Бюджетирование ориентированное на результат

Федеральное государственное образовательное  учреждение высшего профессионального  образования Государственный университет  Министерства Финансов РФ.

Кафедра: Финансы

Дисциплина: Бюджетная  система РФ

Курсовая работа

На тему:

«Бюджетирование, ориентированное на результат»

Выполнил: студент группы

3ФК3 Вагабов Д.И.

Проверила: к.э.н., доцент

Фёдорова И.Ю.

Москва 2012 г.

Содержание

Введение

Проблема повышения  эффективности функционирования государственного сектора экономики широко обсуждается  экономистами и политическими деятелями  многих стран мира. Важнейшим ресурсом повышения результативности государственных расходов является снижение издержек предоставления государственных услуг, сокращение доли административных расходов в общей структуре издержек государственного сектора, улучшение качества предоставляемых услуг.

Инструментом улучшения  качества управления общественными  финансами служит внедрение принципов  бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в систему управления государственными финансами.

Активная работа по повышению эффективности  государственных расходов за счет внедрения в практику управления государственным сектором и общественными финансами концепции бюджетирования, ориентированного на результат, или ее отдельных элементов ведется в ряде стран, начиная с 1950-х годов.

Впервые попытка по внедрению элементов БОР была предпринята в США. В 1949 году назначенная президентом Труманом комиссия Гувера рекомендовала Федеральному Правительству США придерживаться принципов бюджетирования, ориентированного на результаты (“performance budgeting”), «формируя бюджет на основе выполняемых функций, деятельности, проектов»¹. С тех пор в течение пятидесяти лет в США были использованы на практике различные модификации концепции БОР: система «планирование – программирование – бюджетирование» (Planning-Programming-Budgeting System (PPBS)) в 1962-1971 гг., управление по целям (Management by Objectives) в 1972-1975 гг., планирование бюджета с нуля (Zero-Based Budgeting) в 1977-1981 гг., так называемое «новое бюджетирование, ориентированное на результат» (“new performance budgeting”) с 1990-х гг.

Считается, что наиболее законченный вариант БОР внедрен  в Австралии, Новой Зеландии, Великобритании, Нидерландах.

В настоящее время  в России активно обсуждаются  пути реформирования и повышения  эффективности органов государственной власти. Принятое сегодня  постатейное бюджетирование, предусматривающее распределение бюджетных средств по видам затрат, не гарантирует эффективного использования государственных ресурсов для выполнения целей и задач политики государства. Новый подход к повышению качества управления общественными финансами предлагает концепция бюджетирования, ориентированного на результаты. Одно из принципиальных отличий БОР от традиционного постатейного бюджетирования состоит в том, что при БОР исполнение бюджета оценивается не только по тому, в какой степени были исполнены те или иные бюджетные статьи, а по тому, насколько были выполнены изначально поставленные цели и задачи. Для этого разрабатывается и вводится специальная система показателей, позволяющих на регулярной основе отслеживать степень достижения целей и выполнения задач, проводить мониторинг эффективности государственных расходов. При этом упраздняется детальная регламентация расходов и распорядителям бюджетных средств предоставляется бо́льшая свобода действий. Такой подход позволяет оценить результативность государственных расходов, повысить степень ответственности распорядителей и получателей бюджетных средств за их эффективное использование, на основе полученных данных определить оптимальные пути использования имеющихся ресурсов в интересах граждан. 

В программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. предлагается принять решения по следующим основным направлениям: внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, переход к программному бюджету и др.

Призыв  к повышению эффективности государственных  расходов за счет оценки их результативности содержится в бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011–2013 годах. По словам Президента одной из задач, которых необходимо решить является обеспечение нацеленности бюджетной системы на достижение конкретных результатов. Правительство Российской Федерации работает над созданием  комплекса взаимосвязанных мер по повышению эффективности всей системы государственного управления.  Эти вопросы нашли отражение в Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, в основу которой положены программно-целевые принципы деятельности органов исполнительной власти всех уровней, включая расширение их самостоятельности и усиление ответственности за принятые решения. С 2012 года значительная часть федерального бюджета должна быть представлена в виде комплекса долгосрочных государственных программ.

Целью представленной курсовой работы является анализ возможности  внедрения бюджетирования, ориентированного на результат в РФ.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

• рассмотреть понятие и сущность бюджетирования ориентированного на результат;
• выявить преимущества БОР перед постатейным методом бюджетирования;
• анализировать опыт зарубежных стран по переходу к БОР.

Объектом курсовой работы является бюджетирование, ориентированное  на результат.

Предметом курсовой работы является финансовые и экономические отношения, возникающие в процессе внедрения БОР между  распорядителями бюджетных средств, администраторами доходов бюджета и получателями бюджетных средств.

Данная работа посвящена исследованию теоретических и практических подходов к внедрению в бюджетный процесс методов бюджетирования, ориентированного на результаты. В работе содержится анализ концепции бюджетирования, ориентированного на результат, характеристика основных элементов БОР,   анализ перспектив и проблем внедрения принципов БОР в российскую практику управления общественными финансами.

1. Бюджетирование, ориентированное на результаты: основные понятия.

1.1. Понятие  БОР. Отличие БОР от постатейного  метода бюджетирования.

Следует сразу оговориться, что, несмотря на длительную историю внедрения БОР в практику управления общественными финансами, общепринятого понятия как самого БОР, так и отдельных его элементов ни в России, ни в мире не существует. В английской терминологии синонимом “performance budgeting” является термин “results-oriented budgeting”. В российской практике до недавнего времени в качестве синонима термина «бюджетирование, ориентированное на результат»  использовался термин «программно-целевое бюджетирование». Учитывая, что в последнее время все большее распространение получает термин «бюджетирование, ориентированное на результат» (сокращенно БОР), в настоящей работе будет использоваться именно этот термин. 

В теории управления по целям  и результатам БОР считается  самым сложным способом использования информации о целях и результатах, поскольку включает в себя всю совокупность способов использования данной информации для принятия управленческих решений.

Концепция БОР постоянно  эволюционирует. В каждой стране  БОР имеет свои особенности, нет единых методик, процедур и инструментов. Несмотря на это, можно выделить ряд элементов, которые отличают БОР от других концепций бюджетирования.

В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами. Цель данной модели бюджетирования – проконтролировать соответствие затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов, оценить значимость и экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.

Для формирования бюджета  на основе БОР расходы всех подразделений  региональных и муниципальных администраций должны быть разбиты по видам деятельности, направленным на решение стоящих перед ними государственных задач. Для каждого вида деятельности разрабатывается программа. Программа должна содержать описание целей и задач, ресурсов, необходимых для их достижения, а также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих показателей. Бюджетные заявки при бюджетировании, ориентированном на результат, составляются в разрезе целей и программ.

Формат проекта  бюджета, который администрация региона или муниципалитета вносит в представительный орган при БОР, существенно отличается от формата бюджета, составленного по постатейному методу. Его первая часть содержит постановку приоритетов, целей и задач, описание ожидаемых результатов, обоснование целевых значений показателей результатов, которые должны быть достигнуты в разных секторах разными министерствами и ведомствами.  Во второй части бюджета приводится структура затрат, причем, в очень агрегированной форме.

В концепции БОР  изменяется характер ответственности отраслевых подразделений органов управления. На них возлагается ответственность, в первую очередь,  за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться  увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают бо́льшую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т.е. максимизации результатов относительно затрат, или минимизации затрат относительно результатов.  При БОР распорядители бюджетных средств  имеют  полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов.

Система контроля за исполнением  бюджета при БОР также меняется. Фактически отменяется контроль за целевым  использованием средств. На смену ему  должен прийти контроль за соответствием достигнутых результатов установленным целям. Контроль этот должен стать количественным и строгим. Контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляется в отношении  лишь высоко агрегированных расходов.

Концепция БОР подразумевает максимальное обеспечение открытости и доступности всей бюджетной информации, позволяющей всем заинтересованным лицам судить о том, насколько эффективно тратятся деньги налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти.

1.2. Преимущества использования бюджетирования, ориентированного на результаты

До недавнего времени  самой распространенной моделью  управления общественными финансами  являлась модель постатейного бюджетирования. Главная цель постатейного бюджетирования состоит в обеспечении целевого использования средств. Однако многолетний опыт использования данной модели в разных странах мира  продемонстрировал низкую степень ее эффективности: это приводит к низкому уровню ответственности и инициативности нижнего звена государственного управления, отсутствию заинтересованности в экономии средств.

По сравнению с моделью  постатейного бюджетирования, БОР обладает целым рядом преимуществ.

Преимущества  использования БОР для правительства:

• Регулярное получение более полной информации о реализации государственных задач и использовании бюджетных средств в различных сферах деятельности государства;
• возможность более эффективного распределения бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов благодаря получению более точной и полной информации о результатах реализации программ в соответствии с приоритетами государственной политики;
• экономия бюджетных средств за счет повышения эффективности работы государственного сектора;
• возможность сравнить несколько предлагаемых вариантов программ с точки зрения ожидаемых результатов и затрат;
• предпосылки для повышения контроля за деятельностью министерств и ведомств путем установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;
• выявление и упразднение дублирующих друг друга программ, неэффективных программ. 

Преимущества  использования БОР для учреждений:

• возможность самостоятельного расходования бюджетных средств для достижения поставленных результатов (самостоятельность в оперативном управлении расходами, экономии средств, изменении структуры затрат при соблюдении лимитов ассигнований и в рамках программ);
• возможность хотя бы приблизительно установить взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов, лучше планировать свою деятельность;
• возможность подкрепления запросов об увеличении бюджетного финансирования экономически обоснованным расчетом эффективности реализации программы.

Преимущества  использования БОР для общества:

• бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько поставленные цели отвечают потребностям населения, в какой степени этих целей удается достичь и какой ценой.

2. Внедрение  элементов БОР на разных этапах  бюджетного процесса

В каждой стране бюджетный  процесс имеет свои особенности. В данной работе мы ограничимся анализом основных изменений, привносимых БОР  в три основных этапа бюджетного процесса: подготовку проекта бюджета, исполнение бюджета, отчет об исполнении бюджета и оценку результатов.

2.1. Подготовка  проекта бюджета

2.1.1.Принципы  построения бюджета, ориентированного  на результат

Бюджет, ориентированный  на результат, отражает взаимосвязь  между величиной ассигнований, выделенных на реализацию программ, и результатами, которые, как ожидается, будут получены в ходе выполнения этих программ. При этом правильно составленный бюджет должен не просто показывать, какие цели должны быть достигнуты при определенном уровне финансирования, а дать возможность проследить взаимосвязь между ресурсами, затрачиваемыми на выполнение программы, мероприятиями, выполняемыми в рамках программы, продуктами и услугами, производимыми в ходе выполнения программы, и конечными результатами. Иными словами, логика построения бюджета, ориентированного на результат, следующая: учреждению необходимы ресурсы, достаточные для того, чтобы осуществить мероприятия, необходимые для получения продукта, который приведет к достижению результатов. 

Рисунок 1. Логика построения бюджета, ориентированного на результат

Ресурсы                   Мероприятия                     Продукт                    Результат

2.1.2.Включение  показателей результативности бюджетных  расходов в проект бюджета

Показатели  результативности и эффективности, используемые при БОР

Затраты (inputs) - ресурсы, которые требуются для производства продукта (предоставления услуги), исполнения программы.

Продукт, выпуск, непосредственный результат, прямой результат (output) - продукт, произведенный в течение отчетного периода, или услуга, предоставленная в течение отчетного периода, представляющие собой непосредственный результат произведенных затрат.

Результаты, конечные результаты, социальные результаты (outcomes) - результаты, которые напрямую связаны с целями, задачами, общей миссией той или иной программы, выгода, польза предоставления услуги для ее получателя.

Промежуточные результаты (intermediate outcomes) - результат, который, как предполагается, должен привести к определенному конечному результату.

Конечные результаты (end outcomes) - результат, являющийся конечной задачей, целью, миссией программы, услуги.

Целевые установки (targets) - определенные результаты, которых планируется достичь в ходе осуществления проекта. Они могут определяться в количественном, качественном и временном выражении.

Эффективность, экономическая эффективность (efficiency) - отношение величины затраченных ресурсов к величине полученного с помощью этих ресурсов продукта (output) или результата (outcome).

Продуктивность (productivity) - отношение величины продукта (output) или результата (outcome) к величине затраченных ресурсов.

Социальная  эффективность, общественная эффективность, результативность, конечная  эффективность (effectiveness) - достижение определенного конечного общественно значимого результата в расчете на единицу затрат.

Как видно из определений, показатели мониторинга реализации программ являются вполне конкретными величинами и характеристиками, с помощью которых производится количественное измерение затрат, непосредственного результата произведенных затрат и конечных результатов от реализации программ.

Выбор количественных и  качественных показателей социальной и экономической эффективности  является одним из самых важных и  в то же время самых сложных  моментов в БОР.

Ключевое значение показателей эффективности бюджетных расходов заключается в том, что эти показатели должны стать основой для оценки степени достижения намеченных целей, результативности и эффективности реализации программы. Неправильный выбор показателей и их последующее использование может привести к неэффективным управленческим решениям.

Основные рекомендации по выбору показателей результативности бюджетных расходов сводятся к следующим:

• показатель должен соотноситься с целями и задачами исполнения программы / предоставления услуг;
• расчет показателя должен быть возможен на основе достоверной информации, полученной на регулярной основе;
• показатель не должен дублировать другие показатели;
• показатель должен быть удобным  для расчетов, анализа и использования в отчетах;
• показатель должен быть понятен пользователям.

При планировании бюджета, ориентированного на результат, очень  важную роль играет определение значений целевых установок - результатов, которых  планируется достичь в ходе осуществления  проекта. Целевые показатели могут  устанавливаться для показателей выпуска, конечных результатов, показателей эффективности.

Целевые показатели устанавливаются  на основе:

• приоритетов государственной политики;
• социальных, общественных приоритетов;
• стратегического плана организации;
• предполагаемых изменений внешних факторов (законодательства и т.п.);
• значений показателей за предыдущие годы;
• объема средств и персонала, который, как предполагается, будет иметься в распоряжении программы;
• значений показателей аналогичных программ;
• значений показателей других организаций, являющихся примерами «лучшей практики», включая показатели организаций частного сектора.

Целевые установки могут  определяться как для показателей  продукта (output target) (например, сдача в установленные сроки 90% отчетов, не требующих исправления), так и для показателей социально-экономического результата (outcome target) (достижение профицита бюджета 2%).

2.1.3. Временной горизонт планирования

Внедрение БОР в практику управления финансами, как правило, сопровождается  переходом на многолетнее (среднесрочное) планирование: планирование деятельности учреждения и выделение бюджетных средств на ее реализацию осуществляется не на один год, а на несколько лет вперед, обычно на три года. Причины перехода на многолетнее планирование заключаются в следующем:

• для достижения некоторых запланированных результатов требуется финансирование не только из текущего бюджета, но и из бюджетов будущих периодов;
• измеримый эффект от реализации ряда программ не может быть выявлен в течение одного финансового года, поэтому показатели результатов текущего финансового года не могут являться базой для оценки эффективности реализации программы (Например, для осуществления оценки эффективности реализации программы по лечению наркомании потребуется время для выявления процента успешно вылеченных пациентов).

Одно из предложений  по решению данной проблемы – в  процессе бюджетного планирования учитывать  результаты, которые, как ожидается, будут получены в будущем в  процессе реализации программы. При  этом ожидаемые результаты могут основываться на данных мониторинга достижения результатов в прошлом. 

2.1.4. Определение потребностей в ресурсах

При составлении проекта  бюджета учреждения определяют свои цели и задачи, которые должны быть выполнены,  выбирают процедуру достижения целей и на основании этих данных рассчитывают, какое количество ресурсов им для этого потребуется.

Процедура определения  расходных потребностей министерства / государственного учреждения для  составления бюджета, ориентированного на результат, одобренная американским Департаментом управления и бюджетирования (Office of Management and Budget (OMB)), включает 5 этапов:

Этап 1: Виды деятельности, выполняемые в рамках учреждения, включаются в программу

Этап 2: Для каждого  вида деятельности, внесенного в программу, определяются единицы измерения

Затем организация определяет, какое количество преступлений она  планирует расследовать в следующем  году. Эта оценка может производиться  на основе многих факторов, например, показателей  предыдущего года, ожидаемых изменений в объеме бюджетных ассигнований, изменений законодательства и т.д.

Этап 3: Рассчитывается количество рабочего времени, которое будет  затрачено на проведение конкретных видов расследований

Этап 4: Рассчитывается полная стоимость (с учетом прямых и косвенных расходов) каждого вида деятельности

Анализ затрат является важным инструментом определения расходных  потребностей при БОР. Современные  методики внедрения БОР рекомендуют  производить расчет стоимости услуг  на основе метода полных издержек. Дело в том, что существующая в современной практике система учета во многих случаях не отражает полной реальной экономической стоимости муниципальных услуг. В частности, расчет стоимости муниципальных услуг часто производится без учета амортизации основных фондов, административных и прочих расходов. Данная проблема особенно актуальна в отношении услуг социальной сферы, где значительная доля издержек предоставления услуги приходится на административные расходы.

Этап 5: Каждый вид деятельности соотносится с конкретными показателями производства продукта

Страны, где применяется  многолетние бюджетирование, как  правило, используют следующие принципы оценки расходов (они касаются и  новых программ, и расходов на содержание имеющейся сети).

1. По «старым» расходам:

• Потребность - как в прошлом году (берется объем расходов из бюджета прошлого года);
• Индексация – на изменение тарифной сетки и цен;
• Изменение спроса – например, изменение численности лиц, которым положены пособия (льготы и пр.) в соответствии с действующим законодательством;
• Экономия, связанная с повышением эффективности осуществления «старых» программ - имеются в виду инициативы самих исполняющих организаций;
• Экономия, связанная с повышением эффективности осуществления «старых» программ - имеются в виду инициативы центра (правительства);
• Изменения в объеме текущих расходов, связанные с реализацией инвестиционных проектов (например – компьютеризация документооборота).

2. Расходы, рост которых  связан с новыми решениями  или пересмотром объема ранее  принятых программ:

• Ожидаемые изменения объема расходов в связи с сокращением или увеличением объемов программы;
• Прирост текущих издержек, связанный с завершением инвестиционных проектов в рамках расширения программы.

2.1.5. Использование данных, полученных  в ходе мониторинга результативности, при разработке бюджетных заявок

Важную роль в процессе бюджетного планирования при БОР  играют показатели результативности выполнения программы в предыдущие годы, собранные  в ходе мониторинга. Эти данные позволяют:

• получить базовую информацию для формирования и обоснования бюджета;
• оценить эффективность выполнения программ, выявить неэффективно выполняемые программы и эффективно работающие программы с целью дальнейшей корректировки политики в области распределения государственных ресурсов с учетом приоритетов государственной политики.

           Использование результатов мониторинга в процессе планирования бюджета имеет свои ограничения: полученные в прошлом результаты нельзя автоматически экстраполировать на будущий год, поскольку всегда есть вероятность того, что на деятельность учреждения в будущих периодах будут оказывать воздействие внешние факторы.

Еще сложнее оценить  величину затрат, необходимых для  повышения показателей результативности, особенно для достижения конечных результатов, хотя по мере накопления опыта работы с результатами мониторинга оценка взаимосвязи между предполагаемыми результатами и ресурсами может стать более предсказуемой. Теоретически по мере накопления данных мониторинга можно установить (хотя бы приблизительно) взаимосвязь между всеми элементами цепочки показателей модели БОР: ресурсы – продукт – промежуточный результат – конечный результат, однако по мере перехода от анализа связи «ресурс – продукт» к связи «ресурс – промежуточный результат» и «ресурс/продукт – конечный результат» прогноз становится все менее точным и более неопределенным.

Прогноз на основании анализа связи «ресурс  – продукт»

Данные, полученные в ходе мониторинга результативности за прошлые годы, могут служить основой для оценки зависимости между ресурсами и ожидаемым объемом предоставления услуг / производства продукта. При этом необходимо учитывать, что прогнозным оценкам все равно будет свойственна некоторая неопределенность, особенно в том случае, если планируемая деятельность будет отличаться по сложности от деятельности предыдущих периодов, а также если велика зависимость будущей работы от внешних факторов (например, многие программы – трудоустройства, социального, медицинского обслуживания – зависят от множества социальных, экономических факторов).

Прогноз на основании анализа связи «ресурс  – промежуточные результаты»

Для некоторых  показателей результативности связь  между данными о ресурсах и  промежуточными результатами может быть установлена достаточно точно. Например, можно достаточно точно спрогнозировать такой промежуточный результат, как срок выполнения заявки, если известен объем финансирования программы и ее штат. Однако все равно остается риск воздействия внешних факторов – например, непредвиденный рост числа поступающих заявок или рост доли сложных заявок.

Прогноз на основании анализа связи «ресурсы – конечные результаты»

Установить  прямую взаимосвязь между ресурсами  и конечными результатами практически  невозможно, так как достижение конечных результатов зависит от множества внешних факторов. Однако выявление этой взаимосвязи и ее учет при бюджетном планировании, по крайней мере, в качественном выражении, очень важно.

Прогноз на основании анализа связи «продукт – результаты»

При планировании бюджета необходимо проанализировать объем предполагаемого продукта на финансовый год и оценить, какие  результаты могут быть получены на его основе, и сколько времени  для этого потребуется.

Прогноз на основании анализа связи «промежуточные результаты – конечные результаты»

Связь между  количеством детей, которым были сделаны прививки, и уровнем заболеваемости данной болезнью среди привитых детей.

2.1.6. Формирование бюджетных заявок

Первая часть бюджетной  заявки содержит постановку приоритетов, стратегических целей и тактических задач, описание реализуемых программ и ожидаемых результатов, обоснование целевых значений показателей результатов, которые должны быть достигнуты министерством или ведомством.

Стратегическая цель должна описывать планируемый конечный социально значимый результат реализации одной из функций учреждения. Каждая стратегическая цель в свою очередь разбивается на несколько тактических задач, описывающих конкретные ожидаемые результаты деятельности учреждения, которые могут быть определены в количественном, качественном и временном выражении.