Бюджет федерализм

Содержание

Введение  ……………………………………………………………………….3 
Глава 1. Сущность, содержание, модели бюджетного федерализма ………5 
1. 1. Понятие бюджетного федерализма ……………………………………..5 
1. 2. Принципы бюджетного федерализма ......................................................8 
1. 3. Модели бюджетного федерализма ………………………………………..12

1. 4. Законодательная  основа бюджетного федерализма …………………..16 
Глава 2.  Механизм функционирования бюджетного федерализма  
в Российской Федерации ……………………………………………………..21 
2. 1. Разграничение расходных и доходных  полномочий бюджетов разных уровней……………………………..…………………………………………….21 
2. 2. Механизмы вертикального и горизонтального бюджетного

выравнивания …………………………………………………………………24 
Глава 3. Проблемы и направления развития бюджетного федерализма в Российской Федерации ……………………………………………………….29 
Заключение ……………………………………………………………………....33

Список использованной литературы ………………………………...………...35

Введение

На карте  мира не существует федераций, сопоставимых с Россией по числу административно-территориальных  образований низового уровня. Обеспечить устойчивость подобной системы, тем  более эффективно управлять ею, чрезвычайно  сложно. Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять социально-экономическое регулирование, является финансовая система общества, главное звено которой – бюджетная  система. Именно посредством бюджетной  системы государство образует централизованные фонды и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные  органы функций.

Распад Советского Союза, переход от унитарной к  федеративной модели российской государственности  в корне изменили основы функционирования бюджетной системы и отношения  между органами государственной  власти различного уровня. Новая бюджетная  система Российской Федерации основывается на модели бюджетного устройства и  бюджетного процесса федеративного  государства, получившей название бюджетного федерализма.

Проблеме  бюджетного федерализма по праву  принадлежит важное место в реформировании бюджетной системы России на современном  этапе. От решения этой проблемы зависит  будущее России – сохранится ли она как единое государство, развивающееся  на основах подлинного федерализма, или распадется на ряд слаборазвитых  территориальных образований.

Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую  и бюджетно-финансовую политику государства. Это такая организация бюджетных  отношений, которая позволяет в  условиях самостоятельности, автономии  каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с  интересами ее субъектов и органов  самоуправления. Однако не следует  забывать, что проблема бюджетного федерализма это не только и не столько проблема взаимоотношения  бюджетов различных уровней бюджетной  системы, это прежде всего проблема взаимоотношений государства и  его граждан посредством организации  рационального движения потоков  финансовых ресурсов.

Целью работы является раскрытие основного экономического содержания  бюджетного федерализма. Для этого последовательно рассмотрены  сущность, принципы, модели, механизмы  функционирования, проблемы и направления  развития бюджетного федерализма.

Решение проблемы бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать  российскую государственность, повысить управляемость и объективность  рыночной экономической системы.

В общем, необходимым  для России является не только создание принципиально новой системы  межбюджетных отношений, но и осознание  того, что эта система должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и граждан.

Глава 1. Сущность, содержание, модели бюджетного федерализма

1. 1. Понятие  бюджетного федерализма

Термин  «федерализм» этимологически происходит от лат. «foedus» - «союз, договор». Федерализм – неоднозначное понятие и может рассматриваться с разных точек зрения. В самом широком смысле под федерализмом понимается организационная структура чего-либо, основанная на принципах федерации, т.е. объединения каких-либо субъектов, сохраняющих определенную самостоятельность. С политико-правовой точки зрения, федерализм – это система государственного устройства на федеративных началах.

Федеративное  государство в политико-административном отношении не представляет собой  единого целого – это союзное  государство, создаваемое из ряда государственных  образований – штатов, земель, республик. В федеративном (объединенном) государстве  административно-территориальные образования, входящие в состав государства, имеют  собственную государственность, обладают определенной самостоятельностью в  рамках распределенных между центром  и административно-территориальными образованиями полномочиями. Для  него характерно бюджетное устройство, состоящее из трех уровней – государственный  федеральный бюджет, бюджеты  административно-территориальных  образований, местные бюджеты.

Бюджетное устройство Российской Федерации определяется ее государственным федеративным устройством  и закреплено Конституцией Российской Федерации. В соответствии со ст. 1 Конституции  РФ (1993г.) “Российская Федерация  – Россия – есть демократическое  федеративное правовое государство  с республиканской формой правления”.

Российская  Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов  Российской Федерации. Субъекты РФ имеют  свои бюджеты, которые представляют в совокупности бюджетную систему  РФ.

Отношения между  органами власти и, соответственно, бюджетами  разного уровня называются межбюджетными  отношениями. Реализуются межбюджетные отношения через систему бюджетного устройства страны.

Бюджетное устройство – это основанная на правовых нормах организация системы  взаимосвязей не только между звеньями бюджетной системы, но и между  участниками  бюджетного процесса. Бюджетная система Российской Федерации  представляет собой целостную совокупность бюджетов всех уровней, основанную на принципах построения бюджетной  системы федеративного государства [7,24].

 В настоящее время в Российской Федерации принята трех уровневая бюджетная система, закрепленная  в ст. 10 Бюджетного кодекса РФ:

• первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• второй уровень – бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• третий уровень - местные бюджеты, местные внебюджетные фонды;

Таким образом, характер бюджетного устройства зависит  от государственного устройства страны. Поэтому бюджетное устройство Российской Федерации основывается на модели бюджетного федерализма.  Бюджетный федерализм – есть ни что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов РФ [7,26] .

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские специалисты, понимая под ним  автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти, бюджетные  взаимоотношения, основанные на четко  сформулированных нормах. Концепция  эффективного федерализма, которая  характеризуется многоуровневостью  бюджетной системы, в мировой  практике базируется на трех основных составляющих:

• разграничение полномочий между всеми уровнями власти по расходам;
• наделение всех уровней власти фискальными ресурсами для выполнения своих полномочий;
• сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов с помощью бюджетных трансфертов для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на всей территории страны.

Первое  условие связано с выполнением  государством своих основных функций  по предоставлению общественных услуг (управление, правоохранительная деятельность, социальные задачи, обеспечение макроэкономической стабильности, поддержка национальной экономики, территориального развития и т.д.) путем децентрализации  части государственных полномочий и распределения ответственности  за их исполнение между тремя уровнями власти и управления.

Выполнение  второго условия призвано обеспечить реализацию государственных задач  на всей территории страны за счет государственных  и муниципальных финансов, аккумулируемых (преимущественно за счет налогов) на каждом уровне власти и управления или передаваемых им в распоряжение для организации обеспечения  общественными услугами. Распределение  расходных полномочий осуществляется исходя из стандартов, ориентированных  на сопоставимый уровень потребления  общественных благ населением на всей территории страны, независимо от проживания, а налоговый (доходный) потенциал  располагается неравномерно по территории страны в силу исходных различий в  обеспечении природными, трудовыми  ресурсами, в уровне социально-экономического развития. К тому же, располагаемые  ресурсы, как правило, меньше потенциально необходимых.

В связи с  этим возникает противоречие, выражающееся в несбалансированности расходных  и доходных полномочий. В этом случае вступает в силу третье условие действия бюджетного федерализма – сглаживание  дисбалансов различными способами  или бюджетное регулирование

1. 2. Принципы  бюджетного федерализма

Основные  составляющие бюджетного федерализма  базируются на ряде важных принципов. Для построения системы бюджетного федерализма необходимо наличие  не менее трех уровней бюджетной  системы. Помимо федерального, регионального  и местного уровней могут быть два и более уровней местных  бюджетов. Чрезвычайно важно сочетание  интересов бюджетов всех уровней. Объективную основу этого дает то, что конечная цель органов власти любого уровня должна сводиться к интересам населения. Весьма существенны такие факторы, как равноправие субъектов Федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром и законодательное разграничение бюджетной ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления. При разграничении доходных и расходных полномочий важно сочетать принципы централизма и децентрализма. Это обеспечивает соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления различных уровней их полномочиям и выполняемым функциям. Очень значим принцип высокой степени самостоятельности бюджетов, при этом необходимо активное участие субъектов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения. Наконец, чрезвычайно важен принцип единства бюджетной системы.

Многообразие  принципов бюджетного федерализма  может быть сведено к трем ключевым:

• единство бюджетной системы;
• самостоятельность бюджетов;
• равенство бюджетных прав.

Единство  бюджетной системы основано на единой денежной системе страны и на взаимодействии бюджетов всех уровней.

Взаимодействие  бюджетов всех уровней, в свою очередь, должно обеспечиваться единством правовой базы построения и исполнения бюджетов, гарантирующими единые правила поведения  участников бюджетного процесса и единый порядок применения санкций за нарушения  бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной  системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и  местных бюджетов.

Принцип единства бюджетной системы по отношению  к самим организационным формам бюджетов реализуется как в единообразном  порядке составления бюджета, так  и в едином бюджетном документе. Практическое применение этого принципа заключается в использовании  единой бюджетной классификации  РФ, единстве форм бюджетной документации, предоставлении необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджетной системы на другой для обеспечения единых принципов  организации и согласованных  процедур бюджетного процесса по всем  уровням бюджетной системы.

Единство  предполагает сопоставимость частей бюджета  между собой. Для этого применяется  единая бюджетная классификация, т. е. группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам.

Реализуется это единство через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством  использования регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных  фондов, их частичного перераспределения. Это осуществляется посредством  установления нормативов отчислений в  бюджеты субъектов РФ и местные  бюджеты от федеральных налогов  и сборов, а также предоставления финансовой помощи в различных формах (субвенций, дотаций, субсидий) из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, а  из бюджетов субъектов РФ местным  бюджетам.

Таким образом, единство бюджетной системы РФ не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное  звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты со своими доходами и расходами не входят в бюджеты  субъектов Федерации, последние  в Федеральный бюджет. Но в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней (федерального и регионального) могут передаваться им дополнительные доходные ресурсы. Это  позволяет более рационально  и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

Принцип самостоятельности  бюджетов означает:

• право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня;
• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;
• право государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Исходным  условием обеспечения принципа самостоятельности  бюджетов является разграничение бюджетных  полномочий между органами власти различных  уровней. Это означает законодательное  разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области  бюджетных отношений органов  государственной власти Российской Федерации, органов государственной  власти субъектов Федерации, органов  местного самоуправления, а также  ответственности за  реализацию этих полномочий.

Самостоятельность бюджетов предполагает прежде всего  право законодательных (представительных) органов власти на каждом уровне самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (составлять, утверждать, исполнять бюджет и контролировать его исполнение).

Законодательное закрепление бюджетной самостоятельности  в качестве особой правовой нормы, включая  судебную ее защиту, должно препятствовать принятию необоснованных решений как  со стороны любого уровня государственной  исполнительной и законодательной  власти, так и со стороны органов  местного самоуправления.

Самостоятельность каждого бюджета может быть обеспечена только при условии, что соответствующий  орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться  ими в соответствии с выполняемыми функциями, при этом несет полную ответственность в установленном  законом порядке за рациональное и эффективное использование  бюджетных средств.

Самостоятельно  управлять процессом формирования собственного налогового потенциала законодательные  органы власти субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления муниципальных  образований на соответствующем  уровне бюджетной системы могут  посредством изменения налоговых  ставок в пределах, установленных  законодательством РФ по региональным налогам и сборам, а также путем  предоставления в соответствии с  действующим законодательством  отсрочки по платежам в их бюджеты.

Этот принцип  может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти каждого  уровня, при котором на любом «этаже»  управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность поступления денежных средств в бюджет.

Принцип равенства  бюджетных прав означает, что для  всех субъектов Российской Федерации  и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые для всех и обязательные нормы  и правила, определяющие компетенцию  органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных  отношений, осуществления бюджетного процесса.

Равенство бюджетных прав означает также применение единых формализованных  методов распределения федеральной  финансовой помощи нижестоящим бюджетам на базе единых социальных стандартов для граждан единой страны, обеспечивающих им равные гарантии в потреблении  государственных услуг.

1.3 Модели бюджетного федерализма

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной  модели бюджетного федерализма. Причины  этого кроются в сильнейшем влиянии  политики и исторических событий  на бюджетно-налоговое устройство разных стран. В настоящее время различается  несколько моделей – модель фискального, бюджетно-налогового и  конкурентного  федерализма.

Наиболее  распространенной является модель фискального  федерализма. Она напрямую зависит  от типа налоговой системы и порядка  распределения налогов по уровням  бюджетной системы страны. В ряде европейских стран с федеративным устройством (Германия, Швейцария, Австрия), делается ставка на совместное использование  федерально-территориальных налогов. В доходах их региональных бюджетов преобладают совместные налоги, при  этом около 64% - подоходные налоги, и  около 16% - косвенные налоги на потребление. Подобная система существует и в  России. Доля совместных, или регулирующих (в российской терминологии) налогов  также высока, в 2004 году она составила  свыше 60% налоговых доходов региональных бюджетов.

В числе положительных  характеристик модели фискального  федерализма называют экономичность  централизованного сбора доходов, широкие возможности централизации  части средств для целей горизонтального  выравнивания территориальных бюджетов и, как следствие, активную политику бюджетного выравнивания.

Вместе с тем у этой модели много недостатков – стремление к излишней централизации налоговых  функций, унитарному типу государственного управления, т. е. ограничению финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности  субфедеральных и местных органов  власти. Европейские страны, использующие модель фискального федерализма, компенсируют ее недостатки с помощью четкого  распределения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, предоставлением  существенной финансовой самостоятельности  территориям путем долговременного  определения доли в совместных налогах  и закрепление согласованных  пропорций в федеральном законодательстве самого высокого уровня, а также  использованием эффективных механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов.

В США, Канаде используется другая модель – модель бюджетно-налогового федерализма. В  ней бюджетный федерализм понимается не только как фискальный, он акцентирует  ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение  территорий, их экономическую самодостаточность.

В основе этой модели - налоговая система, характеризующаяся  наличием параллельных и независимых  друг от друга систем сбора налогов (федеральной и региональной), одновременное  использование двумя составляющими  власти одной налоговой базы при  конституционном разграничении  предметов ведения и налоговых  полномочий. В данной модели делается ставка на переговорный процесс, добровольные соглашения на принципах взаимной выгоды. Основа соглашений – обоюдный интерес  в реализации конкретных задач, программ. Любая сторона может выйти  из соглашения, если оно перестает  отвечать, например, интересам провинции.

В модели бюджетно-налогового федерализма уделяется большее  внимание экономическим стимулам (превалирует  программно-целевой подход в реализации бюджетных ориентиров), а не административным инструментам (налогам). Ориентация на поиск побудительных мотивов  для привлечения провинций к  решению к решению общенациональных задач позволяет переосмыслить  роль федерального правительства. Вместо обеспечения всего набора общественных услуг населению (эта тактическая, по сути, задача, переложена на правительства  провинций), федеральное правительство  занимается стратегией национального  развития – задает цели, создает  стимулы для их достижения и отслеживает  результаты.

Суть конкурентного  федерализма в том, что его  участники рассматриваются не как  партнеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства  и региональных правительств, региональной власти, юридических  и физических лиц, действующих на территории.

В модели конкурентного  федерализма фирмы и население  стремятся выбрать наиболее выгодные и приемлемые для себя и своего бизнеса условия жизнедеятельности  в конкретном субъекте Федерации. При  этом их выбор проявляется в разных формах – от смены юридического адреса, концентрации деятельности в  наиболее благоприятном налоговом, инвестиционном климате и т. д. до активного участия в выборных компаниях, лоббирования или отказа в доверии той либо другой команде, идущей к власти на региональных или  муниципальных выборах.

Налоговые,  или фискальные, аспекты федеративных отношений рассматриваются в  рамках концепции конкурентного  федерализма как отражение экономического взаимодействия между федеральными органами власти и налогоплательщиками. Население территории покупает общественные услуги (правоохранительные, социальные, инфраструктурные и др.), уплачивая  за них некую цену – налоги. Если цены или услуги не устраивают потребителей, они либо голосуют на выборах за другую команду власти, либо могут  переехать в другой регион, при  этом перерегистрировав в нем  свой бизнес, предприятие. Задача концепции  конкурентного федерализма заключается  в том, чтобы разработать систему  правил конкуренции между органами власти по горизонтали и вертикали  в противовес традиционному подходу  фискального федерализма, стремящемуся найти оптимальную, статичную систему  распределения полномочий и налогообложения.

Конкурентный  федерализм считает поиск оптимальной  модели бессмысленным в силу нестабильности статичной модели в динамично  изменяющихся условиях переходной экономики. Разработка правил конкуренции между  органами власти делает акцент на необходимости  существенно более весомой самостоятельности  субфедеральных и муниципальных  органов власти и управления, возможности  их «конкурентоспособной» экономической  и политической инициативы. Поскольку  исторически каждой территории присущи  свои стартовые условия, конкурентный федерализм исходит из наличия многообразия конкурентных моделей или правил в регионах. Одни модели могут основываться на разрешении конфликтов и поиске компромиссов, другие – на использовании  в реальности разрушительных конкурентных стратегий на местном уровне. Вмешательство  центральных властей может быть как конструктивным, так и деструктивным, однако однобокое усиление центральной  власти может способствовать углублению конфликта внутри системы федеративных отношений.

Западные  федеративные системы, пройдя различные  этапы социально-экономического развития в рамках конкурентного федерализма, достигли стадии высокой централизации  законодательных, экономических, фискальных функций, например, в рамках Европейского союза.

1. 4 Законодательная основа бюджетного  федерализма

в Российской Федерации

Бюджетный федерализм, с правовой точки зрения - это разграничение полномочий между центральными органами государственной власти Российской Федерации в области бюджета.

Основными законодательными актами федерального уровня, регламентирующими  основы правовых бюджетных  отношений  и бюджетного федерализма в частности, являются:

• Конституция Российской Федерации;
• Бюджетный кодекс Российской Федерации;
• Налоговый кодекс Российской Федерации;
• Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
• Федеральный закон от 4 июля 2003 г. №95-ФЗ  «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской Федерации»
• Ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете

Согласно  Конституции РФ должны быть разграничены предметы ведения и полномочия между  органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов  Федерации, в том числе в области  бюджета. Это разграничение, как  уже говорилось  выше, является одним  из основных принципов бюджетного федерализма, который предусмотрен ст. 11 Конституции  РФ, федеративными и иными (двусторонними) договорами между Российской Федерацией и ее субъектами.

Глава 3 Конституции РФ посвящена  изложению норм федеративного устройства Российской Федерации.

В статьях 71, 72, 73 определяются предметы ведения  Российской Федерации (в том числе  федеральный бюджет, федеральные  налоги и сборы, федеральные фонды  регионального развития), предметы совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов (в том  числе установление общих принципов  организации системы органов  государственной власти и местного самоуправления). Вне пределов ведения  и полномочий Российской Федерации  субъекты РФ обладают всей полнотой государственной  власти (ст. 73).

Важную роль в бюджетной системе России играет местное самоуправление. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение  вопросов местного значения, владение. пользование и распоряжение муниципальной  собственностью.