Антикоррупционная политика Российской Федерации

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

го

Актуальность  темы курсовой работы обусловлена высоким  уровнем коррумпированности органов  государственной службы Российской Федерации.

Объектом исследования является антикоррупционная политика Российской Федерации.

Предметом исследования являются особенности и механизмы  борьбы с коррупцией в органах  государственной гражданской службы, т. е. нормативная основа противодействия  коррупции, вопросы эффективности  правовых норм о противодействии  коррупции, а также направления совершенствования законодательства, регулирующего противодействие коррупции в системе государственной службы.

Для этого были поставлены следующие задачи:

-   определить  понятие коррупции, рассмотреть  ее виды и функции;

- рассмотреть основные  механизмы противодействия коррупции в Российской Федерации.

Данная работа начинается с рассмотрения различных понятий  коррупции, дается классификация и  рассматривается социального аспект. Анализируется теоретическая база, необходимая для более глубокого  изучения объекта исследования противодействии коррупции  в российском опыте. Таким образом, изучается антикоррупционная политика государства, с целью выявления наиболее эффективных методов борьбы с коррупцией.

В рамках второй главы происходит определения основных направлений антикоррупционной политики Российской Федерации и рассматриваются наиболее перспективные направления борьбы с коррупцией.

Россия, как  и многие другие государства, стоит  перед необходимостью разрешения проблемы коррупции в системе государственной службы, угрожающей в современный период безопасности личности, общества и государства.

Создавая системы противодействия  коррупции, посредством принятия различных  профилактических, предупредительных  и карательных мер, наше государство, как бы оно не стремилось, в полной мере, на сегодняшний день не может обеспечить решение данной проблемы. Коррупция как феномен в общественной и государственной жизни имеет повышенную степень общественной опасности по сравнению со всеми другими похожими элементами социальной действительности.

Важно понимать, что борьба с коррупцией не сводится к борьбе с ее проявлениями. Такая борьба всегда тесно связана с урегулированием  всех сторон жизни общества и государства.

Для более эффективного противодействия  коррупции необходимы комплексные и рассчитанные на долгосрочную перспективу меры. В частности, необходимо менять отношение общества к коррупции, повышать его правовую культуру, бороться с таким явлением, как правовой нигилизм.

Необходимо создание таких  условий, как общественный контроль, прозрачность власти и т.п. Другим, не менее важным условием является разработка эффективных административно – правовых средств, ужесточение мер ответственности. Все это невозможно без эффективной антикоррупционной политики государства.

1 ПОНЯТИЕ КОРУПЦИИ И  ИСТОРИЯ ЕЕ ВОЗНИКНОВЕНИЯ В  СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

1.1 Коррупция: понятие  и социальный аспект

Упоминание  о коррупции встречаются в  древних цивилизациях. В нашей  стране появление коррупции связано  с традицией кормления чиновников от дел. Как отмечается в научной литературе, упоминания о коррупции содержатся в летописях XIII в. А первое законодательное ограничение коррупции чиновников было установлено Иваном III, а Иван Грозный ввел смертную казнь за коррупционные правонарушения¹.

Так термин «коррупция»  произошёл от латинских слов «correi» (солидарность) и «rumpere» (ломать, повреждать). Впервые термин «corrumpere» (в смысле менять за деньги показания в суде и подкупать судью) используется в величайшем памятнике права  Древнего Рима - Законе XII таблиц².

В России, впервые  термин «коррупция» был введен в  правовой понятийный аппарат А.Я. Эстриным в работе «Взяточничество». Данная работа вышла в рамках работы кружка уголовного права при Санкт-Петербургском  университете в 1913 г. Автор дал следующее определение: коррупция - подкупаемость и продажность государственных чиновников, должностных лиц, а также общественных и политических деятелей вообще³.

Толковый словарь  русского языка характеризует коррупцию  как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей. В современной научной и учебной литературе существуют различные определения коррупции.

Г.А. Сатаров  отмечает, что «...коррупция - это  свидетельство неэффективности  управления» ⁴.

Следует отметить, что понятие коррупции содержится в некоторых международно-правовых актах. Так, в соответствии со ст.2 Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, коррупция означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового⁵.

Федеральный закон  от 25.12. 2008 г. № 273-ФЗ (в ред. от 21.11.2011) «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон о противодействии коррупции) также закрепляет понятие коррупции, где в ст.1 коррупция определяется как:

а) злоупотребление  служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а»  настоящего пункта, от имени или  в интересах юридического лица.

Так, коррупция, как социальное явление, представляет собой сложное, многомерное явление, которое охватывает все сферы  социальных взаимоотношений между  гражданским обществом и государством и посягает на многие охраняемые законом  блага различными способами. Помимо правовых, она затрагивает целый ряд других проблем: психологических, культурных, межличностных, что, естественно вызывает трудности в выработке ее общего понятия и отличительных признаков, разработке каких-либо конкретных мер борьбы с нею. В целом, с точки зрения социологии, коррупция рассматривается как социальный феномен, один из видов социальных отношений с позиций общесистемных принципов функционирования общества. Коррупция представляет собой дисфункцию социальной системы и сбой нормативной системы общества.

Некоторые социологи  определяют коррупцию как «отказ от ожидаемых стандартов поведения  со стороны представителей власти ради незаконной личной выгоды» ⁶.

Куракин А.В. отмечает, что изучение социального аспекта  коррупции позволяет объемнее исследовать данное явление в системе государственной службы, а также разработать административно-правовые средства по ее предупреждению и пресечению⁷. Коррупция в системе государственной службы - это специфическая разновидность противоправного поведения, поэтому исследование социального аспекта коррупции в системе государственной службы есть объективная необходимость. История развития государственной службы показывает, что она в силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного характера связана с коррупцией. Это позволяет проанализировать социальную сущность коррупции в системе государственной службы. Без определения социальных аспектов коррупции крайне затруднительно разработать современные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Исследование социального аспекта коррупции в системе государственной службы должно опираться на социологические исследования причин коррупции, а также отношения к ней населения, в целом. Согласно социологическому исследованию, проведенному на специализированном сайте, причины коррупции состоят: в недостаточно строгом контроле за действиями чиновников, их доходами и расходами - 16.05 %; в неадекватности наказания за факты коррупции - 11.99 %; в отсутствии общественного контроля - 11.15 %; в неразвитости гражданского общества - 10.47 %; в несовершенстве судебной системы - 9.97 %; в низких заработных платах работников бюджетной сферы - 9.97 %; в национальных традициях, в менталитете - 8.61 %; в низком уровне культуры у населения -8.11 %; в возможности принятия единоличного решения должностными лицами, в свободе принятия решений - 7.26 %; в неразвитой экономике - 5.74 %. Иные причины назвали 0.68 % опрошенных⁸.

Важнейшие исследования проводит Международная неправительственная организация Трансперенси Интернешнл⁹. Она выявляет индекс восприятия коррупции. По данным исследования, «Индекс Восприятия Коррупции (ИВК) – 2011», ИВК в России – 2,1 балла. В настоящее время со 143-го Россия переместилась на 154-е место из 178 стран. Данные другого исследования Трансперенси Интернешнл, «Барометр мировой коррупции – 2010», показывают, что, несмотря на предпринимаемые российскими властями меры, уровень коррупции за последние три года повысился - так считают 47,6% опрошенных россиян, а 29,7% считают, что уровень коррупции повысился значительно.

Оценки Всемирного Экономического Форума, представленные в докладе «The Russia Competitiveness Report 2011», также ставят Россию на низкие позиции  по отдельным составляющим, характеризующим уровень коррупции¹⁰:

- коррупционность  государственных расходов - 109 место  из 139 (2,6 балла; снижение на 0,3 балла  за последние два года);

- незаконные  платежи и взятки (формируется  как средневзвешенный показатель  оценок коррупции при импорте-экспорте, по коммунальным услугам, налогообложению, получению разрешений и лицензий, покупке решений судов) - 111 место из 139 (3,2 балла).

- независимость  судов - 115 место из 139 (2,7 балла;  снижение на 0,2 балла за последние  два года);

- фаворитизм  при принятии решений должностными  лицами - 106 место из 139 (2,6 балла; снижение  на 0,2 балла за последние два  года).

По данным опроса Общественной палаты Российской Федерации, в восприятии граждан и в восприятии экспертов уровень коррупции, несмотря на усилия властей и общества по его снижению, продолжает увеличиваться (60% проголосовавших из числа посетителей интернетпортала Палаты и 43% из числа участников мероприятий в Общественной палате и членов региональных общественных палат). Респонденты фиксируют рост коррупции на всех уровнях власти: федеральном, региональном, муниципальном¹¹.

Не смотря, на положительные тенденции, выявленные в некоторых исследованиях, уровень  коррупции в России, в частности  в системе государственной службы, все еще остается достаточно высоким. Данное положение, подтверждается, в том числе и результатами исследований, проведенных среди российских граждан. Так, по результатам исследования международных организаций, уровень коррупции в России за последние два года снизился, а по результатам социологических опросов среди российских, он наоборот вырос и продолжает расти. Данное противоречие, скорее всего объясняется высокой латентностью данного явления, неточными данными и т.п.

Подводя итог, следует  отметить, что раскрытие социально-правового аспекта коррупции в системе государственной службы позволяет выявить ее истинные причины и корни. Коррупция в системе государственной службы непосредственным образом связана с моральными качествами государственных служащих, с менталитетом населения в целом, с традициями и т.п. Имеют место и организационные проблемы в сфере публичного управления. Коррупция как социальное явление в системе государственной службы дезорганизует административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе организации государственной службы, а также разлагает ее кадровый состав.

1.2 История коррупции  в системе государственной службы  России

Долгое время  коррупция для чиновников была законным видом деятельности, государственные  чиновники жили благодаря «кормлениям», то есть на средства от лиц, заинтересованных в его деятельности. Государство, по сути, легализовало некоторые формы коррупции среди служивых людей, что самым негативным образом отражалось на уровне дисциплины и законности в государственном аппарате. Административные реформы конца XVII в. и XVIII в. отчасти изменили формы и методы управления, но, несмотря на это уровень коррупции продолжал расти.

С 1715 года получение взятки в любой форме стало считаться преступлением, так как чиновникам стали платить фиксированную зарплату. Количество чиновников при Петре I возросло так, что жалование выплачивалось нерегулярно, и взятки, особенно для чиновников низших рангов, стали основным источником дохода. Вскоре после смерти Петра система «кормлений» была восстановлена, и к фиксированному жалованию вернулась лишь Екатерина II. Жалование чиновникам выдавали бумажными деньгами, которые в начале XIX века начали сильно обесцениваться по сравнению с металлическими деньгами. Необеспеченность бюрократии вновь привела к повышению коррупции.

В 1832 г. был принят Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать подношения от общества». Дисциплинарные наказания также являлись административно-правовыми средствами предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы Российской империи¹².

Важным этапом в развитии законодательства «О государственной гражданской службе».  Российской империи явилось принятие Устава «О службе гражданской по определению от правительства» и Устава «О службе гражданской по выборам». В этих нормативных правовых актах определялся порядок прохождения гражданской службы, а также административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции. Уложение «О наказаниях уголовных и исправительных» (1845) также внесло своей вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы.

Жалование чиновникам выдавали бумажными деньгами, которые в начале XIX века начали сильно обесцениваться по сравнению с металлическими деньгами. И вновь привела к необеспеченности бюрократии и как итог к росту коррупции. Были сформированы административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской империи, которые после 1917 г. были отменены и забыты. Необходимо сказать, что не смотря на проблемы с коррупцией в Российской империи, все же необходимо сказать, что корпус государственных служащих в тот период был менее коррумпирован, чем нынешний¹³.

Административно-правовое регулирование советской государственной службы началось с издания Декрета СНК РСФСР от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». Советская власть на протяжении многих лет официально не признавала явления коррупции в системе государственной службы. Советская власть с самого начала своего существования объявила войну коррупции. Подтверждением этому является принятие Декрета СНК РСФСР от 18 мая 1918 г.

В начале 20-х  годов XX в. были образованы комиссии по борьбе со взяточничеством. Весьма серьезны были предписания Постановления СНК РСФСР от 27 июля 1918 г. «Об ограничении совместной службы родственников в советских учреждениях», Декрета СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г. временные правила «О службе в государственных учреждениях, предприятиях». В Советской России взяточничество считалось контрреволюционной деятельностью, и уголовный кодекс 1922 года предусматривал за это преступление расстрел.

В 20-30-е годы XX в. большое внимание уделялось  также укреплению дисциплины. Были приняты Постановление ВЦИК РСФСР  от 20 марта 1932 г. «О дисциплинарной ответственности  в порядке подчиненности».

О новом всплеске коррупции в государственном аппарате заговорили лишь в конце 50-х годов, а в начале 60-х появился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за взяточничество», в котором взяточничество характеризовалось как один из позорных пережитков прошлого¹⁴.

Аппарат управления России начала 90-х годов XX в. был далек  от совершенства. Кардинальное кадровое обновление органов государственной  власти как на федеральном, так и  на региональном уровне самым негативным образом отразилось на качественном составе государственных служащих. Такая ситуация во многом способствовала масштабному распространению коррупции в системе государственной службы Российской Федерации¹⁵. В ответ на сложившуюся ситуацию с уровнем коррупции на государственной службе Президент РФ подписал Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». В целях дальнейшего строительства института государственной службы Президент утверждает Положение о федеральной государственной службе (1993). В 1995 г. принимается Закон «Об основах государственной службы РФ». Вышеназванные акты содержали ряд запретов и ограничений, обусловленных режимом государственной службы, большинство из которых было направлено на предупреждение и пресечение коррупции в ее системе. Как известно, впоследствии он был отменен и принят ныне действующий Федеральный закон о системе государственной службы.

2 МЕХАНИЗМЫ  ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ И  ПЕРСПЕКТИВЫ БОРЬБЫ С НЕЙ В  СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

2.1 Средства  противодействия коррупции в системе государственной службы

Противодействие коррупции в системе государственной  службы является основой антикоррупционного механизма в целом и служит реализации принципа открытости и публичности  в деятельности государственных  органов. В соответствии с Федеральным законом (далее - ФЗ) «О противодействии с коррупции» под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению  и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации  и (или) ликвидации последствий коррупционных  правонарушений¹⁶.

В начале, следует  рассмотреть некоторые обязанности  государственного служащего, закрепленные в ст.15 ФЗ «О государственной гражданской службе», (с п.9 ч.1 ст.15) обязан представлять в установленном порядке предусмотренные ФЗ сведения о себе и членах своей семьи, (с п.11 и п.12 ч.1 ст.15) служащий обязан соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим законом и другими федеральными законами; сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

Также законодателем  закреплены и соответствующие ограничения, способствующие снижению коррупционных  рисков. Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: непредставления установленных настоящим Федеральным законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу; а также утраты представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим законом и Федеральным законом о противодействии коррупции.

Важнейшим административно - правовым средством в борьбе с  коррупцией в системе государственной  службы является закрепление запретов в ФЗ «О государственной гражданской службе».  Назначение запретов в системе государственной службы состоит в том, чтобы обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов, установить препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих, создать условия для независимости служебной деятельности и вместе с тем гарантировать осуществление государственными служащими гражданских прав.

В ст. 17 ФЗ «О государственной  гражданской службе» закреплено, что гражданскому служащему запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией…; осуществлять предпринимательскую деятельность; и др¹⁷.

Особо следует  сказать о подарках. Не вправе получать подарки в связи с исполнением должностных обязанностей, вознаграждения от физических и юридических лиц. (За исключением случаев, установленных Гражданским Кодексом РФ от 30.11.1994 (в ред. от 30.11.2011) (далее - ГК РФ). Гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Часть 1 ст. 575 ГК РФ «Запрещение дарения» определила, что государственные служащие и служащие муниципальных образований имеют право принятия обычных подарков в связи с их должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей, стоимость которых не превышает три тысячи рублей.

Было бы вполне оправданно исключить из ст. 575 ГК РФ предписания, допускающие дарение государственным служащим обычных подарков. Усилению мер, связанных с запретом дарения, должны соответствовать изменения законодательства о государственной службе, направленные на уточнение норм о получении вознаграждения в связи с исполнением должностных обязанностей¹⁸.

Многие из запретов не обеспечены соответствующим правовым и организационным механизмом реализации.

ФЗ «О государственной  гражданской службе» закрепляет положение о том, что если гражданский служащий владеет приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций), и это может привести к конфликту интересов, он обязан передать все в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, предписание не обеспечено соответствующим правовым и организационным механизмом. Для его создания необходимо принять специальный закон «О передаче в доверительное управление имущества государственных служащих». В данном законодательном акте необходимо предусмотреть публично-правовые гарантии сохранности имущества государственного служащего, переданного им в доверительное управление¹⁹.

Так же необходимо предусмотреть меры дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности. Положение о несоблюдение запретов существует (п. 4 ст. 17), однако не содержит прямых указаний на применение дисциплинарных взысканий (данный вывод основывается на анализе ст. 37, 57 ФЗ «О государственной гражданской службе»).

Содержащиеся  императивные запреты на занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, как показывает практика, достаточно часто не работают. В законодательстве о государственной службе было вполне оправданно предусмотреть определенную возможность для незначительной, менее оплачиваемой категории государственных служащих совмещение своей основной работы с участием в некоторых коммерческих организациях, не имеющих прямого или косвенного отношения к его служебной деятельности. Данная позиция, представляется вполне целесообразной, т.к. именно низкие заработные платы государственных служащих, являются одной из причин проявления коррупции в системе государственной службы. Кроме того, определенная категория государственных служащих совершает коррупционные правонарушения только по этой причине.

Таким образом, несмотря на большое количество запретов, не все из них могут полноценно способствовать борьбе с коррупцией, из-за отсутствия, соответствующего механизма  реализации.

В ФЗ также закреплены требования к служебному поведению. Выполнение практически всех из них так или иначе способствует противодействию коррупции, но непосредственно этого касается требование, закрепленное в п.5 ст.18, где указано, что гражданский служащий обязан не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей.

Необходимо  также сказать и о конфликте  интересов. Определений конфликта  в научной литературе достаточно много, но все их в той или иной степени объединяет то, что конфликт - это всегда разногласие по какому-либо вопросу, конкуренция различных мнений, которая разрешается в той или иной форме иногда правовыми, а иногда не совсем правовыми средствами²⁰.

Источники конфликтного потенциала можно охарактеризовать следующим образом: несовершенство законодательства о государственной службе, неэффективная организация работы государственных служащих; сложившаяся система, «уничтожающая» профессионализм и преданность интересам государства²¹.

Как указывают М.В. Пресняков, С.Е. Чаннов, в Российской Федерации термин «конфликт интересов» (1 ст. 19 ФЗ «О государственной гражданской службе») в контексте деятельности служащих стал применяться сравнительно недавно, в основном в связи с вопросами коррупционного поведения²².

Для государственных служащих предусмотрена специальная процедура  предотвращения конфликта интересов. Представитель нанимателя, если ему  стало известно о возникновении  личной заинтересованности у государственного гражданского служащего, которая может привести к конфликту интересов, обязан предпринять меры по его предотвращению или урегулированию через рассмотрение этой проблемы в специальной комиссии. Создание данной комиссии регулируется Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Данное положение утверждено Указом Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821 (в ред. от 13.03.2012) «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов». Положением определяется порядок формирования и деятельности соответствующей комиссии, основные задачи; вопросы, которые выносятся на рассмотрение комиссии. Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. Как правило, это Приказы соответствующих органов.