Бюджетное планирование, как стадия бюджетного процесса

     Содержание 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Введение

     Решение задачи успешного исполнения бюджета  любого государства напрямую зависит от эффективного функционирования системы управления государственными финансовыми ресурсами. Выполнение государством возложенных на него функций требует наличия у него необходимых финансовых ресурсов. Это требует концентрации в бюджете части денежных средств, создаваемых в государстве. В ходе мобилизации в бюджет этих средств и их использования возникают финансовые отношения между государством, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований. Сосредоточение в бюджетах всех уровней Российской Федерации крупных денежных средств - необходимое условие осуществления эффективной финансовой политики государства. Однако, в первоначальный период построения экономического механизма новой России, когда формировались новые отношения собственности, создавались налоговая и денежная системы, в целом по стране снизилась налогово-бюджетная дисциплина. В этом же направлении действовала и политика суверенизации, когда каждый субъект федерации больше думает о своих доходах, чем об эффективности их использования.

     Стадия  исполнения бюджета является одной из важнейших стадий в бюджетном процессе, которая предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетных расходов. Для совершенствования и ужесточения контроля бюджетного процесса, а именно стадии исполнения бюджетов, в 1992 году было предложено внедрение казначейской системы исполнения бюджетов.

     Одним из базовых направлений рационализации бюджетного процесса в области исполнения бюджета, является сокращение времени следования бюджетных денежных потоков. Исполнение бюджета через казначейскую систему, как показывает практика экономически развитых стран, обеспечивает максимальную организационную эффективность и, как следствие, экономию при движении бюджетных денежных потоков. Таким образом, бюджетная политика 90-х годов была переориентирована на прохождение денежных потоков бюджета через счета федерального казначейства, открытые в Банке России и его главных управлениях или расчетно-кассовых центрах.

     Целью курсовой работы является изучение и  анализ казначейской системы исполнения бюджета – принципов и особенностей ее организации.

     Задачами  работы является:

• изучение характеристик систем исполнения бюджета, их видов, анализ их преимуществ и недостатков;
• характеристика казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации;
• рассмотрение перспектив развития казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации.

     Объектом исследования работы является казначейская система исполнения бюджета.

     Предметом исследования работы выступают принципы и особенности организации казначейской системы исполнения бюджета.

     Структура работы обусловлена поставленными  задачами и состоит из трех глав, введения, заключения и списка использованных источников.

     В ходе исследования были изучены законодательные акты РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные документы Счетной палаты РФ, Министерства финансов РФ, материалы российской и зарубежной печати, ресурсы сети Интернет. 
 
 
 
 
 

     1.Системы исполнения бюджета, их виды, преимущества и недостатки

     Исполнение бюджета - это этап бюджетного процесса, который начинается с момента утверждения закона о бюджете законодательным (представительным) органом власти и продолжается в течение финансового года. Его содержание заключается в выполнении доходной и расходной части бюджета соответствующего уровня – федерального, регионального или местного. Можно выделить две стороны этого процесса:

• исполнение бюджета по доходам, задачей, которого является обеспечение полного и своевременного поступления в бюджет отдельных видов доходов, в первую очередь, налогов и других обязательных платежей, по каждому источнику в соответствии с утвержденным бюджетным планом;
• исполнение по расходам, которое означает последовательное финансирование мероприятий, предусмотренных законом о бюджете, в пределах утвержденных сумм.

     Исполнение  бюджета - одна из стадий бюджетного процесса, которая предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетных расходов. В настоящее время основные процедуры исполнения бюджетов регламентирует Бюджетный кодекс РФ, который устанавливает кассовое обслуживание исполнения бюджета казначейством РФ [1, ст. 215.1]. В соответствии с этой статьей на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, а также управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Сами же эти органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

     Бюджеты всех уровней бюджетной системы  Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

     Для того чтобы в процессе исполнения бюджета обеспечить правильное и экономически обоснованное распределение средств, составляется детальный кассовый план поступления доходов и осуществления расходов по отдельным статьям бюджетной классификации и периодам времени, называемый сводной бюджетной росписью. В соответствии с БК сводная бюджетная роспись – это документ, который составляется и ведется финансовым органом в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета. Она включает роспись расходов бюджета на текущий финансовый год и на плановый период в разрезе ведомственной структуры расходов бюджета и роспись источников внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджета в разрезе главных администраторов источников.

     Бюджетная роспись – это документ, который составляется и ведется Главным распорядителями бюджетных средств(Далее ГРБС) в целях исполнения бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Бюджетная роспись включает:

        - роспись грбс в разрезе распорядителей бюджетных средств, получателей бюджетных средств, в разрезе разделов, подразделов, целевых статей, видов расходов и операций (кодов) сектора государственного управления;

          - роспись источников внутреннего и внешнего финансирования дефицита бюджета главного администратора в разрезе подведомственных администраторов кодов классификаций источников финансирования дефицита бюджета.

      Исполнение бюджета находится в сфере ответственности правительства, исполнительной ветви власти. Основная его цель заключается в реализации закона о бюджете, принятого парламентом. Исполнение отдельных статей бюджета должно осуществляться в соответствии с утвержденным планом, и исполнительная власть не вправе вносить существенных изменений в его структуру. Однако, при этом существует определенная свобода действий правительства. Она необходима для того, чтобы государство могло оперативно реагировать на изменения ситуации в экономике, социальной сфере, внешней политике страны. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения по различным направлениям расходов, но они должны осуществляться в пределах утвержденных ассигнований.

       В мировой практике известны следующие системы исполнения бюджетов:

      а) казначейская, при которой на специальные  органы министерства финансов (Казначейство) возложены организация исполнения бюджетов, управление их счетами и бюджетными средствами. Указанные органы являются кассиром для всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетных учреждений;

      б) банковская, когда функцию организации  исполнения бюджетов выполняет центральный банк (возможен вариант участия и коммерческих банков);

      в) смешанная, для которой характерно обслуживание бюджетных счетов как  казначейством, так и центральным банком.

      Таблица 1.1 иллюстрирует основные характеристики систем исполнения бюджета.

                  Таблица 1.1

Характеристика  систем исполнения бюджета

      С 1918 года в СССР сложилась банковская система исполнения бюджета, которая практически без изменений просуществовала до 1992 г. [20, с.3] В функции банков входило открытие и ведение лицевых счетов получателей средств бюджета соответствующего уровня, исполнение бюджетов по доходам, их перераспределение между бюджетами, кассовое исполнение бюджетов и составление соответствующей отчетности.

      Исполнение  бюджета государства по расходам при банковской системе осуществлялось через счета отраслевых министерств  и ведомств.

      С распадом СССР и появлением коммерческих банков, для которых исполнение бюджета не носило приоритетного характера, Министерство финансов потеряло контроль за бюджетными средствами, что характеризовалось задержками в перечислении налогов в бюджет, а также несвоевременным финансированием бюджетных расходов или нецелевым использованием средств бюджета. Все это обусловили переход к казначейской системе исполнения бюджетов, в первую очередь федерального бюджета [20, с.3].

      Банковская  система исполнения бюджета сохранилась  и в первые годы после провозглашения суверенитета Российской Федерацией. В РФ Федеральное казначейство было образовано в соответствии с Указом Президента РФ «О Федеральном казначействе» от 08.12.1992 г № 1556.

      Банковская  система исполнения бюджетов представлена на рис. 1.1. 

                    Рис. 1.1. Банковская система исполнения бюджетов

      При банковской системе исполнения бюджета  по доходам основными участниками процесса являются: налогоплательщики, банки, налоговые органы, Центральный банк и Минфин. Средства налогоплательщиков поступают на счета налоговых органов, открытых в Центральном банке или коммерческих банках. Один раз в пять дней все банки отчитывались перед Центробанком о суммах поступивших доходов федерального бюджета, обобщенная информация в эти же сроки поступала в Минфин. В отчетности Центробанка не предусматривалась детализация доходов в соответствии с бюджетной классификацией, в ней выделялись лишь основные источники доходов.

      Изменение политической и экономической систем общества и последовавшее вслед за этим провозглашение независимости России потребовало реформирования бюджетной системы. Происходившие в рамках экономических преобразований в Российской Федерации рыночные процессы привели к разрушению централизованной государственной банковской системы и образованию системы коммерческих банков, незаинтересованных в контроле за использованием государственных средств на всех уровнях: федеральном, региональном, местном. Отсутствие надлежащего учёта бюджетных средств в банках не позволяло оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении этих средств по назначению. Центральный банк Российской Федерации, сосредоточив усилия на вопросах кредитно–денежного обращения, снизил приоритетность вопросов исполнения федерального бюджета.

      Банковская  система исполнения федерального бюджета  доминировала в России до середины 1990–х годов.

      Отличительные черты банковской системы исполнения бюджета:

      а) доходные счета бюджета и счета бюджетных учреждений (БУ) открыты в коммерческих банках;

      б) бюджетное финансирование перечисляется по цепочке: на счета главных распорядителей (распорядителей) БУ;

      в) авансовое финансирование;

      г) бюджетные учреждения самостоятельны в заключении договоров;

      д) финансовый контроль осуществляется после окончания отчетного периода.

      Основные  недостатки банковской системы исполнения бюджета:

            - низкая оперативность зачисления доходов бюджета;

          - низкая эффективность процесса управления бюджетными ресурсами;

          - отсутствие оперативной информации  о полученных доходах и произведенных расходах;

          - невозможность точного определения  потребности в заемных средствах;

          - осуществление финансирования без учета реально поступивших доходов;

          - применение последующего контроля  приводило к возможности нецелевого использования бюджетных средств;

          - большой «пробег» бюджетных  средств до конечных получателей.

      Но  самый главный недостаток банковского исполнения бюджетов заключается в том, что распорядители бюджетных средств практически лишены возможности оперативно маневрировать финансовыми ресурсами в процессе кассового исполнения расходов за счет средств соответствующего бюджета.

      Потребность в переходе к казначейской системе исполнения бюджетов всех уровней обусловлена также тем, что действующий механизм банковского исполнения неспособен обеспечить прозрачность соответствующего бюджета и эффективность контроля за правомерным и эффективным расходованием бюджетных средств.

     Только 27 августа 1993 г. постановлением Совета Министров Российской Федерации  № 864, во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. № 1556 «О Федеральном казначействе», органы Федерального казначейства были воссозданы.

     Переход от банковской к казначейской системе  исполнения бюджета был обусловлен развитием рыночных процессов в российской экономике, сопровождающихся образованием разрозненной массы кредитных организаций. Центральный банк Российской Федерации, сосредоточив все усилия на вопросах денежно-кредитного регулирования, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения бюджета. Был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, а коммерческие банки вообще не осуществляли контроль за использованием бюджетных средств.

     Поэтому возникла острая необходимость создания органа, который совместил бы в себе часть функций банковской и налоговой систем Российской Федерации. Казначейство должно было «замкнуть» на себе осуществление и учет операций со всеми государственными федеральными ресурсами и освободить банковскую систему от функций ведения детального учета доходов федерального бюджета и контроля за целевым их использованием.

     За  сравнительно небольшой период, окончательно сформировалась единая централизованная система органов Федерального казначейства. Сегодня это Федеральное казначейство и подчиненные ему территориальные органы по республикам, краям, областям, автономиям, а также городам, районам и районам в городах.

     В первом случае государство доверяет исполнение бюджета коммерческим банкам (утрачивая функцию текущего контроля за операциями с бюджетными средствами). Во втором - государство создает свой собственный аппарат управления и контроля за исполнением бюджета.

      Казначейское  исполнение бюджета – это регламентированный государством процесс формирования и расходования средств государственной казны, в том числе бюджетных фондов, в рамках проводимых бюджетных, налоговых, денежно–кредитных, социальных и политических реформ, в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год, а также контроль за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учет, мониторинг и управление ими.

     Казначейская  система – органы казначейства являются кассирами бюджетополучателей, т.е. осуществляют платежи от имени и по поручению бюджетополучателей.

     Принципы  исполнения бюджета  при казначейской системе:

       - принцип единства кассы;

       - принцип подведомственности;

       - разделение распорядительных и  кассовых операций между участниками исполнения бюджета;

       - принцип санкционирования денежных  обязательств;

       - принцип отражения доходных  и расходных операций в системе  лицевых счетов казначейства;

        - принцип финансирования расходов в пределах имеющихся средств на едином счете бюджетов;

          - принцип эффективности и экономности;

          - принцип адресного и целевого  характера расходования средств;

          - принцип единства правовых информационных  стандартов исполнения бюджетов  всех уровней;

- прозрачность  бюджетов на основе применения  единой бюджетной классификации и форм бюджетной отчетности;

- контроль  за своевременным и полным  исполнением доходов и расходов.

     Таким образом. казначейская система исполнения бюджета позволяет:

         - повысить эффективность использования бюджетных средств в части обеспечения целевой направленности, своевременности и рациональности их расходования;

        - ускорить оборачиваемость бюджетных  средств за счет сокращения  «пробега» от распорядителя до конечного получателя;

         - снизить стоимость обслуживания  государственного (муниципального) долга путем увеличения точности прогнозирования доходов и расходов на базе их оперативного учета и контроля.

     Эффективность казначейской системы исполнения бюджета  повышается в условиях совершенствования информационных технологий исполнения бюджета.

     Казначейский  система имеет ряд преимуществ, поэтому в мире он очень широко распространен. Среди развитых стран, в которых он нашел свое применение, в первую очередь можно назвать США и Германию.

      Очевидно, что казначейская и банковская системы  учета имеют много общего: ведь объект учета один и тот же процесс исполнения бюджета. Поэтому в компетенцию органов казначейства входят функции, изначально являвшиеся банковскими. Ярким примером является открытие счетов в органах казначейства. Отличие состоит в том, что банк открывает расчетные счета, а органы казначейства лицевые. Тем не менее организация предоставляет одинаковый пакет документов (некоторые из них имеют свои особенности заполнения при казначейской системе) для открытия как расчетного, так и лицевого счета.

      Лицевой счет это учетный номер получателя бюджетных средств, который идентифицирует данного получателя бюджетных средств и тип учитываемых на нем операций.

     Принципиальным отличием казначейской системы от банковской является перевод всех счетов в казначейство. Все доходы бюджетополучателей отражаются на лицевых счетах, открытых в рамках единого бюджетного счета. Фактически деньги не находятся в распоряжении бюджетополучателей, лицевые счета ведутся исключительно в целях бухгалтерского учета. Система работает так: Казначейство получает поручение бюджетополучателя, проверяет его на адекватность и передает документы на оплату в отделения ЦБ, который осуществляет расчеты.

     В рамках внедрения технологий ЕКС в 2000 году был завершен перевод всех доходных счетов в систему счетов федерального казначейства, в том числе и счетов Таможенного комитета и Минобороны России. Введение ЕКС не позволяет бюджетным учреждениям иметь счета в кредитных организациях. Теперь государственные финансы менее подвержены влиянию экономических кризисов.

     Создание единого счета позволило в любой момент получить информацию об объемах собранных доходов бюджета, о произведенных расходах, о наличии свободных денежных средств. Федеральное казначейство выполняло роль "кассира-контролера". Правительство было наделено возможностью видения того, кто и как тратит бюджетные средства, в системе какого министерства есть неиспользованные средства, а кто испытывает затруднения. Появилась возможность прогнозировать кассовые разрывы при исполнении бюджета с большей точностью. Были сокращены краткосрочные заимствования на внутренних финансовых рынках.

     И таким образом, казначейская система имеет три специфических преимущества: во-первых, повысилась сохранность средств; во-вторых, повышается скорость расчетов в государственном секторе (сокращаются неплатежи); и, в-третьих, высвобождается значительный объем бюджетных средств за счет перехода от авансирования расходов к оплате счетов по факту 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2.Характеристика  казначейской системы исполнения  бюджетов в РФ

     В соответствии с БК РФ установлено  кассовое обслуживание исполнения бюджетов [1]. Орган казначейства осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета.

     Федеральное казначейство, согласно БК РФ, регистрирует поступления, регулирует объемы и сроки принятия бюджетных обязательств, ставит разрешительные надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств, осуществляет платежи от имени получателей средств федерального бюджета [2].

     Казначейство – это орган исполнительной власти, осуществляющий исполнение бюджетов всех уровней страны. Казначейства существуют в большинстве стран мира. К их полномочиям относится ведение операций с бюджетными средствами: регистрация поступлений в бюджет, регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств, выдача разрешения на право осуществления расходов в рамках утвержденных лимитов, осуществление платежей от имени бюджетных учреждений. Переход на казначейскую систему осуществляется в России с первой половины 90-х годов в целях повышения эффективности управления доходами и расходами, оперативности финансирования государственных программ, усиления контроля за поступлением бюджетных средств и их рациональным использованием. Основными документами, заложившими правовые основы данной системы, стали Указ Президента от 8 декабря 1992 г. и Постановление Правительства от 27 августа 1993 г. 
 
 

      Система исполнения бюджетов органами казначейства представлена на рис. 2.1.

Рис. 2.1. Система исполнения бюджетов органами казначейства  

     Задачи  Центрального аппарата:

       - обеспечение исполнения федерального бюджета;

      - кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы;

       - методическое и методологическое обеспечение казначейской системы исполнения бюджета;

        - контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета ГРБС, РБС, ПБС.

     Задачи  Управлений:

       - кассовое обслуживание исполнения бюджета. на территории субъекта;

      - кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта и бюджетов муниципальных образований (МО) в субъекте.