Асимметрия в федеративном устройстве России

Асимметрия в федеративном устройстве России

Одним из оснований классификации  моделей федерализма является структура  федерации - симметричная и асимметричная, которая, в свою очередь, обусловлена  статусом субъектов федерации.

Симметрия  - это закономерное и однообразное расположение равных частей фигуры относительно друг друга. Симметричная федерация состоит  из однопорядковых частей, в отличие от асимметричной, допускающей дифференциацию статуса субъектов. У некоторых авторов встречается и такое мнение, что не может быть симметрии федеративного устройства в чистом виде; могут быть лишь ее отдельные элементы. Это, однако, не меняет общего хода рассуждений.

Выделяются несколько  разновидностей асимметрии.

Асимметрия несубъектов федерации предусматривает вхождение в состав федерации наряду с субъектами иных территориальных образований: округов, союзных территорий, различных владений, ассоциированных государств, резерваций и т.п. С существованием такого типа асимметрии сложно согласиться.

Рассмотрим округ. Существует две его разновидности:

- округ, являющийся субъектом  федерации (автономные округа, города  федерального значения в составе  Российской Федерации);

- округ, являющийся территорией  федерального подчинения, административно-территориальным  образованием (округ Колумбия в  США).

Ни первая (в силу своего статуса субъекта федерации), ни вторая разновидность (из-за своей административно-территориальной  природы) не могут внести элементов  асимметрии в федеративное устройство.

То же можно отнести  к союзным территориям (в Индии, Бразилии и др.), владениям (скорее пережиткам колониального прошлого человечества, нежели признакам его федеративного  будущего) и резервациям, решение  проблем которых следует связывать  с развитием депрессивных регионов, борьбой с национальной и расовой дискриминацией, совершенствованием местного самоуправления, а не с правовым положением субъектов федерации.

Статус же ассоциированных  государств достаточно туманен, чтобы  брать его за основание асимметричной  структуры федеративного государства. В качестве примера такого ассоциированного государства часто приводится Пуэрто-Рико - “свободно присоединившееся к  США государство (с правами самоуправления)”. Однако по Конституции США Пуэрто-Рико не является субъектом федерации, так  что нет причин говорить о нем  как об основании асимметрии в  федеративном государстве. Во Франции, которая является унитарным государством, тоже есть ассоциированная территория - Новая Каледония - некогда французское  колониальное владение. Среди ее особенностей: низкий уровень жизни; нахождение управления территорией в руках бывшей метрополии (верховный комиссар Новой Каледонии  назначается правительством Франции); недобровольный характер “ассоциации” территории с государством-метрополией. Какой из этих пунктов имел в виду Татарстан, провозглашая себя в своей  Конституции государством, “свободно  ассоциированным с Российской Федерацией”? Стремление к получению больших  прав от федерального центра привело  к тому, что в правовом статусе  Татарстана образовалось противоречие: устремления руководства республики к независимости вошли в диссонанс  с зафиксированным в татарской  Конституции статусом “ассоциированной территории”, который, в свою очередь, противоречит статусу Татарстана как  субъекта РФ, закрепленному в Конституции  РФ. Но разве Татарстан - это “Новая Каледония” в рамках Российской Федерации? Разве во главе Татарстана стоит  назначенный центром комиссар, а  не всенародно избранный Президент  Республики? Или провозглашение подобного  статуса стало реакцией на исторические события, имевшие место во время  взятия Казани Иваном IV в 1552 г.? Чтобы  снять все эти вопросы, необходимо констатировать, что вопреки самопровозглашенному статусу, Татарстан является субъектом  РФ со всеми вытекающими отсюда последствиями.

В результате, можно с  уверенностью полагать, что частями  федерации являются ее субъекты, и, поэтому, только они и могут образовывать асимметричную структуру государства; прочие административно-территориальные  или национально-государственные  образования, хотя и могут обладать совершенно различным статусом, к  федерации никакого отношения не имеют. Несубъекты федерации не могут вносить элементов асимметрии в структуру федеративного устройства.

Формальная асимметрия (асимметрия субъектов федерации) описывает  такую структуру федеративного  государства, при которой главным  источником асимметрии является очевидное (т.е. юридически закрепленное в конституциях и законах) неравноправие субъектов  федерации. Ключевым моментом здесь  является отсутствие равноправия субъектов  федерации, а не их равенства, так  как фактическое равенство недостижимо, а попытки его достижения весьма сомнительны. Данная разновидность  асимметрии проявляется как правило в форме наличия в составе федерации различных по своему статусу субъектов, ярким примером чего предстает Российская Федерация.

Реальная асимметрия (скрытая  асимметрия субъектов федерации)  описывает такую структуру федеративного  государства, при которой субъекты федерации формально равноправны, но фактически не в состоянии реализовать  свои равные права. В качестве примеров приводятся такие федерации, как  Австрия, Германия, Швейцария, ОАЭ и  др.

Утверждается, например, что  некоторые земли ФРГ объявили себя государствами в своих конституциях, игнорируя отсутствие упоминания об их государственной природе в  федеральной конституции. В данном случае уместен вопрос: “А может  ли вообще неконституционное (или не предусмотренное федеральной конституцией) законотворчество в субъектах федерации  иметь последствия для их конституционного статуса?” Напрашивается отрицательный  ответ. Нормы, противоречащие конституционным, вообще не создают никаких юридических  последствий ни для статуса субъектов  федерации, ни для статуса федерации  в целом. Очевидно, что в ФРГ  отсутствует какая-либо асимметрия конституционного статуса земель, по крайней мере, в этом отношении. Аналогично, можно не принимать во внимание и прочие примеры из данной области, в том числе провозглашение себя “независимыми государствами” рядом субъектов Российской Федерации в своих конституциях, - корни российской асимметрии кроются не в антиконституционных новеллах субъектов, а в самой Конституции РФ.

Однако, реальная асимметрия не исчерпывается приведенными примерами. В той же ФРГ земли имеют количественно разное представительство в верхней палате федерального парламента - бундесрате. На первый взгляд, неодинаковое представительство не создает асимметрии, так как, в сущности, не затрагивает фундаментальных основ статуса земель, однако, следует помнить о том значении, которое в последнее время придается деятельности верхней палаты федерального парламента. Есть мнение, что усиление федеральной компетенции и ослабление позиций субъектов федерации в таких государствах, как ФРГ, США, Австрия и др., уравновешивается как раз активной сенатской (бундесратовской) деятельностью. Таким образом, верхняя палата предстает не только и не столько в виде парламентского органа, сколько как высший орган власти федерации, синтезирующий общую волю федерации и субъектов, порождающую их общий суверенитет. С этих позиций, равный численный состав представителей субъектов федерации в верхней палате представляется весьма важным фактором, обеспечивающим способность влиять на результаты голосования и, следовательно, на принятие общих решений. Поэтому, различное количество представителей субъектов федерации в верхней палате федерального парламента может рассматриваться в качестве элемента асимметричной структуры федеративного государства. Норма представительства штатов Индии в Совете штатов колеблется от 1 (Гоа, Манипур, Сикким и др.) до 34 (Уттар-Прадеш). Очевидно, что при таком представительстве сложно говорить о равноправии штатов.

Однако проблема численного представительства субъектов федерации  в парламенте не столь очевидна. С одной стороны, численное неравенство  представительства способно вызвать асимметрию в федеративном устройстве, с другой - компенсировать уже имеющееся неравноправие субъектов: принцип равного представительства на практике может привести к тому, что преобладающее влияние в палате парламента, представляющей субъекты федерации, получат малонаселенные и экономически отсталые субъекты.

Налицо парадоксальная ситуация: равная норма представительства  может вести к практической невозможности  реализации субъектами принципа равноправия, в то время как неравное представительство  способно предоставить им эту возможность. В любом случае данная проблема требует  более глубокого изучения.

Автор при решении данного  вопроса исходит из того, что на практике норма представительства  должна определяться в каждом конкретном случае применительно к конкретному  федеративному государству и  конкретным субъектам в его составе. Вклад штата Сикким в дело индийской федерации, вероятно, несоизмеримо меньше вклада штата Уттар-Прадеш, что и послужило основанием для столь разного их представительства в Совете штатов. Неравенство представительства в этом случае выступает гарантией равноправия субъектов. Однако, это совсем не означает, что Российская Федерация должна руководствоваться теми же принципами.

В перспективе федеративного  строительства необходимо все же стремиться к разумному уравниванию  темпов развития субъектов федерации, - истинная симметрия государственного устройства не может быть достигнута исключительно путем математических операций при формировании парламента. Субъекты федерации должны иметь  равные возможности (территориальные, политические, экономические, социальные и пр.) для реализации своих прав, в том числе равное с другими  субъектами представительство, соответствующее  их истинным, а не предполагаемым возможностям.

Отношение к асимметрии в  научных кругах как правило отрицательное. Хочется присоединиться к мнению авторов, видящих в федеративной асимметрии негативное начало, ведущее к распаду федерации. Еще Т. Гоббс в “Правилах мира” писал, что "никто не должен требовать предоставления себе какого-нибудь права, на предоставление которого другому он не согласился бы" (именно то, к чему стремятся сторонники “особых прав”, ибо права эти имеют смысл только при условии эксклюзивного пользования ими).

В современной российской действительности это высказывание может иметь следующий смысл: ни один субъект Российской Федерации  не должен требовать себе прав, отличных от прав других субъектов Российской Федерации. Известно, к чему на практике приводит несоблюдение этого простого правила, - если льгота предоставлена  одному субъекту Федерации, то почему другой должен довольствоваться меньшим? Единственным исключением из общего правила могли бы стать особенная изначальная сущность субъекта Федерации или какие-либо форс-мажорные обстоятельства. В качестве таковых рассматриваются иногда этнические основания, что, на взгляд диссертанта, недопустимо; никакие этнические, расовые, языковые, политические, культурные и религиозные основания не могут оправдать неравноправие субъектов, кем бы субъекты не являлись: индивидуумами, общественными организациями или частями федеративного государства.

В Российской Федерации, однако, асимметрия стала рассматриваться  отдельными региональными лидерами чуть ли не как фактор консолидации государства, а особые права - как  средство учета региональной специфики, что не удивительно, учитывая исключительные условия и переходный характер российского  федерализма. Российская Федерация - типичный пример асимметрии в федеративном устройстве, причем асимметрии не только скрытой, но и вполне наглядной, закрепленной в Конституции страны.

Субъектный состав Российской Федерации, как предусмотренный  Конституцией РФ, так и создавшийся  благодаря другим факторам, сегодня  весьма разнообразен. Конституция РФ в ч. 4 ст. 5 провозглашает, что ”во  взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой  равноправны”. Это положение, ввиду  своей значимости, рассматривается  как один из основных принципов федеративного устройства России. Однако, в ч.1 ст. 5 Конституция РФ выделяет 6 видов субъектов Федерации: "Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации". В ч.2 ст. 5 предусматривается, что республика (государство) имеет свою конституцию, а прочие субъекты - только уставы. Получается, что Конституция РФ - внутренне противоречивый документ, предписывающий субъектам правоотношений разные модели поведения, и правовые основы, руководство которыми в практической деятельности весьма проблематично.

Была и попытка (на взгляд автора, неудачная) преодоления этого  конституционного противоречия. В одной  из работ по данной проблеме есть следующие  рассуждения: “... равноправие (субъектов РФ), разумеется, не означает, что все субъекты Российской Федерации имеют одинаковые права (правильнее было бы написать “одинаковые возможности для их реализации”). Республика в составе Российской Федерации является государством, и она, конечно, не может иметь одинаковые права, скажем, с автономным округом. Вместе с тем, бесспорно, равноправными являются все республики в составе Российской Федерации, все области и края, города федерального значения, автономная область, все автономные округа”. Абзацем ранее читаем: ”...равноправие означает, что все субъекты Российской Федерации обладают одинаковыми правами...”. В приведенном отрывке четко прослеживается желание автора разрешить конституционное противоречие. К сожалению, в рассуждения вкрались несколько неточностей. Непонятно, чем еще может быть равноправие, как не наличием одинаковых прав, и почему республика не может иметь одинаковых прав с другими субъектами Федерации. Или вопрос надо ставить немного иначе: почему республика не хочет иметь одинаковых прав с другими субъектами Федерации? Почему республике выгодно иметь специфический статус, и почему остальные субъекты Федерации и федеральный центр должны считаться с этим ее желанием? Немного странным,  учитывая положение о всеобщем равноправии субъектов Федерации, выглядит предположении об их равноправии только в рамках конкретной разновидности субъектов Российской Федерации, - российская Конституция ничего не говорит о том, что республики равноправны только республикам, края - только краям и т.п., а единственная автономная область равноправна самой себе.

Таким образом, налицо неразрешенное  конституционное противоречие, касающееся правового статуса субъектов  Федерации и создающее асимметрию в федеративном устройстве России. Кроме ст. 5, Конституция содержит еще несколько оснований для  дифференциации статуса субъектов, которые вкупе с неконституционными основаниями составляют внушительный перечень. Гипотетически, не исключена  ситуация, при которой каждый субъект  Федерации будет иметь свой собственный  исключительный статус.

Перечень оснований для  нарушения конституционного принципа равноправия субъектов Российской Федерации

Конституционные основания:

- предусматривается существование  6-ти разновидностей субъектов  РФ: республик (в составе РФ 21 республика), краев (6), областей (49), городов федерального  значения (2), автономной области  (1) и автономных округов (10) (ч.1 ст. 5, а также ст. 65);

- только республика в  составе РФ является государством (ч.2 ст. 5);

- республика имеет свою  конституцию, а другие субъекты - уставы (ч.2 ст. 5, ч.1 и 2 ст. 66);

- республики вправе устанавливать  свои государственные языки (ч.2 ст. 68);

- в перечне (ст. 65) субъекты  Федерации указаны не в алфавитном  порядке; в последовательности  их перечисления значительную  роль сыграли представления о  разных видах субъектов;

- существует такая разновидность  субъектов Федерации, как автономные  округа, которые входят в состав  других субъектов - краев и  областей (ч.4 ст. 66);

специфический статус имеет  город Москва - столица Российской Федерации, что отражено в Конституции  РФ (ч.2 ст. 70) и в федеральном законе о статусе столицы.

Основания, не связанные  с Конституцией РФ:

- республики могут устанавливать  собственное гражданство (ст. 2 Закона  о гражданстве);

- положения Федеративного  договора 1992 г. в части, касающейся  различного статуса субъектов  Федерации, потеряли силу (ч. 1 раздела  второго Конституции); однако, сам  Договор действует, и некоторые  субъекты РФ все еще руководствуются  духом неравноправия, которым  он полон, начиная от указания  в названии на “суверенные  республики”;

- некоторые субъекты не  подписали Федеративный договор  1992 г. (республики Ингушетия, Татарстан  и Чечня);

- некоторые субъекты подписали  Федеративный договор с оговорками (к примеру, Калужская и Ленинградская  области, город Санкт-Петербург);

- для субъектов РФ (кроме  Ленинградской области и г.  Санкт-Петербурга), подписавших протокол  к Федеративному договору (...между  органами государственной власти  РФ и краев, областей и городов...) не действует подпункт “м”  пункта 1 ст. II Федеративного договора (в соответствии с которым оборона  и безопасность, оборонное производство  отнесены к исключительному ведению  субъектов согласно п.1 ст. III Федеративного  договора);

- часть субъектов РФ (в  настоящий момент 46) подписали с  центром договоры о разграничении  предметов ведения и полномочий;

- тексты подписанных договоров  о разграничении предметов ведения  и полномочий не тождественны, что вносит значительный вклад  в дифференциацию статуса субъектов  Федерации;

- один из автономных  округов реализовал свое право  на непосредственное вхождение  в состав Российской Федерации  (Чукотский автономный округ); остальные  округа по-прежнему входят в  состав краев / областей;

- в составе РФ имеется  один субъект Федерации, который  отказывается распространять государственную  власть Российской Федерации  на свою территорию и где  не действуют законы РФ, - Чеченская  республика (Ичкерия); это специфический субъект Федерации, поскольку Россия в случае сохранения Чечни в своем составе готова признать ее особый статус;

- спецификой отличается  положение приграничных с Чечней  субъектов РФ;

- особый статус имеет  Калининградская область, в силу  своей территориальной отдаленности  от РФ (чему посвящен федеральный  закон);

- различными нормативными  актами (федеральными законами, указами  Президента РФ, постановлениями  Правительства РФ и т.д.) устанавливаются  особенности правового положения  тех или иных субъектов РФ  по отдельным направлениям их  деятельности (бюджетное устройство, экономические отношения, налоги  и т.п.), которые значительно корректируют  статус данных субъектов, и  т.п.

Кроме того, конституции  и уставы субъектов РФ, значительно  расходясь с Конституцией и законами РФ, а то и прямо противореча  им, вносят значительные отклонения в  правовое положение отдельных субъектов  Федерации. И хотя, как уже замечалось выше, противоречащее российской Конституции  законодательство субъектов РФ не должно учитываться при определении  их правового статуса, фактически имеет  место соблюдение субъектами РФ неконституционных  норм собственного законодательства, что создает дополнительные основания  для их дифференциации.

Особое место в формировании асимметрии федеративных отношений  в Российской Федерации занимают различные договоры о разграничении  предметов ведения и полномочий, заключаемые между Федерацией и  ее субъектами. Некоторые регионы  стали использовать двусторонние договоры как средство борьбы с асимметрией  в федеративном устройстве России, однако, весьма своеобразно. Из одного договора в другой перемещается норма  о том, что “если федеральными нормативными правовыми актами будут установлены права, льготы и преимущества для субъектов Российской Федерации большие, чем установленные настоящим договором, то в отношении ... (название конкретного субъекта) применяются положения указанных федеральных нормативных правовых актов”. Норма абсолютно не нужная, так как в случае появления федерального закона, устанавливающего права и льготы, а также обязанности для каких либо субъектов РФ, в соответствии с Конституцией РФ, субъекты РФ обязаны будут следовать нормам данного закона безо всяких предварительных условий и оговорок. Свободно же “присоединяться” к федеральным законам субъекты Федерации не уполномочены; федеральные законы - это не международные конвенции, вопрос о присоединении к которым относится к исключительному ведению соглашающихся сторон.

Но что можно противопоставить процессам дифференциации статуса  субъектов РФ?

В первую очередь, необходимо отказаться от заключения двусторонних договоров и привести уже существующие договоры и законодательство субъектов  РФ в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации (на сегодняшний день Министерство юстиции  РФ зарегистрировало ок. 16000 правовых актов субъектов РФ; 70% из них оказались ненормативными, а треть актов - не соответствующими Конституции и законам РФ). Но указанные меры хороши лишь для некоторого упорядочения отношений центра и регионов, а никак не для учреждения правовых основ симметричного федеративного устройства России.

Действующая Конституция  РФ - вот юридически основное препятствие  для создания Федерации, отвечающей современным требованиям развивающегося общества.

Разными авторами предлагается три варианта разрешения конституционных  противоречий в области симметрии  государственного устройства.

1. Низведение всех субъектов  Российской Федерации до уровня  административно-территориальных образований,  и преобразование Российской  Федерации в унитарное государство.  Очевидно, что в настоящий момент, ввиду ряда объективных и субъективных  факторов данный путь неприемлем.

2. Придание всем субъектам  (или ряду субъектов) Российской  Федерации статуса независимых  государств с последующим преобразованием Российской Федерации в конфедеративное образование. Данный путь также неприемлем для России.

3. Создание т.н. “плоской  федерации”, т.е. федерации, включающей  в себя однопорядковые и равноправные субъекты, не обладающие государственным статусом. Неважно, как они будут называться - землями или как-либо иначе; главное, что они будут субъектами Российской Федерации и не будут государствами. В рамках данного варианта некоторыми авторами предлагается разумное укрупнение субъектов; создание, к примеру, таких субъектов федерации, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Черноземье, Большая Волга, Центральная Россия, Поморье, Урал, Дальний Восток и т.д. Данный проект хотя и предстает, на первый взгляд, не учитывающим современного состояния Федерации в России, имеет, как представляется автору, куда более значительные перспективы с точки зрения будущего развития российского федерализма.