррупционных действий в  политике.

Коррупция существует и в  негосударственных организациях. Сотрудник  организации (коммерческой или общественной) также может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами; он также  обязан следовать уставным задачам  своей организации; у него также  есть возможность незаконного обогащения с помощью действий, нарушающих интересы организации, в пользу второй стороны, получающей от этого свои выгоды. Очевидный  пример из российской жизни — кредиты, получаемые за взятки в коммерческих банках под проекты, цель которых  — изъять деньги и исчезнуть.

В России долгое время отсутствовало  единое понятие коррупции. Отечественное  законодательство, являющееся, как  правило, источником наиболее точных дефиниций, такое понятие не использовало, тогда как в российской юридической науке существовало и существует многообразие подходов к его определению. Кроме того, происходило постоянное изменение границ понятия «коррупция» под влиянием международного права, крайне озабоченного распространение коррупции в мире и пытающегося найти новые подходы к этой проблеме, в том числе путем расширения самого понятия.

Сравнительно недавно  наиболее распространенным определением коррупции было следующее: «Коррупция – это злоупотребление государственной  властью для получения выгоды в личных целях». Данное определение содержалось в Справочном документе о международной борьбе с коррупцией, подготовленном Секретариатом ООН (1995г.),  и было воспринято российской криминологической наукой, а также специалистами других отраслей знаний.

При этом устоявшимся подходом к пониманию коррупции является представление о том, что «коррупция – скорее синтетическое социальное или криминологическое понятие, чем правовое, поэтому ее надо рассматривать  не как конкретный состав преступления, а как совокупность родственных  видов. Поэтому отечественные криминологи  нередко используют собирательное  понятие «коррупционная преступность»  как синоним термина «коррупция».

Под коррупционной преступностью  понимается совокупность преступлений коррупционного характера, характеризующихся  подкупом, продажностью государственных, иных служащих и на этой основе корыстным  использованием ими в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах  официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и  возможностей».

Я. И. Кузьминов в своей работе «Тезисы о коррупции» дал достаточно оригинальное объяснение, что такое «коррупция». «Коррупция в узком смысле – это явление, когда должностные лица намеренно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки этим обязанностям ради определенного материального вознаграждения. В коррупцию всегда вовлечены две стороны: тот, кто покупает, и тот, кто, будучи подкуплен, действует вразрез со своим служебным долгом.

Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» впервые закрепляет определение понятиям «коррупции» и «противодействие коррупции». Согласно ст. 1 вышеуказанного закона, коррупция –

 а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

 б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.

Противодействие коррупции есть деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

 а) по предупреждению  коррупции, в том числе по  выявлению и последующему устранению  причин коррупции (профилактика  коррупции);

 б) по выявлению,  предупреждению, пресечению, раскрытию  и расследованию коррупционных  правонарушений (борьба с коррупцией).

Самая большая трудность  в борьбе с коррупцией – это  то, что ее проявления так многогранны, что при любом законодательно закрепленном определении коррупции, часть этих проявлений останется  за пределами действия закона.

Главное, понять, что не будет  богатого государства, сильной власти, процветающих граждан, пока «будет рука твоя распростерта к принятию».

Резюмируя вышеизложенное, подтверждается тезис о том, что  коррупция имеет все необходимые  признаки для признания ее социальным явлением, поскольку:

• коррупция затрагивает интересы общества в целом, различных социальных групп и отдельно взятой Личности;
• коррупция оказывает влияние на внешнюю и внутреннюю политику государства;
• коррупция влияет на государственно-правовые механизмы, а также воздействует на общественные и, личные взгляды, формирует определенные морально-нравственные установки и критерии в обществе и др.

В этом, собственно, и проявляется  социальная опасность коррупции. Таким  образом, при выработке более  эффективных методов предупреждения и пресечения коррупции в системе  государственной службы необходимо учитывать социальную природу этого  явления.

2. Коррупция: типология

Коррупцию необходимо различать  в узком и широком смысле. Коррупция  в узком смысле – явление, когда должностные лица намеренно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки этим обязанностям ради определенного материального вознаграждения.

Наряду с коррупцией в  узком смысле существуют взяточничество и самостоятельное чиновничье предпринимательство. Взяточничество отличается от коррупции  тем, что чиновника подкупают  не ради нарушения его обязанностей, а ради их исполнения. Взяточничество порождается неопределенностью  обязанностей чиновника, дефицитом (часто  искусственно созданным) административных и финансовых возможностей государства. Подкупающая сторона в данном случае выступает как «страдательная».

Чиновничье предпринимательство  характеризуется тем, что здесь  формально нет подкупающей стороны. Заказчик служебного нарушения здесь – сам исполнитель, извлекающий доход (предпринимательский или рентный) из монополии на принятие или согласование определенного решения.

На основе условного критерия коррупцию можно разделить на мелкую (низовую, повседневную или, что  будет точнее, бытовую коррупцию, с помощью которой граждане решают свои повседневные проблемы: выплаты  гаишникам, оформление документов на дачные участки, взятки в судах, медицинских  учреждениях, военкоматах и т.д.) и крупную (вершинную, элитарную, деловая  коррупция, т.е. та, с помощью которой  решаются крупные проблемы бизнеса).

Между ними, несмотря на существенную разницу в уровнях, существует органическая взаимосвязь и взаимозависимость, обусловленность и общность централизованного, патерналистского, организационного или социально-психологического характера.

Первая, низовая, действуя на уровне повседневных потребностей предпринимателей и иных граждан, стала почти нормой и пронизывает самые различные  слои общества. Основная масса коррупционных  дел связана с разоблачениями именно на этом уровне.

Привлекательность низовой  коррупции в том, что при минимальном  риске для обеих сторон она  обладает специфической ценностью  не только для получателя (или вымогателя) взятки, но и для взяткодателя. Взятка помогает решать постоянно возникающие  бытовые проблемы; она же служит небольшой платой за постоянную возможность  мелких нарушений законов и инструкций, например, за превышение скорости, управление автомобилем в состоянии опьянения  и т.д.

Масштабная низовая коррупция  предельно опасна, поскольку, во-первых, создает благоприятный психологический  фон для существования остальных  форм коррупции и, во-вторых, взращивает вертикальную коррупцию. Последняя же является исходным материалом для формирования организованных коррупционных структур и сообществ.

Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны  принадлежат к одной государственной  организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что  последний покрывает коррупционные  действия взяткодателя, — это также  коррупция, которую обычно называют «вертикальной». Она, как правило, выступает  в качестве моста между верхушечной  и низовой коррупцией. Это особо  опасно, поскольку свидетельствует  о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся  организованных форм.