Бюджетирование, ориентированное  на результаты: анализ мирового опыта и  возможностей его  распространения  в России 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Москва 

2004 

Содержание 

Введение

     Проблема  повышения эффективности функционирования государственного сектора экономики  широко обсуждается экономистами и  политическими деятелями многих стран мира. Важнейшим ресурсом повышения  результативности государственных  расходов является снижение издержек предоставления государственных услуг, сокращение доли административных расходов в общей структуре издержек государственного сектора, улучшение качества предоставляемых услуг.

      Инструментом  улучшения качества управления общественными  финансами служит внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в систему управления государственными финансами.

      Активная  работа по повышению эффективности  государственных расходов за счет внедрения  в практику управления государственным  сектором и общественными финансами концепции бюджетирования, ориентированного на результат, или ее отдельных элементов ведется в ряде стран, начиная с 1950-х годов.

      Впервые попытка по внедрению элементов  БОР была предпринята в США. В 1949 году назначенная президентом Труманом комиссия Гувера рекомендовала Федеральному Правительству США придерживаться принципов бюджетирования, ориентированного на результаты (“performance budgeting”), «формируя бюджет на основе выполняемых функций, деятельности, проектов»¹. С тех пор в течение пятидесяти лет в США были использованы на практике различные модификации концепции БОР: система «планирование – программирование – бюджетирование» (Planning-Programming-Budgeting System (PPBS)) в 1962-1971 гг., управление по целям (Management by Objectives) в 1972-1975 гг., планирование бюджета с нуля (Zero-Based Budgeting) в 1977-1981 гг., так называемое «новое бюджетирование, ориентированное на результат» (“new performance budgeting”) с 1990-х гг.

     Считается, что наиболее законченный вариант БОР внедрен в Австралии, Новой Зеландии, Великобритании, Нидерландах. В Швеции эксперимент по введению управления по целям и результатам начался в первой половине 1960-х годов, в 1988-1990 годах управление по целям и результатам было введено в полном объеме для всего государственного сектора, продолжая развиваться в дальнейшем. Программы перехода на систему бюджетирования по результатам приняты в таких странах, как Франция (предполагается, что переход на систему БОР будет осуществлен к 2006 году) и Германия (переход к БОР предусмотрен до 2008 года). Отдельные элементы концепции бюджетирования, ориентированного на результаты, применяются также в ряде стран Центральной и Восточной Европы, в частности, в Болгарии (первый эксперимент по внедрению БОР был реализован в 2002 году в Министерстве окружающей среды и водных ресурсов) и Латвии (БОР внедрено в Министерстве сельского хозяйства).

    Несмотря  на то, что внедрение БОР в практику управления государственными финансами  разных стран мира осуществляется уже  на протяжении многих лет, нельзя назвать ни одну страну, где этот процесс можно было бы считать окончательно завершившимся. Даже в США, имеющих более чем пятидесятилетний опыт практического применения БОР, концепция БОР постоянно изменяется. В связи с вышесказанным делать какие-то окончательные выводы и давать однозначные рекомендации на основе полученного в ходе реализации бюджетных реформ опыта  представляется преждевременным. Тем не менее, многолетний опыт использования различных модификаций концепции БОР или отдельных ее элементов в разных странах мира может быть полезен для России.

    В настоящее время в России активно  обсуждаются пути реформирования и  повышения эффективности органов  государственной власти. Принятое сегодня  постатейное бюджетирование, предусматривающее распределение бюджетных средств по видам затрат, не гарантирует эффективного использования государственных ресурсов для выполнения целей и задач политики государства. Новый подход к повышению качества управления общественными финансами предлагает концепция бюджетирования, ориентированного на результаты. Одно из принципиальных отличий БОР от традиционного постатейного бюджетирования состоит в том, что при БОР исполнение бюджета оценивается не только по тому, в какой степени были исполнены те или иные бюджетные статьи, а по тому, насколько были выполнены изначально поставленные цели и задачи. Для этого разрабатывается и вводится специальная система показателей, позволяющих на регулярной основе отслеживать степень достижения целей и выполнения задач, проводить мониторинг эффективности государственных расходов. При этом упраздняется детальная регламентация расходов и распорядителям бюджетных средств предоставляется бо́льшая свобода действий. Такой подход позволяет оценить результативность государственных расходов, повысить степень ответственности распорядителей и получателей бюджетных средств за их эффективное использование, на основе полученных данных определить оптимальные пути использования имеющихся ресурсов в интересах граждан. 

    В федеральной целевой программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» предусматривается проведение пилотных проектов и экспериментов по применению новых подходов к организации и обеспечению деятельности федеральных государственных органов и федеральных государственных служащих. Существует намерение провести эксперимент по внедрению управления по целям и результатам, чтобы оценить возможности повышения эффективности осуществления государственных расходов. С этой целью, в частности, в 2002 году был проведен ряд совместных мероприятий, организованных в рамках проекта сотрудничества Департамента финансирования государственного аппарата Министерства финансов Российской Федерации и Министерства финансов Швеции и направленных на изучение опыта последовательного внедрения управления по целям и результатам в системе государственного управления Швеции. Многие положения реформы уже реализуются на практике. В частности в 2003 г. при подготовке проекта федерального бюджета на 2004 год 76 главными распорядителями бюджетных средств были подготовлены доклады «О результатах деятельности в 2002-2003 гг. и планах деятельности на 2004 год и на среднесрочную перспективу» в соответствии с принципами БОР. Проведенная Министерством финансов РФ оценка представленных докладов показала достаточную готовность значительной части главных распорядителей бюджетных средств к внедрению методов формирования бюджета, ориентированного на результаты.

    Призыв  к повышению эффективности государственных  расходов за счет оценки их результативности содержится в послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2004 году. По словам Президента, основной принцип бюджетной реформы – «переход от управления бюджетными затратами к управлению результатами…Правительству надо сформировать систему оценки планов и показателей работы всех органов исполнительной власти. И только на этой основе подводить итоги, делать выводы и корректировать политику по отдельным направлениям… Основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты, а само бюджетное планирование - приобрести долговременный характер. При этом самостоятельность бюджетополучателей в распоряжении средствами должна сопровождаться их ответственностью за результаты работы».

    Государство должно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг и перейти к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами». Аналогичные рекомендации дает «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)» (раздел 6.2. «Бюджетная политика»): «Основные принципы, на которых должна строиться эффективная бюджетная политика в среднесрочной перспективе, включает в себя … ориентацию бюджетных расходов на достижение конечных социально-экономических результатов…».

    Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, является одним из направлений  реформирования бюджетного сектора  в Российской Федерации в 2004-2006 гг. Реформирование бюджетного процесса в данном направлении предполагает создание механизма планирования бюджетных расходов и подготовки проекта бюджета, при котором заранее определяются и формализуются цели, которые должны быть достигнуты в результате, а также система показателей, на основе которой будет осуществляться мониторинг степени достижения поставленных целей; предоставление распорядителям и получателям бюджетных средств большей свободы при принятии решений о наиболее эффективных способах организации работы и выборе структуры расходов для достижения поставленных целей, сопровождаемое одновременным повышением ответственности распорядителей бюджетных средств за достижение поставленных целей путем внедрения системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности. Предполагается, что результаты мониторинга и оценки будут служить важнейшим источником принятия решений при планировании бюджета на следующий год, включая решения о прекращении финансирования отдельных видов расходов при недостижении поставленных целей. В соответствии с этими принципами при подготовке проекта бюджета главные распорядители бюджетных средств должны обосновывать объемы и структуру своих расходных потребностей, формулируя стратегические цели деятельности, основные задачи, внутриведомственные и межведомственные программы. Программы, разработанные в соответствии с принципами формирования бюджета, ориентированного на результат, должны содержать поддающиеся количественной оценке ожидаемые результаты реализации программ и систему показателей социальной и экономической эффективности, а также их целевые значения.

    С 2005 года Министерство финансов РФ предполагает внедрить новую методику бюджетного финансирования во всех федеральных министерствах и ведомствах. Об этом, в частности, в декабре 2003 г. сообщил вице-премьер, министр финансов РФ Алексей Кудрин: «Мы должны подготовиться к новому этапу планирования бюджета и в 2005 году попытаться внедрить новый метод во всех министерствах и ведомствах». По его словам, целью новой методики является «планирование бюджетных средств, ориентированное на результат»².

      Основные  принципы и направления перехода к новой модели бюджетирования определяются в Положении о докладах о результатах  и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования и Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации. В Концепции говорится, что «ядром новой организации бюджетного процесса должна стать … концепция (модель) «бюджетирования, ориентированного на результаты», в рамках среднесрочного финансового планирования». Предлагаемые в Концепции основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В Концепции содержится рекомендация органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления руководствоваться положениями Концепции при формировании политики при проведении собственных бюджетных реформ. В качестве инструмента стимулирования реализации реформ предлагается расширить практику поддержки программ, отобранных на конкурсной основе в рамках Фонда реформирования региональных финансов.

     Данный  обзор посвящен исследованию теоретических  и практических подходов к внедрению  в бюджетный процесс методов  бюджетирования, ориентированного на результаты, в разных странах мира. В данной работе мы не ставили целью подробное изложение специфических особенностей БОР в разных странах. В работе содержится анализ концепции бюджетирования, ориентированного на результат, характеристика основных элементов БОР,   анализ перспектив и проблем внедрения принципов БОР в российскую практику управления общественными финансами.

     Исследование  предназначено для органов местного самоуправления, лиц и организаций, занимающихся практической деятельностью  в области управления общественными  финансами. В России бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой новый подход в сфере управления общественными финансами, и  авторы исследования выражают надежду, что представленный материал облегчит понимание принципов БОР заинтересованными лицами, позволит адаптировать к российским условиям мировой опыт в области внедрения БОР. 

1. Бюджетирование, ориентированное  на результаты: основные понятия

1.1. Понятие БОР. Отличие  БОР от постатейного  метода бюджетирования

Мы  управляем тем, что мы можем оценить.

Если  вы не можете оценить свою деятельность,

то  вы не сможете контролировать процесс,

а также усовершенствовать его. 

Г.Хатри³ 
 

    Следует сразу оговориться, что, несмотря на длительную историю внедрения БОР  в практику управления общественными  финансами, общепринятого понятия как самого БОР, так и отдельных его элементов ни в России, ни в мире не существует. В английской терминологии синонимом “performance budgeting” является термин “results-oriented budgeting”. В российской практике до недавнего времени в качестве синонима термина «бюджетирование, ориентированное на результат»  использовался термин «программно-целевое бюджетирование». Учитывая, что в последнее время все большее распространение получает термин «бюджетирование, ориентированное на результат» (сокращенно БОР), в настоящей работе будет использоваться именно он. 

    В теории управления по целям и результатам  БОР считается самым сложным  способом использования информации о целях и результатах, поскольку  включает в себя всю совокупность способов использования данной информации для принятия управленческих решений (см. таблицу 1). 

Таблица 1

    Использование информации о целях  и результатах  для принятия управленческих решений 

Источник: Quicker, better, cheaper?: managing performance in American government/ edited by Dall Forsythe. 2001. Rockefeller Institute Press, p.45. 

    Концепция БОР постоянно эволюционирует (см. приложение 1). В каждой стране  БОР имеет свои особенности, нет единых методик, процедур и инструментов. Несмотря на это, можно выделить ряд элементов, которые отличают БОР от других концепций бюджетирования.

     В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами. Цель данной модели бюджетирования – проконтролировать соответствие затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов, оценить значимость и экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета.  

    Управление  по результатам представляет собой относительно новый подход в сфере управления общественными финансами, однако его нельзя назвать принципиально новой технологией в теории и практике управления финансами, поскольку методы управления по результатам уже достаточно давно с успехом используются в сфере частного бизнеса.

    Одной из последних модификаций этой концепции  является так называемая система сбалансированных показателей (Balanced Scorecard, BSC), разработанная Norlan Norton Institute в начале 1990-х годов на основе результатов исследования профессоров Гарвардской школы экономики Дэвида Нортона и Роберта Каплана. Причиной проведения исследования стала гипотеза о том, что управление с помощью финансовых показателей не дает достаточной информации для принятия правильных и своевременных управленческих решений, поскольку все большую роль в успехе компании играют нематериальные активы: интеллектуальный капитал, репутация и др.

    Основной  принцип системы сбалансированных показателей - управлять можно только тем, что можно измерить, т.е. целей  можно достигнуть только в том случае, если существуют поддающиеся количественному измерению показатели, позволяющие оценить, насколько та или иная деятельность компании способствует достижению поставленных целей. Методика системы сбалансированных показателей позволяет высшему руководству компании перевести стратегические цели компании на уровень операционной деятельности: цели и показатели детализируются до уровня подразделений и исполнителей, переводя стратегию предприятия на уровень персонифицированных задач и критериев эффективности.   

     Для формирования бюджета на основе БОР  расходы всех подразделений региональных и муниципальных администраций  должны быть разбиты по видам деятельности, направленным на решение стоящих  перед ними государственных задач. Для каждого вида деятельности разрабатывается программа. Программа должна содержать описание целей и задач, ресурсов, необходимых для их достижения, а также показателей результативности выполнения программы и процедур измерения этих показателей. Бюджетные заявки при бюджетировании, ориентированном на результат, составляются в разрезе целей и программ.

    Формат  проекта  бюджета, который администрация  региона или муниципалитета вносит в представительный орган при  БОР, существенно отличается от формата  бюджета, составленного по постатейному методу. Его первая часть содержит постановку приоритетов, целей и задач, описание ожидаемых результатов, обоснование целевых значений показателей результатов, которые должны быть достигнуты в разных секторах разными министерствами и ведомствами.  Во второй части бюджета приводится структура затрат, причем, в очень агрегированной форме.

    В концепции БОР  изменяется характер ответственности отраслевых подразделений  органов управления. На них возлагается  ответственность, в первую очередь,  за достижение запланированных результатов. Повышение ответственности должно сопровождаться  увеличением самостоятельности в расходовании финансовых средств. Распорядители бюджетных средств и бюджетополучатели получают бо́льшую свободу в использовании средств в рамках выполняемых программ для повышения эффективности программ, т.е. максимизации результатов относительно затрат, или минимизации затрат относительно результатов.  При БОР распорядители бюджетных средств  имеют  полномочия по частичному перераспределению ресурсов между программами, а также право в рамках установленных лимитов использовать сэкономленные средства в следующем бюджетном году. Все это расширяет возможности эффективного использования бюджетных ресурсов.

    Система контроля за исполнением бюджета при БОР также меняется. Фактически отменяется контроль за целевым использованием средств. На смену ему должен прийти контроль за соответствием достигнутых результатов установленным целям. Контроль этот должен стать количественным и строгим. Контроль за целевым использованием бюджетных средств осуществляется в отношении  лишь высоко агрегированных расходов.

    Концепция БОР подразумевает максимальное обеспечение открытости и доступности  всей бюджетной информации, позволяющей  всем заинтересованным лицам судить о том, насколько эффективно тратятся деньги налогоплательщиков, насколько эффективно работают органы власти.

    Основные  отличия традиционного бюджетирования, в основу которого положен постатейный  метод, и БОР представлены в таблице 2.

Таблица 2

Сравнительная характеристика модели постатейного бюджетирования и модели БОР

1.2. Преимущества использования  бюджетирования, ориентированного на результаты

      До  недавнего времени самой распространенной моделью управления общественными  финансами являлась модель постатейного бюджетирования. Главная цель постатейного бюджетирования состоит в обеспечении  целевого использования средств. Однако многолетний опыт использования данной модели в разных странах мира  продемонстрировал низкую степень ее эффективности: это приводит к низкому уровню ответственности и инициативности нижнего звена государственного управления, отсутствию заинтересованности в экономии средств.

      По  сравнению с моделью постатейного бюджетирования, БОР обладает целым  рядом преимуществ.

Преимущества  использования БОР  для правительства:

• Регулярное получение более полной информации о реализации государственных задач и использовании бюджетных средств в различных сферах деятельности государства;
• возможность более эффективного распределения бюджетных средств между конкурирующими статьями расходов благодаря получению более точной и полной информации о результатах реализации программ в соответствии с приоритетами государственной политики;
• экономия бюджетных средств за счет повышения эффективности работы государственного сектора;
• возможность сравнить несколько предлагаемых вариантов программ с точки зрения ожидаемых результатов и затрат;
• предпосылки для повышения контроля за деятельностью министерств и ведомств путем установления показателей результативности и сравнения фактически достигнутых результатов с запланированными;
• выявление и упразднение дублирующих друг друга программ, неэффективных программ.

В 1999г. по результатам проверок американской Государственной службы бухгалтерского учета и аудита (Government Accounting Office) была выявлена 61 программа, реализация которых оказалась неэффективной. Эти программы были разбиты на три группы:

• программы / услуги, которые могли бы более эффективным способом выполняться / предоставляться частным сектором;
• программы по предоставлению устаревших, не актуальных более услуг;
• нерентабельные капитальные вложения.

В 1995 г. Государственной службой бухгалтерского учета и аудита США был выявлен целый ряд программ, которые дублировали друг друга. В частности, в рамках 8 агентств реализовывалось около 50 программ помощи бездомным. 

Источник: Quicker, better, cheaper?: managing performance in American government/ edited by Dall Forsythe. 2001. Rockefeller Institute Press, pp.119-121.

Преимущества  использования БОР  для учреждений:

• возможность самостоятельного расходования бюджетных средств для достижения поставленных результатов (самостоятельность в оперативном управлении расходами, экономии средств, изменении структуры затрат при соблюдении лимитов ассигнований и в рамках программ);
• возможность хотя бы приблизительно установить взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программы и объемом требуемых для этого ресурсов, лучше планировать свою деятельность;
• возможность подкрепления запросов об увеличении бюджетного финансирования экономически обоснованным расчетом эффективности реализации программы.

Департамент по охране окружающей среды штата  Массачусетс обратился в законодателям штата с просьбой о выделении средств для бетонирования полигонов бытовых отходов. В качестве обоснования указывался продукт – количество акров забетонированных земель. Это не убедило законодателей, и просьба была отклонена. Когда же департамент привел в качестве обоснования результат – сокращение количества загрязняющих веществ, которые могут просочиться в подземные воды и попасть в источники питьевой воды, – финансирование было получено.

Источник: Harry P.Hatry. Performance Measurement. Getting Results.1999. The Urban Institute Press.

Преимущества  использования БОР  для общества:

• бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет лучше понять, какие цели ставит перед собой правительство, насколько поставленные цели отвечают потребностям населения, в какой степени этих целей удается достичь и какой ценой.

2. Внедрение элементов  БОР на разных  этапах бюджетного  процесса

      В каждой стране бюджетный процесс  имеет свои особенности. В данной работе мы ограничимся анализом основных изменений, привносимых БОР в три основных этапа бюджетного процесса: подготовку проекта бюджета, исполнение бюджета, отчет об исполнении бюджета и оценку результатов.